Resumen: En los epígrafes destinados a publicaciones de la Administración de Justicia en boletines oficiales aparecen anuncios de interposición de recursos contencioso-administrativos. Este trabajo aborda el régimen jurídico aplicable a dichos anuncios a partir del art. 47 LRJCA. Dentro del precepto se contemplan tres situaciones distintas: anuncio a solicitud del recurrente, anuncio de oficio por decisión del Letrado de la Administración de Justicia y anuncio de oficio por mandato legal. Todas ellas suscitan cuestiones interpretativas acerca de las que el TS se ha visto obligado a pronunciarse, ofreciendo el presente estudio un análisis sistematizado de las correspondientes resoluciones del Alto Tribunal.
SUMARIO
2. Anuncio a solicitud del recurrente.
3. Anuncio de oficio por decisión del Letrado de la Administración de Justicia.
4. Anuncio de oficio por imposición legal.
5. Anuncios de oficio y tasas.
6. Consecuencias de la omisión indebida del anuncio.
1. Introducción.
En los epígrafes destinados a publicaciones de la Administración de Justicia dentro de los boletines o diarios oficiales aparecen, entre otros, anuncios de interposición de recursos contencioso-administrativos. Este trabajo aborda el régimen jurídico aplicable a dichos anuncios, siendo obligado para ello partir del estudio del artículo 47 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LRJCA), en cuanto precepto básico en la materia.
El artículo 47 figura integrado en las disposiciones relativas al “procedimiento en primera o única instancia” — Capítulo I del Título IV de la LRJCA: artículos 43 a 77 —; el cual constituye la modalidad procesal ordinaria de su marco jurisdiccional de referencia, frente a los cauces del “procedimiento abreviado” — Capítulo II del Título IV: artículo 78 — y de los “procedimientos especiales” — Capítulos I a V del Título V: artículos 114 a 127 quinquies —.
Uno de los aspectos que distinguen al “procedimiento en primera o única instancia” del “procedimiento abreviado” y de algunos de los “procedimientos especiales” es que su comienzo se produce, como regla general, mediante la presentación de un escrito ceñido simplemente a citar la manifestación del obrar administrativo impugnada y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso — artículo 45.1, en relación con el artículo 45.2 que indica la serie de documentos que deben acompañar a ese escrito —. Así pues, lo habitual será que la formalización de la demanda no conlleve el inicio del “procedimiento en primera o única instancia”, sino que se trate de un trámite posterior, a desarrollar después de presentado y admitido el escrito de interposición, tras lo que se solicita el expediente administrativo y se emplaza a las partes — artículos 48 a 50 —, surgiendo sólo llegado ese punto la posibilidad demandar según el artículo 52 (a menos que antes haya sido apreciada causa de inadmisión del recurso ex artículo 51).
No obstante, inclusive dentro del propio “procedimiento en primera o única instancia”, se prevé la alternativa (que no la obligación) de comienzo directo por demanda cuando se dirija el recurso contra “una disposición general, acto, inactividad o vía de hecho en que no existan terceros interesados” — artículo 45.5; precepto que además atiende a que, ejercida esa opción de demanda “directa”, ha de buscarse algún acomodo para aquellas cuestiones en principio vinculadas por la ley al escrito de simple interposición, por lo que dicho artículo 45.5 ordena citar la disposición, acto o conducta que se impugne (además de razonar su disconformidad a Derecho) en la demanda “directa”, adjuntando a la misma los documentos enumerados en el artículo 45.2 —.
Como se verá, las dos vías de inicio del “procedimiento en primera o única instancia” (por escrito de interposición como regla general, o bien, directamente a través demanda como una alternativa que, en ciertas ocasiones, se le ofrece al actor) influyen sobre la cuestión acerca de la que aquí trataremos.
2. Anuncio a solicitud del recurrente.
Previene el artículo 47.1 de la LRJCA que, una vez cumplidos los trámites para que se pueda dar por comenzado el recurso contencioso-administrativo mediante escrito de interposición [1] — artículo 45.3 — y siempre y cuando lo haya solicitado el recurrente, en el siguiente día hábil el Letrado de la Administración de Justicia [2] acordará el anuncio de dicha interposición y, en consecuencia, que sea remitida instancia al órgano encargado de efectuar las publicaciones en el periódico oficial correspondiente al ámbito territorial de competencia del órgano autor de la actividad administrativa impugnada.
Habida cuenta de que, en tal supuesto, el anuncio tiene lugar por deseo expreso del recurrente, impone el artículo 47.1 que sea dicho sujeto quien costee la operación. Por ejemplo, respecto de las tasas que puedan gravarla, el Tribunal Supremo (TS) [3] ha determinado que, cuando el anuncio haya de realizarse a petición del interesado, sólo éste es sujeto pasivo y a él únicamente atañe el cumplimiento de las prestaciones tributarias, entre ellas y de modo principal, la de satisfacer como contribuyente la tasa que, en su caso, venga exigida. El tenor del precepto permite, sin duda, extrapolar lo reseñado sobre los posibles tributos a cualesquiera otros costes ocasionados por la publicación realizada a solicitud del recurrente.
Son múltiples las razones que pueden llevar a la parte actora a entender que resulta favorable para su estrategia procesal el anuncio público de la interposición. Ahora bien, el propio significado del término “anuncio” (acción y efecto de dar noticia o aviso de algo, proclamar o hacer saber) remite al propósito más obviamente perseguible con la publicación: difundir el dato de que el recurso existe. Y, sin embargo, la ley dificulta el surtimiento de uno de los efectos que, de forma más intuitiva, el recurrente podría buscar promoviendo esa difusión: atraer hacia la causa judicial por él iniciada a nuevos interesados que compartan sus pretensiones en contra de la Administración, informándoles de que el pleito ya está en marcha. Pero, como señala el TS [4], nunca es admisible que, después de comenzado el proceso, un interesado comparezca posteriormente a modo de “coadyuvante de la parte actora”; pues tal figura no la reconoce nuestra LRJCA, habida cuenta del específico enlace que la norma prevé entre las vías administrativa y contencioso-administrativa (cuestión cuyo análisis detallado desborda el objeto de este trabajo).
En cuanto a la procura de apoyos adicionales usando el anuncio oficial de interposición, lo único que figura al alcance de la parte actora es confiar en que la puesta en circulación de la noticia de su recurso estimule la aparición de nuevos recurrentes en pleitos distintos al iniciado por ella, aunque relativos a la misma actuación administrativa impugnable. Y más tarde, si procede, tratar de que sea acordada la acumulación de las respectivas pretensiones — artículo 37 de la LRJCA —. No obstante, a esos hipotéticos sujetos resueltos a convertirse en recurrentes tras el conocimiento del anuncio les exige el artículo 46 de la LRJCA haber recorrido el previo cauce administrativo de reclamación (sólo hay salvedad cuando el recurso se dirige frente a actuación en “vía de hecho”). Aparte, bajo ningún concepto ha de figurar agotado el plazo para acudir a los tribunales que el mismo artículo 46 establece. De modo que dichos sujetos casi siempre habrán de tener ya asumida una posición combativa en el asunto, siendo pues conocedores del mismo mucho antes de la fecha de la publicación con la que se pueda estar intentando “incentivarles” a trasladar la disputa a sede judicial. Y, además, deberán contar con tiempo hábil para ello.
En resumen: no es fácil que surjan nuevos recurrentes tan sólo como consecuencia del anuncio de interposición y, aun en el supuesto de que aparezcan, deberán iniciar sus propios procesos por separado del pleito del actor “anunciante”, sin perjuicio de una (eventual) acumulación posterior.
En cambio, resulta más sencillo que el anuncio oficial de interposición atraiga a codemandados; pues cualquier sujeto con interés legítimo en sostener la conformidad a Derecho de la actuación administrativa que se impugne sí puede personarse en el proceso judicial después de su inicio para, siendo tenido como parte a partir de ahí, sumarse sobrevenidamente a defender la postura de la Administración Pública — artículos 19.1.a), 21.1.b), 49.1 y concordantes de la LRJCA —.
Con lo escrito en los tres párrafos precedentes se quiere manifestar que, acerca del llamamiento de litigantes al proceso, el anuncio de interposición cursado a solicitud de la parte actora no funciona como quizás se pudiera suponer en un primer acercamiento; pues no se trata de un acto informativo a partir del cual se permita una incorporación automática, inmediata o directa de nuevos demandantes hasta entonces desconocedores del pleito. Y, no obstante, sí cabe que el anuncio derive en la presencia de nuevos demandados que, a la vista del boletín oficial, hayan adquirido constancia del litigio y opten por personarse en el mismo del lado de la Administración Pública porque ello conviene a sus legítimos intereses.
En teoría, lo anterior parece poco ventajoso para el recurrente (vemos que es más probable que la publicación sirva para engrosar las filas de su contraparte que lo opuesto). Aún así, por infinidad de motivos relacionados con las circunstancias concretas de cada caso, a dicho recurrente sí que le podría llegar a resultar práctico el anuncio en diario oficial de la interposición de su recurso contencioso-administrativo. De ahí la opción ofrecida al inicio del artículo 47.1 de la LRJCA.
En cualquier caso, aunque la parte actora prescindiese de ejercer su facultad de solicitar la inserción del anuncio oficial en el intento de evitar el posible aumento del número de contrarios, no lograría de esa manera la ocultación del pleito: la Administración Pública autora del acto impugnado figura obligada por el artículo 49 de la LRJCA a emplazar a cuantos sujetos aparezcan como interesados en el expediente administrativo para que puedan personarse como demandados, si lo estiman oportuno.
3. Anuncio de oficio por decisión del Letrado de la Administración de Justicia.
Dar a conocer adecuadamente la existencia del recurso contencioso-administrativo, en garantía de los derechos de los interesados en la relación jurídica afectada, constituye la finalidad principal de la normativa sobre el anuncio oficial de interposición — ello se indica, por ejemplo, en alguna de las enmiendas formuladas durante la tramitación parlamentaria de las disposiciones que nos ocupan [5] —. Así las cosas, no bastaría el régimen de publicación visto en el punto previo. Y es que, como allí se estudió, el primer inciso del artículo 47.1 de la LRJCA diseña un sistema sujeto a la libre iniciativa del recurrente (sin que hubiésemos podido identificar beneficios siempre seguros a favor de la parte actora que se decida a promover — y, no olvidemos, también a sufragar — el anuncio). Dicho de otra manera, no cabe dar por sentado que los objetivos del recurrente vayan a encontrarse por necesidad enfocados hacia el propósito al que antes se hizo mención: difundir la oportuna noticia de que el recurso contencioso-administrativo ha sido interpuesto.
Es verdad (como también hubo ocasión de señalar en el punto 2. de este escrito) que, de todos modos, el artículo 49 de la LRJCA exige el emplazamiento — por la Administración Pública contra la que se recurre — de quienes aparezcan como interesados en el expediente administrativo. Sin embargo, no es imposible (es más, en algunos supuestos, será hasta frecuente) que haya interesados sobre los que la Administración Pública carezca de constancia y que, por tanto, no figuren identificados en el aludido expediente. En suma, el anuncio en boletín oficial se revela útil para proteger a afectados que no alcancen a conocer el proceso por medio de emplazamiento ex artículo 49. Desde luego, sería ingenua la suposición de que el anuncio conseguirá realmente poner sobre aviso a todos y cada uno de dichos hipotéticos interesados ignorados en el expediente administrativo. Ahora bien, la cuestión no parece ser tanto lograr a toda costa ese ambicioso objetivo material como, simplemente, cumplir con las formalidades precisas para permitir la defensa jurídica de quienes pretendan ejercerla de un modo diligente.
Por lo expuesto, el artículo 47.1 de la LRJCA finaliza habilitando al Letrado de la Administración de Justicia para acordar la publicación del anuncio de interposición en diario oficial cuando lo estime conveniente, esto es, sin ser precisa previa solicitud de parte. En el párrafo anterior se ha mencionado una circunstancia que, de forma clara, motiva tal acuerdo de oficio (difundir la existencia del pleito como respuesta a indicios de que no todos los interesados figuran identificados en el expediente administrativo con el consiguiente riesgo de que la Administración Pública no les emplace al proceso). Si bien, la jurisprudencia admite el ejercicio de la descrita potestad discrecional del Letrado en razón de cualquier otra necesidad de garantizar “los intereses generales de la Justicia” [6] .
4. Anuncio de oficio por imposición legal.
A mayores de los casos ya tratados (anuncios de interposición de recurso contencioso-administrativo en diario oficial a solicitud del recurrente y de oficio por decisión del Letrado de la Administración de Justicia), en el artículo 47.2 de la LRJCA figura una previsión según la cual, “si se hubiera iniciado el recurso mediante demanda en los supuestos previstos por el artículo 45.5” y tal recurso “se dirige contra una disposición general”, deberá procederse obligatoriamente a la publicación oficial del anuncio — en el que se concederán quince días para la personación de quienes tengan interés legítimo en sostener la conformidad a Derecho de “la disposición, acto o conducta impugnados” —. El TS reconoce que los términos del precepto distan de ser claros y que, por tanto, corresponde desplegar una labor interpretativa que permita establecer su alcance [7].
Así, pudiera entenderse que la publicación sólo será legalmente obligatoria cuando concurran a un tiempo las dos siguientes circunstancias: (A) que se haya iniciado el proceso por demanda (sabemos, por lo expuesto en el punto 1., que ello está autorizado por el artículo 45.5 de la LRJCA cuando se recurre una “disposición general, acto, inactividad o vía de hecho en que no existan terceros interesados”) y (B) que el recurso combata, “en concreto”, una disposición general respecto de la que no aparezcan dichos terceros interesados. Esta interpretación implica, por tanto, ceñir la publicación obligatoria a los recursos iniciados por demanda y dirigidos frente a disposiciones generales — sin terceros interesados —. De modo que no sería legalmente preceptivo el anuncio oficial del recurso iniciado por demanda y dirigido contra actos, inactividad o vía de hecho — sin terceros interesados —.
Adhiriéndonos a la postura del TS, debe ser rechazada la interpretación anterior porque, si se considera que el artículo 47.2 de la LRJCA impone la publicación “únicamente” cuando se impugna una disposición general, y no en los restantes supuestos de “demanda directa” previstos en el artículo 45.5, carece de sentido que — justo a continuación — el precepto disponga que se han de conceder quince días para la personación de quienes tengan interés legítimo en sostener la conformidad a Derecho de la “disposición, acto o conducta impugnados”; ya que si se hubiera limitado el anuncio obligatorio a los casos de impugnación de una disposición general, sólo debería admitirse la personación de quienes tuvieran interés en sostener la conformidad a Derecho de esa “disposición”, sobrando la más mínima referencia a los interesados en la defensa del “acto o conducta impugnados”. Por otra parte, entendiendo remitido el artículo 47.2 de la LRJCA al artículo 45.5, en cuanto se exige impugnación de una “disposición general … en la que no existan terceros interesados”, hay riesgo de convertir en irrelevante el precepto; pues las disposiciones generales afectan (salvo supuestos muy excepcionales) a una pluralidad determinada o indeterminada de sujetos interesados.
Así las cosas, el TS se decanta por la otra interpretación posible del artículo 47.2 de la LRJCA: considera que el precepto establece la obligación de publicar el anuncio de interposición “si se hubiera iniciado el recurso mediante demanda en los supuestos previstos por el artículo 45.5”, añadiendo seguidamente el inciso “y [por otra parte si] se dirige contra una disposición general”, contemplándose dos eventos diferentes. De un lado, el supuesto de que el recurso se inicie por demanda ex artículo 45.5 de la LRJS (impugnación de disposición general, acto, inactividad o vía de hecho en que no existan terceros interesados) y, de otro lado y adicionalmente, el caso de que el recurso se dirija contra una disposición general, cualquiera que sea la forma de iniciación (dicho de otro modo: haya o no haya terceros interesados).
Por tanto, la alternativa correcta se traduce en la obligación de publicar el anuncio de interposición del recurso contencioso-administrativo siempre que se impugne una disposición general (al margen de la forma de iniciación del procedimiento); mientras que, en caso de recurso contra acto, inactividad o vía de hecho, tan sólo se impone por ley el anuncio oficial cuando el procedimiento haya comenzado directamente por demanda. Con ello no se violenta lo señalado por el artículo 47.2 de la LRJS al conceder quince días para la personación de quienes tengan interés legítimo en sostener la conformidad a Derecho de la disposición, acto o conducta impugnados; pues tal previsión estaría pensada tanto para los recursos que combaten disposiciones generales — casi siempre con terceros interesados —, como para los que cuestionan actos o conductas en las que, al menos aparentemente, no concurren terceros interesados. Es más, esta interpretación permite incluso salvaguardar la posición de eventuales interesados que, en un principio, hubieran podido parecer “inexistentes”.
Otro factor que, a juicio del TS, apuntala la validez de su perspectiva sobre el asunto aquí tratado es que, al establecerse la obligación de publicar cuando se impugnen cualesquiera disposiciones generales — iniciado el procedimiento por escrito de interposición, o bien por demanda —, surge una garantía añadida que palía el que la jurisprudencia haya venido relativizando, e incluso a veces excluyendo, el deber de emplazamiento personal cuando el recurso se dirige frente a una de las referidas disposiciones de carácter general.
Por último, el TS reafirma sus conclusiones a tenor de un análisis sistemático de la LRJCA, la cual exige, en aras de la protección de terceros, publicación oficial en supuestos de enjuiciamiento de disposiciones generales fuera del procedimiento ordinario “en primera o única instancia” (como sucede respecto de las “cuestiones de ilegalidad”, en cuya tramitación el artículo 124.2 prevé la inserción del auto de planteamiento en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición cuestionada, con la finalidad de facilitar el conocimiento de la causa y la comparecencia en la misma de cuantos tengan un interés que pueda resultar afectado por la resolución que en aquélla recaiga).
En definitiva, dentro del “procedimiento en primera o única instancia”, el Letrado de la Administración de Justicia está legalmente obligado a acordar de oficio la inserción de anuncio en diario oficial de interposición todo recurso contencioso-administrativo que se dirija contra una disposición general. Y, por otro lado, también respecto de los recursos que impugnen actos, inactividad o vía de hecho de la Administración, si es que se produjo el inicio del procedimiento directamente por demanda.
5. Anuncios de oficio y tasas.
Como se estudió en el punto 2., cuando el anuncio de interposición de un recurso contencioso-administrativo haya de realizarse a petición del interesado (artículo 47.1 de la LRJCA, primera parte), sólo dicho interesado es sujeto pasivo y a él únicamente atañe satisfacer como contribuyente la tasa que pueda exigirse. Pero, ante la publicación de oficio — acordada por el Letrado de la Administración de Justicia (artículo 47.1 de la LRJCA, segunda parte; abordada en el punto 3. de este escrito), o bien, legalmente preceptiva (artículo 47.2 / punto 4.) —: ¿quién ha de abonar la tasa?, ¿quizás el órgano judicial o, más concretamente, la Administración Pública que provee de medios a Juzgados y Tribunales?
Manifiesta el TS [8] que — según la Constitución y la Ley General Tributaria — el carácter de sujeto pasivo tiene que figurar expresamente determinado por norma legal. Además, en las tasas, dicho carácter aparece supeditado a que el servicio público o actividad administrativa en régimen de Derecho público “se refiera, afecte o beneficie de modo particular” a quienes se consideren tales sujetos pasivos.
Pues bien, las leyes que configuran la clase de tasas aquí tratada señalan, como sujeto pasivo, a la persona física o jurídica que solicite la inserción de escrito, anuncio, requerimiento o texto en el correspondiente boletín oficial; sin duda alguna porque será esa persona la especialmente referida, afectada o beneficiada de forma particular — no, por tanto, de un modo general o indiscriminado — por el servicio público o la actividad en régimen de Derecho público que se interesa.
Dentro del ámbito en el que ahora estamos — anuncio de oficio de interposición de recurso contencioso-administrativo — parece demasiado forzado mantener que el órgano judicial (o la Administración que le proporciona cobertura) propiamente “solicita” actividad o servicio. Pero, aunque así fuera, resulta evidente que la publicación no se refiere, afecta o beneficia de forma particular al órgano (o a su Administración); sino que obedece tan sólo a los intereses generales de la Justicia — artículo 47.1 de la LRJCA, segunda parte —, o bien, a un mandato legal — artículo 47.2 —.
De lo anterior se desprende con toda claridad que el asunto es de estricta legalidad tributaria, relativa al hecho imponible y a la determinación del sujeto pasivo de un tributo. Mientras las leyes sigan contemplando al respecto, no únicamente la petición de inserción o publicación de anuncios, sino la referencia, afección o beneficio particulares que esas mismas inserción o publicación puedan reportar: no se devengarán tasas cuando se acuerde la inserción de oficio.
6. Consecuencias de la omisión indebida del anuncio.
Según lo establecido por el artículo 138.2 de la LRJCA, cuando un Juzgado o Tribunal aprecie de oficio la existencia de defecto subsanable en el procedimiento, el Letrado de la Administración de Justicia debe expedir diligencia de ordenación que así lo reseñe y en la que se otorgue plazo (de diez días) para subsanar, suspendiendo — si fuera preciso — aquel otro plazo fijado para dictar sentencia.
De ese modo arriba señalado quedará solventada, generalmente, la circunstancia de que se detecte la ausencia de inserción de anuncio de interposición en diario oficial pese a ser ello preceptivo. Sólo si el defecto llega sin ser corregido al momento de emitir sentencia, tal falta podrá fundamentar la resolución del recurso contencioso-administrativo (artículo 138.3 de la LRJCA). Así sucedió en el supuesto abordado por el auto del TS que se empleó como referente en el punto 4. de este trabajo. En dicho supuesto — habiéndose constatado ausencia de publicación oficial y que la misma era precisa por mandato legal, ex artículo 47.2 de la LRJCA — ordenó la Sala — por medio de auto amparado en los artículos 240.2 y 245.1.b) de la Ley Orgánica del Poder Judicial — insertar el anuncio de interposición del recurso en el Boletín Oficial del Estado, concediendo un plazo quince días para la personación de quienes tuvieran interés legítimo en sostener la conformidad a Derecho de la disposición impugnada.
7. Notas.
[1] La referencia al escrito de interposición nos sitúa en el ámbito específico del “procedimiento en primera o única instancia”, puesto que (aunque el artículo 78.23 de la LRJCA establece que el “procedimiento abreviado”, en lo no previsto en ese artículo 78, se regirá por las normas generales de la LRJCA) la disposición que ahora nos ocupa no es extrapolable al “procedimiento abreviado”, donde no existe el escrito de interposición con cuya mención se abre el artículo 47. Además el artículo 78.3 no parece dar cabida alguna al anuncio de interposición en el “procedimiento abreviado”. En cuanto a los “procedimientos especiales”, debe estarse a la normativa reguladora de cada cual de ellos, en cuanto a posibles determinaciones expresas sobre el anuncio de interposición, o bien, acerca de la aplicación supletoria de las reglas del “procedimiento en primera o única instancia”.
[2] A raíz de la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial, operada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, los “Secretarios Judiciales” — a quienes sigue haciendo referencia el tenor literal de la LRJCA — pasaron a ser denominados “Letrados de la Administración de Justicia”.
[3] Sentencia del TS , Sala 3ª, sec. 2ª, 15-2-1999. EDJ: 1999/1.606.
[4] Sentencia del TS, Sala 3ª, sec. 2ª, 14-10-1991. CENDOJ: 28079130011991103335.
[5] Arnaldo Alcubilla, Fernández Valverde (directores); Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Comentarios a la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados (La Ley); 3ª edición, Madrid, 2007; páginas 351 y 352.
[6] Sentencia del TS, Sala 3ª, sec. 2ª, 15-2-1999. EDJ: 1999/1.606.
[7] Auto del TS, Sala 3ª, Pleno, 4-2-2013. EDJ 2013/10.490. Se siguen los criterios sentados en esta resolución a lo largo de todo el punto 4.
[8] Sentencia del TS, Sala 3ª, sec. 2ª, 15-2-1999. EDJ: 1999/1.606. Se siguen los criterios sentados en esta resolución a lo largo de todo el punto 5.
