Resumen: A lo largo de estos últimos 10-15 años la tasa que grava la expedición de atestados ha experimentado un incremento significativo. Sus efectos se han dejado notar en infinidad de municipios. En unos casos a través un incremento sustancial de la cuota tributaria, en otros con la publicación de la correspondiente ordenanza fiscal. ¿Si se trata de un servicio público prestado por miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en todo caso, inherente a su misión más significativa de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana, por qué se grava con una tasa?

Axioma: La tasa existe en función del servicio prestado no el servicio en función de la tasa.

1.    Introducción: a vueltas con el porqué de la tasa

2.    Cuestiones previas

3.    Breve referencia al régimen jurídico

3.1     Presupuestos de la tasa

3.2     Las Ordenanzas Fiscales

4.    Justificación de la tasa por expedición de atestados o informes derivados de los accidentes de tráfico

5.    Algunas consideraciones sobre el atestado o informe técnico y su diligenciamiento

6.    Cuestiones controvertidas derivadas de la  exacción de la tasa

7.    A modo de conclusión

 

1. 1. Introducción: a vueltas con el porqué de la tasa

A nadie le extraña que el ejercicio de una actividad sujeta a autorización o licencia sea gravada con una tasa o precio público. Digamos que resulta una forma legítima de contribuir al sostenimiento del gasto local. A través de los distintos epígrafes que conforman este estudio he tratado de otorgar un protagonismo especial a la figura tributaria de la tasa por la expedición de informes o atestados.

A lo largo de estos últimos 10-15 años la tasa que grava la expedición de atestados ha experimentado un incremento significativo. Sus efectos se han dejado notar en infinidad de municipios. En unos casos a través un incremento sustancial de la cuota tributaria, en otros con la publicación de la correspondiente ordenanza fiscal

Un gran número de Entidades locales han encontrado en la imposición de este tributo una fuente de ingresos. Quizás insuficiente, pero cuando menos necesaria para contribuir al sostenimiento del servicio.

Poco a poco, sin demasiadas trabas se ha consolidado una corriente impositiva que grava muchas de las intervenciones relacionadas con el tráfico de vehículos. Licencias, vados, ocupaciones de vía, regulación, inmovilización y retirada de vehículos, acompañamiento de transportes especiales, paso a través de cañadas de bienes semovientes son algunos de los ejemplos más característicos. En definitiva un elenco de servicios inherentes a la función policial que ahora se gravan mediante tasa.

No solo es el tráfico de vehículos, sino muchas otras actuaciones policiales las que pueden ser sometidas a cuota tributaria. Situaciones que paradójicamente quedan al margen de una ordenanza fiscal. Me refiero a otras intervenciones policiales, tales como: medición del ruido en inmuebles, vigilancia de edificios o bienes privados, servicios de protección y cortes de vías en eventos deportivos (carreras populares), protección de entrada y salida a espectáculos lúdicos, culturales e incluso taurinos.

Me pregunto cómo estos otros servicios no han sido adoptados por una tasa. Se trata de un servicio solicitado a instancia de parte, cuyo beneficio recae en un ente privado: persona física o jurídica, llámese sociedad mercantil, organización, asociación y similares. Cualquiera de estos servicios, por otra parte muy habituales y que consumen gran cantidad de recursos, se prestan a instancia de parte sin necesidad de liquidar tasa alguna..

Luego entonces, ¿Cuál es el criterio? ¿Es aleatorio? ¿Sí se trata de un servicio público prestado por miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en todo caso, inherente a su misión más significativa[1] de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana, por qué se grava con una tasa? Aún es más, ¿qué sentido tiene el cobro de una tasa por el ejercicio de una de las funciones más relevantes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad? Por si fuese poco, ¿por qué Guardia Civil y las Policías Autonómicas no gravan este servicio con un canon y las Policías Locales sí?

   Las respuestas a éstas y otras cuestiones se han convertido en el eje principal de este análisis.

2. 2. Cuestiones previas

Resulta una práctica habitual que las Administraciones públicas, en el caso que nos ocupa Entidades locales, consignen una cantidad pecuniaria por la expedición de informes administrativos. En la mayor parte de los casos será la tasa la figura tributaria utilizada.

Se trata de un gravamen exigido por la Administración en atención a la prestación de un servicio público o de una actividad administrativa que incide de manera particular en el obligado a satisfacerla. No voy a entrar a la discusión enconada que se planean sobre el concepto[2] jurídico de tasa y sus diferencias con el de precio público y otras categorías tributarias[3]. En todo caso, sirva la aproximación que ofrece Giannini[4] sobre el concepto de la tasa: prestación pecuniaria que se debe a un ente público de acuerdo con una norma legal, y en la medida establecida por ella, por la realización de una actividad del propio ente que concierne de manera especial al obligado.

No obstante, retomando el enfoque práctico del porqué de la tasa, cabe apostillar el carácter potestativo que imprime el legislador a este tributo en el artículo 20 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (en adelante LRHL). Dicho precepto establece que las Entidades locales podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos.

Por tanto, para viabilizar su exigencia resulta preceptivo, o bien la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, o bien la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local. En éste último caso deben referirse, afectar o beneficiar de modo particular a los sujetos pasivos, ya sean personas físicas o jurídicas.

Así, cito de forma literal, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas han servido de estímulos a las Entidades locales para crear un canon o gravamen por la tramitación de expedientes, a la sazón informes técnicos o atestados por accidentes de circulación.

Sin embargo, lejos de ser una práctica ilícita o a margen de la legalidad, lo cierto es que provoca cierta reticencia al obligado al pago, sobre manera cuando se trata de la propia víctima o perjudicado del siniestro vial.

En el mismo sentido, llama poderosamente la atención que tratándose de un informe derivado de un hecho luctuoso, como es el accidente de circulación, venga gravado por una tasa cuando es una circunstancia totalmente involuntaria. No así, en otros supuestos, como la solicitud de licencias administrativas, autorizaciones, ocupaciones de vía, desescombro de obras, etc.

De todo ello, se puede colegir que si bien es cierto que el hecho imponible se sustenta en la expedición de informes administrativos a instancia de parte; no lo es menos que esa solicitud viene propiciada por un accidente de circulación. De ahí, la dicotomía entre la prestación de un servicio público de seguridad ciudadana (accidentes de tráfico), cuyos destinatarios son el conjunto de los ciudadanos, frente a un servicio de expedición de informes administrativos que redunda en un beneficio, al parecer, individual. 

3. 3. Breve referencia al régimen jurídico

Según prevé el artículo 2.2ª de la Ley 58/2003, General Tributaria, en consonancia con el artículo 6 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, las tasas son tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario.

Preceptos que se sustentan sobre la base del artículo 31 de la Constitución Española. Todos los ciudadanos deben contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad.

Por su parte el artículo 133 del texto constitucional prevé que la potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley. Ahora bien, a pesar de ser una competencia exclusiva del Estado contempla la posibilidad de que las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones locales puedan establecer tributos.

Con carácter general y en relación al tema que vamos a tratar es preciso reseñar que serán las competencias financieras de las Corporaciones o Entes locales las que capten nuestra atención, por cuanto son estas, y no el Estado o las Comunidades Autónomas, las que han ejercido su derecho a establecer una tasa por la realización de atestados o informes derivados de accidentes de tráfico[5].

Lo verdaderamente trascendente es que dichos entes gozan de autonomía y suficiencia financiera[6]. Entendida como aquella capacidad genérica de determinar y ordenar, bajo su propia responsabilidad, los gastos necesarios para el ejercicio de las competencias que ostentan al abrigo del artículo 149.1.18 CE.

Por ello, el artículo 106 la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local da carta de naturaleza a las propias Entidades locales para establecer y exigir tributos de acuerdo a lo previsto en la legislación del Estado y en las leyes que dicten las Comunidades Autónomas.

Por último, en materia de tasas, resulta significativo la regulación pormenorizada que ofrece el Real Decreto Legislativo 2/2004, por el que se aprueba el Texto Refundido de la LRHL. A través de su articulado el legislador da a conocer todas las cuestiones relativas al hecho imponible, sujetos pasivos, contribuyentes, cuota tributaria, acuerdos de establecimiento, devengo, gestión y exenciones, entre otras cuestiones (artículos 20-27).     

1. 1.        3.1Presupuestos de la tasa

Se encuentran recogidos en el artículo 20 de la LRHL.[7]

I. Efectiva prestación del servicio o la realización de la actividad

El principal baluarte de la prestación del servicio reside en el hecho de que la actividad satisfaga las necesidades de los solicitantes. No olvidemos que la tasa existe en función del servicio y no el servicio en función de la tasa.

Asimismo, el servicio o la actividad no pueden prestarse por el sector privado, ya sea por el carácter intervencionista de la administración en la actuación de los particulares, ya sea porque dichos servicios tengan establecida reserva a favor de la Administración.

Extracto de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 14 de abril de 1998.

(…) la tasa no se justifica por sí misma, sino que sólo tiene fundamento jurídico suficiente cuando se establece como medio de distribución del coste de un servicio que es prestado por razones no recaudatorias. Por ello, el poder local de establecer tasas no es una habilitación en blanco para establecer tributos de manera indiscriminada, sino que el poder termina allí donde la tasa se convierte en el móvil de la actividad que constituye el hecho imponible (…).

II. Competencia del ente local para el servicio público o actividad administrativa

Conforme a lo previsto en el artículo 20, las Entidades locales podrán establecer tasas por cualquier supuesto de prestación de servicios o de realización de actividades administrativas de competencia local.

a) Documentos que expidan o de que entiendan las Administraciones o autoridades locales, a instancia de parte.

b) Autorización para utilizar en placas, patentes y otros distintivos análogos el escudo de la Entidades locales.

c) Otorgamiento de licencias o autorizaciones administrativas de auto taxis y demás vehículos de alquiler.

d) Guardería rural.

e) Voz pública.

f) Vigilancia especial de los establecimientos que lo soliciten.

g) Servicios de competencia local que especialmente sean motivados por la celebración de espectáculos públicos, grandes transportes, pasos de caravana y cualesquiera otras actividades que exijan la prestación de dichos servicios especiales.

h) Otorgamiento de las licencias urbanísticas exigidas por la legislación del suelo y ordenación urbana.

i) Otorgamiento de las licencias de apertura de establecimientos.

j) Inspección de vehículos, calderas de vapor, motores, transformadores, ascensores, montacargas y otros aparatos e instalaciones análogas de establecimientos industriales y comerciales.

k) Servicios de prevención y extinción de incendios, de prevención de ruinas, construcciones y derribos, salvamentos y, en general, de protección de personas y bienes, comprendiéndose también el mantenimiento del servicio y la cesión del uso de maquinaria y equipos adscritos a estos servicios, tales como escalas, cubas, motobombas, barcas, etcétera.

l) Servicios de inspección sanitaria así como los de análisis químicos, bacteriológicos y cualesquiera otros de naturaleza análoga y, en general, servicios de laboratorios o de cualquier otro establecimiento de sanidad e higiene de las Entidades locales.

m) Servicios de sanidad preventiva, desinsectación, desratización y destrucción de cualquier clase de materias y productos contaminantes o propagadores de gérmenes nocivos para la salud pública prestados a domicilio o por encargo.

n) Asistencias y estancias en hospitales, clínicas o sanatorios médicos quirúrgicos, psiquiátricos y especiales, dispensarios, centros de recuperación y rehabilitación, ambulancias sanitarias y otros servicios análogos, y demás establecimientos benéfico-asistenciales de las Entidades locales, incluso cuando los gastos deban sufragarse por otras entidades de cualquier naturaleza.

ñ) Asistencias y estancias en hogares y residencias de ancianos, guarderías infantiles, albergues y otros establecimientos de naturaleza análoga.

o) Casas de baños, duchas, piscinas, instalaciones deportivas y otros servicios análogos.

p) Cementerios locales, conducción de cadáveres y otros servicios fúnebres de carácter local.

q) Colocación de tuberías, hilos conductores y cables en postes o en galerías de servicio de la titularidad de Entidades locales.

r) Servicios de alcantarillado, así como de tratamiento y depuración de aguas residuales, incluida la vigilancia especial de alcantarillas particulares.

s) Recogida de residuos sólidos urbanos, tratamiento y eliminación de estos, monda de pozos negros y limpieza en calles particulares.

t) Distribución de agua, gas, electricidad y otros abastecimientos públicos incluidos los derechos de enganche de líneas y colocación y utilización de contadores e instalaciones análogas, cuando tales servicios o suministros sean prestados por Entidades locales.

u) Servicio de matadero, lonjas y mercados, así como el acarreo de carnes si hubiera de utilizarse de un modo obligatorio; y servicios de inspección en materia de abastos, incluida la utilización de medios de pesar y medir.

v) Enseñanzas especiales en establecimientos docentes de las Entidades locales.

w) Visitas a museos, exposiciones, bibliotecas, monumentos históricos o artísticos, parques zoológicos u otros centros o lugares análogos.

x) Utilización de columnas, carteles y otras instalaciones locales análogas para la exhibición de anuncios.

y) Enarenado de vías públicas a solicitud de los particulares.

z) Realización de actividades singulares de regulación y control del tráfico urbano, tendentes a facilitar la circulación de vehículos y distintas a las habituales de señalización y ordenación del tráfico por la Policía Municipal.

Rige, ciertamente, el principio de universalidad[8] con las limitaciones propias de la posible duplicidad de competencias entre otras administraciones.

En cambio, como preceptúa el artículo 21 de la LRHL, las Entidades locales no podrán exigir tasa por los servicios siguientes:

a) Abastecimiento de aguas en fuentes públicas.

b) Alumbrado de vías públicas.

c) Vigilancia pública en general.

d) Protección civil.

e) Limpieza de la vía pública.

f) Enseñanza en los niveles de educación obligatoria.

    2. El Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades locales no estarán obligados al pago de las tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, por los aprovechamientos inherentes a los servicios públicos de comunicaciones que exploten directamente y por todos los que inmediatamente interesen a la seguridad ciudadana o a la defensa nacional

III. Carácter individualizable

El servicio o actividad gravada con la tasa debe producir un beneficio al sujeto pasivo[9] Se entiende que la actividad administrativa afecta al sujeto pasivo cuando haya sido motivado directa o indirectamente por el mismo en razón de que sus actuaciones u omisiones.  De otra parte, no debemos olvidar que las tasas deben de adecuarse a las ventajas que obtienen los particulares del servicio administrativo, así como la capacidad económica del obligado.

Ahora bien, hay que tener presente que la cuota o cuantía a satisfacer está sujeta al principio de equivalencia. Quiere ello decir, que el coste de la prestación del servicio y el beneficio obtenido para el sujeto pasivo debe ir de la mano. En ningún caso el importe de la tasa podrá exceder del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate.

1. 2.    3.2Las Ordenanzas Fiscales

La ordenanza fiscal se ha convertido en una herramienta financiera de amplio calado en la sociedad española. La mayor parte de los ayuntamientos han desarrollado un elenco importante de ordenanzas fiscales. El común denominador de todas ellas: someter a gravamen, mediante la figura de la tasa, actividades o servicios que suponen un coste significativo para la Administración local.

Se trata de una norma reglamentaria que contempla, con sujeción al marco previsto por la legislación estatal, los distintos tributos locales, así como los procedimientos generales de gestión, liquidación, inspección y recaudación de los mismos.

Se encuentran reguladas en los artículos 15 a 17 de la LRHL. Su creación y aprobación se articula a través del ejercicio de la potestad reglamentaria de las corporaciones locales, ya que éstas son las que deberán acordar la imposición y supresión de su régimen tributario.

Esta circunstancia ha dotado a las Entidades locales de autonomía reglamentaria en materia impositiva (ordenanzas fiscales y reglamentos locales). 

El carácter potestativo o voluntario de los entes locales para la creación de las tasas requiere, en el ejercicio de tal potestad, el acuerdo expreso de imposición y aprobación mediante la correspondiente ordenanza fiscal, que en ningún caso podrá contravenir lo dispuesto en la legislación estatal sobre tributos locales.

De acuerdo al artículo 16 de la LRHL deberán contener, al menos:

a)   La determinación del hecho imponible, sujeto pasivo, responsables, exenciones, reducciones y bonificaciones, base imponible y liquidable, tipo de gravamen o cuota tributaria, período impositivo y devengo.

b)   Los regímenes de declaración y de ingreso.

c)   Las fechas de su aprobación y del comienzo de su aplicación.

(…).

Sin hacer especial mención a cada una de ellas, si quiero destacar el tratamiento que el legislador local ha dado a la ordenanza fiscal que establece la tasa por la expedición de informes administrativos con ocasión del accidente de tráfico.

Un recurso tributario para la Administración local que supone un ingreso, a mi juicio insignificante, y un menoscabo económico notable para el perjudicado. Si bien es cierto, asumido en la mayor parte de los casos por las aseguradoras.

Una parte relevante de las disposiciones consultadas presentan, como característica sintomática, un incremento sustancial en cuanto a la tasa por prestación de servicios administrativos. La estructura de cada una de ellas es idéntica, dado el patrón legal que deben seguir. Aun así, da la sensación que se han reproducido como esporas, utilizando la técnica del “corta-pega”.

Su fundamentación es idéntica. Generalmente, aparece incorporada al primer artículo o precepto del texto:

En uso de las facultades concedidas por los artículos 133.2 y 142 de la Constitución, el presente texto se aprueba en ejercicio de la potestad reglamentaria y tributaria reconocida al Municipio de que se trate –en su calidad de Administración Pública de carácter territorial– en los arts. 4.1 a) y b) y 106 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, y de conformidad con lo previsto en los arts. 15 a 27 y 57 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales y Disposición Adicional Cuarta de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

La metodología jurídica utilizada por el legislador local se conforma alrededor de criterios o necesidades específicas. Con carácter general se pueden establecer, al menos dos tipos.

El primero, con buen criterio bajo mi punto de vista, es aquel que trata de agrupar todas las prestaciones de servicios o realización de actividades llevadas a cabo por la Policía Local[10]. De modo que la exención de la tasa se propaga por servicios de toda índole, tales como: inmovilización y retirada de vehículos, control de licencias por ocupación de vía, espectáculos públicos y actividades recreativas, acompañamiento de vehículos especiales, vehículos abandonados y como no, redacción de informes simples y complejos con ocasión del accidente de tráfico, entre otras.

Un método que apuesta por la inclusión de un conjunto de servicios prestados por miembros de la Policía Local dentro de una sola ordenanza fiscal. A cada servicio, en particular, se le asigna una tarifa distinta.

El segundo tipo se centra en la actividad o servicio que tiene como objetivo la expedición de documentos administrativos o informes. No ya como vimos en el caso anterior, sino en el conjunto de funciones que presta la corporación. Digamos que la ordenanza fiscal se estructura en función del hecho concreto de expedición de informes, no tanto en la materia o contenido de dichos documentos. De ahí, que puedan coexistir informes muy variopintos (urbanísticos, de Policía Local, Bomberos, etc.).

4. 4. Justificación de la tasa por expedición de atestados o informes derivados de los accidentes de tráfico  

Un gran número de Entidades locales se han posicionado a favor del devengo de una tasa por la expedición de informes administrativos: informes o atestados de Policía Local derivados de su intervención en el accidente de tráfico.

Una práctica que ha cobrado un protagonismo notable en municipios con cuerpo de Policía Local, dado que de no ser así la instrucción del atestado lo llevaría a cabo Guardia Civil o, si fuera el caso, la Policía Autonómica con competencia en la materia. Sin embargo, existen localidades que, aun contando con Policía Local, no se han sumado a la imposición de la tasa.

Luego, a priori, sin entrar en más consideraciones, el primer requisito que debe reunir un ayuntamiento para crear la tasa será la efectiva prestación del servicio y para ello resulta imprescindible que la Entidades locales haya creado un cuerpo de Policía Local, además con unos requisitos específicos[11].

Llegados a este punto, desde el momento en que exista Policía Local será lícito crear una tasa por la intervención por la expedición de atestados. Cualquiera de los términos, expedición o intervención, son utilizados indistintamente en las ordenanzas fiscales que regulan este tipo de tasas.

Uno de los subterfugios que aluden y hacen propios los ayuntamientos residencia en evitar que el coste derivado de estas intervenciones se sufraguen con los impuestos de toda la ciudadanía. Añaden, que al tratarse de actuaciones que benefician a particulares resulta lógico el cobro de una tasa. Abundando algo más, esgrimen que es un servicio de carácter totalmente particular, nada que ver con otro tipo de servicios policiales.

Asimismo, no dudan en poner de manifiesto que se trata de servicios especiales que no responden al interés general, sino al particular, mayoritariamente a las compañías aseguradoras, dado que son las que solicitan un gran número de atestados. 

De otra parte, está el trabajo que conlleva elaborar esta clase de documentos. Una combinación de medios técnicos, recursos materiales y personales.

La intervención policial en el lugar donde se produce el accidente requiere, al menos, una dotación compuesta por un vehículo patrulla y dos policías. Una vez concluida la intervención en el lugar de los hechos, restaría un tiempo mínimo de una hora destinado a la confección del informe. Por tanto, para crear la tasa se deben de emplear estos dos criterios, por un lado la intervención policial, de otra parte la elaboración del informe en sede administrativa. Sirva esta primera aproximación para clasificar el accidente descrito como Accidente tipo 1 (en adelante AT1).

Si tenemos en cuenta que la tasa para ser lícita no debe superar el coste del servicio resulta palmario que, siendo el caso descrito un accidente sencillo, en la mayoría de los casos la tasa devengada no supera el coste real del servicio prestado. En relación al tipo AT1, la tarifa, para ajustarse a las circunstancias del tipo en ningún caso puede estar por debajo de 80€. Por ello, la prestación completa del servicio ha de incluir:

1. Actuación o intervención policial
   1. Tiempo empleado en el lugar del siniestro
      1. Hora o fracción
   2. Medios materiales
      1. Una dotación policial (2 motocicletas o un patrulla)
   3. Medios personales
      1. 2 policías
2. Implementación y redacción del informe o atestado
   1. Tiempo empleado en sede administrativa
      1. Hora o fracción
   2. Medios personales
      1. 1 policía

En otro segundo estadio estaría el AT2. Aquel en el que además de los medios utilizados en el AT1 sería necesario una dotación más para regular el tráfico en la zona del accidente hasta restablecer la circulación. En este caso:

1. Actuación o intervención policial
   1. Tiempo empleado en el lugar del siniestro
      1. Hora y media/hora más fracción
   2. Medios materiales
      1. 2 dotaciones  policiales
   3. Medios personales
      1. 4 policías
2. Redacción/implementación del informe y planimetría
   4. Tiempo empleado en sede administrativa
      1. Hora y media/hora más fracción
   5. Medios personales
      1. 2 policías

 

En relación al tipo AT2, la tarifa, para ajustarse a las circunstancias del tipo en ningún caso puede estar por debajo de los 120€

Por último, en un tercer supuesto, tendríamos el AT3 donde participa el equipo de Policía Judicial de Tráfico. Casos en los que resulta preceptivo un atestado o informe de reconstrucción (víctimas muy graves o fallecidas). En este caso, la tasa quedaría fuera de rango, dada la transcendencia de los hechos. Aquí el receptor sería el Juzgado de Instrucción de Guardia, salvo que el propio solicitante realizase la petición de un informe específico.

En el mismo sentido, para accidentes relacionados con delitos contra la Seguridad Vial. Artículos 379-385 del Código penal. Siguiendo el artículo 7 de la Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de Vehículos a motor, quedan al margen de las peticiones de informes realizadas por los afectados, perjudicados o entidades aseguradoras.

Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de Vehículos a motor. Artículo 7, parágrafo número 5.

La información de interés contenida en los atestado e informes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad encargadas de la vigilancia del tráfico que recojan las circunstancias del accidente podrá ser facilitada por éstas a petición de las partes afectadas, perjudicadas o entidades aseguradoras, salvo en el caso en que las diligencias se hayan entregado a autoridad judicial competente para conocer los hechos, en cuyo caso deberán solicitar dicha información a ésta

La víctima podrá personarse en el procedimiento que se siga en el Juzgado con Abogado o Procurador para obtener copia del atestado. En otras ocasiones, no será necesario Abogado o Procurador, sino que será la propia víctima[12] quien pueda solicitar el atestado.

Tabla núm. 2: Relación de municipios y cuota por expedición de informes complejos como consecuencia de accidentes de tráfico.

Cádiz	162,95€
Córdoba	207,72€
Ibiza	174,30€
Las Rozas	350,00€
Majadahonda[13]	342.46€
Palma	242,13€
Sabadell	120,70€
Zaragoza	161,75€

 

 

   

 

 

 

 

 

    

 

 

 

 

5. 5. Algunas consideraciones sobre el atestado o informe técnico y su diligenciamiento

En líneas generales, el atestado puede conceptualizarse[14] como un conjunto de diligencias llevadas a cabo por la Policía judicial incorporadas a un documento, que se configura como indicio o prueba en la averiguación y comprobación de los hechos presuntamente delictivos.

Aunque de la definición se infiere, como característica principal, su marcado carácter penal, estatuido por los artículos 292, 293, 294, 297; lo cierto es que la instrucción de este documento se ha extendido a casi la totalidad de los accidentes de circulación. El atestado ha evolucionado hacia un documento específico denominado informe técnico.

Si del atestado se predica su arraigo al proceso penal, el informe técnico, que incorpora un juicio crítico de las causas del accidente emitido por profesionales de policía, se perfila como un documento ágil y objetivo para depurar responsabilidades en el ámbito civil. Su influencia en esta área del Derecho no deja lugar a dudas, ya que la ley le otorga la prerrogativa de documento público.

En procesos civiles la ratificación cobra un papel esencial. Ésta se llevará a cabo en sede judicial siempre que alguna de las partes impugne el documento. Para ello, resulta determinante distinguir el conjunto de pruebas objetivas que pueda contener, las valoraciones y declaraciones subjetivas[15].

Tanto si se trata del atestado, como del informe técnico las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad[16] con competencia en la materia de tráfico están obligadas por ley a confeccionar atestado, en supuestos de lesionados[17] graves, muy graves o fallecidos; o informes técnicos para el caso de daños materiales. Sin embargo, a la hora de instruir y remitir atestados de oficio al Juzgado se plantean no pocas vicisitudes. No tanto, para los casos de daños materiales[18], supuestos en los cuales el informe queda a merced de la solicitud de la aseguradora o perjudicado.

En el momento actual, tras la reforma operada por la Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo, existe una simbiosis entre imprudencia menos grave[19] y el carácter de la lesión (artículo 149-150 del Código penal)[20].

Como quiera que la cuestión puede dar lugar a distintas interpretaciones traigo a colación el Auto emitido por el Juzgado de Instrucción número 2 de Salamanca, de 6 de septiembre de 2015 (AUTO 04514), que deja meridianamente claro, a efectos de instruir atestado o informe técnico, cuando estamos en el ámbito penal y cuando en el civil.

Para que las lesiones derivadas de un acto imprudente sean constitutivas de infracción penal se requiere la concurrencia conjunta de dos requisitos: objetivo y subjetivo.

   - En el delito de LESIONES por IMPRUDENCIA GRAVE

Han de concurrir el elemento objetivo constituido por lesiones que ha precisado tratamiento médico o quirúrgico o que han causado la pérdida o inutilidad de un miembro o una deformidad, y el elemento subjetivo de actuar con imprudencia grave (artículo 152.1 del Código penal)

[Instrucción de atestado de oficio]

   - En el delito leve de LESIONES por IMPRUDENCIA MENOS GRAVE

Han de concurrir el elemento objetivo constituido por lesiones que han causado la pérdida o inutilidad de un miembro o una deformidad, y el elemento subjetivo de actuar con imprudencia menos grave artículo 152.2 del Código penal)

[Instrucción de atestado de oficio]

  - Quedan fuera del ámbito penal las LESIONES

Que precisen o no tratamiento médico o quirúrgico, hayan sido causadas por imprudencia menos grave o por imprudencia leve, cuya responsabilidad ha de exigirse ante los órganos de la Jurisdicción Civil.

[Elaboración de informe técnico, a instancia de parte]

   Asimismo, a los efectos de la conducción imprudente en la circulación de vehículos, tendrán relevancia jurídico-penal aquellas conductas más graves en las que el conductor haya obviado normas esenciales reguladoras del tráfico vial[21], teniendo tal consideración:

– Como IMPRUDENCIA GRAVE

1. 1. 1. 1. La conducción a velocidad superior en 60Km/h en vía urbana o en 80Km/h envía interurbana a la permitida reglamentariamente, sin perjuicio de delito contra la Seguridad Vial del artículo 379.1 del Código penal concurrente.
         2. La conducción bajo los efectos del alcohol o drogas tóxicas, sin perjuicio del delito contra la Seguridad Vial del artículo 379.2 del Código penal concurrente
         3. La conducción en dirección contraria al sentido de circulación establecido o por zonas peatonales, sin perjuicio del delito contra la Seguridad Vial por conducción temeraria de los artículos 380 y 381 del Código penal concurrente.

                                                                                                   [Instrucción de atestado de oficio]

 

– Como IMPRUDENCIA MENOS GRAVE

1. 1. 1. 1. La conducción sin respetar una señal de STOP que regula el sentido de la marcha, dado que ésta obliga a la total detención del vehículo.
         2. La conducción sin respetar un semáforo en fase roja que regula el sentido de la marcha rebasando el mismo.
         3. La conducción sin respetar la prioridad del peatón y sin detenerse completamente el vehículo ante un paso de peatones señalizado.

[Instrucción de atestado, a instancia de parte]

 

– Como IMPRUDENCIA LEVE

1. La conducción obviando una señal de “Ceda el Paso”, dado que ésta no obliga a la detención del vehículo
2. La conducción obviando la preferencia de paso en cruces no señalizados
3. La conducción obviando la preferencia entre carriles de circulación
4. La preferencia de paso en el interior de glorietas o rotondas
5. La conducción desatenta o distraída en la circulación que impidan el control, del vehículo provocando una mera colisión por alcance

[Elaboración de informe técnico, a instancia de parte][22]

 

6. 6. Cuestiones controvertidas derivadas de la  exacción de la tasa

 

- Sujetos pasivos: ¿perjudicados o aseguradoras? ¿el responsable del accidente?

Frente a lo que pudiese parecer quien corre con el coste el de la tasa no es siempre la aseguradora.

La compañía aseguradora en virtud de la cláusula que contempla la defensa jurídica viene asumiendo sin más la cuota que las Entidades locales fijan por la expedición de informes o atestados. Estas entidades que no son una ONG, sino entidades mercantiles con ánimo de lucro gestionan todas estas reclamaciones. Por ello, la importancia de obtener el informe o atestado policial a la mayor brevedad posible. Pero no solo el tiempo apremia, sino que la compañía aseguradora quiere conocer la verdadera trascendencia del siniestro, dado que el encartado cuando traslada la información al seguro, lo que se conoce vulgarmente como “dar parte”, lo hace desde una perspectiva sesgada. No asumiendo la responsabilidad del hecho.

Ahora bien, no siempre es así. Existen casos en los que es el propio perjudicado el que se ve obligado a solicitar el informe. Supuestos de daños materiales en bienes privados o lesiones leves a peatones no cubiertas por un seguro. Como podemos apreciar, resulta notorio el agravio comparativo que existe entre el perjudicado o la víctima y el propio asegurado responsable del accidente.

En primer término, porque al perjuicio económico derivado del accidente se sumará la liquidación de la tasa.

En segundo término, porque no resulta responsable del siniestro

Digamos que la situación de partida no es la más justa. En este sentido, si existe un responsable del accidente, éste será el verdadero sujeto pasivo de la tasa. Del tal forma que su aseguradora debería liquidar la tasa por la prestación del servicio de expedición del informe. Huelga exigir el pago a la víctima o perjudicado no responsable del siniestro vial.

La solución no resulta descabellada. Si bien es cierto que el Derecho tributario no entiende de responsabilidad civil, no lo es menos que identificar al responsable del accidente viene determinado en el informe o atestado policial.

Asimismo, en aquellos supuestos dónde exista concurrencia de causas, a la sazón responsabilidad compartida, la tasa debería exigirse a ambos responsables.

- ¿Prestación de un servicio en benéfico de particulares o del colectivo de los ciudadanos?

Como hemos visto la prestación de este servicio se encuentra dentro del elenco de funciones que desempeñan las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Podríamos afirmar que es una de las funciones con mayor repercusión social, por cuanto la asistencia a las víctimas de los accidentes de tráfico es una necesidad primordial. Incuestionable. Un hecho que se lleva a cabo de oficio. Solo hace falta la llamada de un alertante. Sin embargo, esta vocación universalista contrasta con la prestación de un servicio de expedición de informes por accidentes de tráfico eminentemente particular, solicitado a instancia de parte.

Éste ha sido el argumento más utilizado por las Entidades locales para imponer la tasa. El servicio no se presta de oficio, sino que se lleva a cabo por solicitud de entidades mercantiles o despachos de abogados, entre los más destacados.

Vayamos por partes. Es cierto que el servicio de asistencia a las personas encartadas en accidente de circulación (víctimas o perjudicados sean o no responsables) se lleva a cabo de oficio, tanto es así que constituye una obligación legal. También lo es la función de instruir atestados por accidentes de circulación. Ahora bien, no podemos decir lo mismo de la remisión de copias de esos atestados o informes a cada uno de los encartados.

La distinción entre una y otra faceta no ofrece dudas. La función de asistencia a los implicados en el accidente y posterior instrucción del atestado se lleva a cabo de oficio. No obstante, la expedición del mismo, en aquellos casos en que no sea preceptiva la remisión al Órgano Judicial[23], lleva implícita la solicitud del interesado y, por tanto, un beneficio particular.

Aquí está la clave: el beneficio particular. Una cuestión netamente extrajudicial, incardinada en el campo de la negociación y/o medicación, que poco o nada tiene que ver con la actuación policial.

- ¿La tasa responde a un fin económico o más bien trata de descongestionar el servicio?

El ejercicio de la competencia sobre el tráfico para aquellos cuerpos de policía que la tienen asignada demanda, entre otras cuestiones, un importante esfuerzo. La regulación, vigilancia y disciplina del tráfico, así como la instrucción de atestados por accidentes de circulación acapara porcentaje elevado de recursos.

Todo ello tiene su repercusión en la prestación del servicio por una Administración Local que encuentra bastantes dificultades para redistribuir y gestionar sus presupuestos. Quizás sea esta circunstancia, la sostenibilidad del gasto local, la que hay provocado la imposición de tasas por las Corporaciones Locales. Entre tanto, sigue llamando la atención que otros Cuerpos Policiales con competencia en materia de tráfico, a la sazón Guardia Civil y Policías Autonómicas, no se hayan sumado a este movimiento impositivo. 

Desde esta óptica, resulta cuando menos discutible el coste de oportunidad que lleva aparejada la gestión de informes solicitados por particulares. Toda vez que el tiempo de trabajo que lleva implícita esta función, son horas que podrían dedicarse a otros fines netamente policiales, no administrativos. El volumen de peticiones no es nada desdeñable. En ciudades como Salamanca se superan las 2.000 solicitudes de informes (aseguradoras, entidades mercantiles dedicadas a la gestión de los informes, tramitadores de siniestros, despachos de abogados y particulares). De cada 100 accidentes de tráfico se solicitan al menos 50. La media de accidentes en el casco urbano de Salamanca se sitúa por encima de los 7 diarios.

La figura impositiva contribuye a reducir el coste que supone atender a esa avalancha de solicitudes. En cambio, la exigencia de tasa como requisito previo a la obtención del documento no tiene un efecto reductor a la hora de solicitar el informe.

Desde una perspectiva económica la curva de la demanda, dado un precio (cuota tributaria) y una cantidad (volumen solicitudes) sería más bien inelástica. Toda vez que variaciones moderadas en el precio no afectan de manera notable en la demanda de las peticiones.

El ejemplo anterior tendría sentido si la cuota tributaria se exigiese en todos los casos. Pero esto no es así. Se da la paradoja que la remisión a los Órganos Judiciales, institucionales y demás administraciones no se grava con la tasa.  Por tanto, ante la necesidad de obtener un atestado, únicamente habrá que solicitarlo a través del Juzgado. Así, se evitará el pago de la correspondiente tasa. Una medida que se encuentra amparada por ley, como vimos en el apartado 3, in fine.

- ¿La tasa garantiza Informes de calidad?

La respuesta, en principio, resulta negativa. La tasa no garantiza un informe de calidad. Lo que determina la calidad, o mejor dicho la eficacia o contundencia de un informe técnico o atestado son otros aspectos, como; el grado de implicación y dedicación, el nivel de formación y conocimientos de los instructores y los recurso materiales que ostentan los integrantes de las Unidades de Policía Judicial.

El conjunto de estos factores son los que contribuyen a prestar un servicio de calidad. Una garantía que debe ser exigida por los destinatarios del documento.

Las aseguradoras, hasta cierto punto, no se muestran reticentes por la liquidación de la tasa, lo que realmente demandan es un informe técnico concluyente. Que reúna unos estándares mínimos de calidad, entre algunos de ellos:

• - Circunstancias del tiempo y lugar
• - Identificación de los instructores
• - Identificación de las personas encantadas: conductores, ocupantes, lesionados, titulares de los vehículos
• - Identificación de las unidades de tráfico que intervienen en el accidente
• - Resultados de las pruebas de alcoholemia y drogas
• - Inspección de la vía
• - Croquis del accidente
• - Informe fotográfico
• - Causas y factores
• - Diligencia de parecer o juicio crítico del accidente

La prestación de un servicio de calidad requiere, además de una buena implementación de datos y circunstancias cierta agilidad en la obtención del informe. El tiempo que trascurre desde el siniestro hasta la expedición del informe es fundamental. Cuanto más se reduzca la espera, mayor será la calidad del servicio. Con ello se evitará dilaciones indeseadas.

En consonancia con lo anterior resulta conveniente establecer un sistema informático para gestionar la solicitud. Un método que simplifica la liquidación y gestión administrativa del documento. Ayuntamientos como el de Barcelona y Madrid fueron pioneros en implantar este procedimiento. A través de sus páginas web se puede solicitar, mediante la autoliquidación, documentos de ésta índole.

En último término, para concluir este partido, decir que si bien la tasas no garantiza la calidad del servicio, al menos puede contribuir a mejorarlo. Toda vez que los ingresos percibidos pueden destinarse a mejoras técnicas e incluso a la formación de los miembros de Unidades de Policía Local.

7. 7. A modo de conclusión

La sostenibilidad del gasto local no cejará en la búsqueda de nuevas formas de financiación. La tasa seguirá persuadiendo a las Corporaciones locales, ya que ofrece una gran versatilidad tributaria. Entre tanto, debo concluir.

I.  La prestación del servicio de expedición de informes derivados de los accidentes de tráfico es inherente a la función de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, dado que están obligados por ley a realizarlo. Por tanto, ¿qué sentido tiene cobrar por un hecho que se realiza de oficio? Como quiera que toda intervención o actuación policial queda documentada, la expedición de una copia no entraña mayor dificultad. Aun es más, con la era de la digitalización de documentos: firma electrónica, sistemas informáticos de envío y recepción (Lexnet) e incluso con el desarrollo de legislación específica en esta materia mantener una tasa por la expedición de informes carece de sentido.

II. El servicio que se presta ha sido calificado de individual, es decir dirigido al solicitante. Vaya por delante que suscita algunas dudas. Ese beneficio se extiende al resto de contribuyentes o administrados, por cuanto se lleva a cabo por funcionarios públicos en el seno de cuerpos policiales, cuyos destinatarios son el conjunto de los ciudadanos.

III. Asimismo, podría considerarse un servicio exento de tasa. Todo ello, en virtud del artículo 21 de la LRHL. Éste precepto contempla los supuestos en los cuales las Entidades locales no podrán exigir tasas por el servicio de vigilancia pública en general. Precisamente el carácter abierto de la expresión “vigilancia en general” abarca la vigilancia del tráfico y por su puesto la asistencia a las víctimas o perjudicados en los accidentes de circulación.

IV. Con carácter subsidiario al devengo de la tasa, lo que debe operar es una liquidación que sea proporcional a las circunstancias del hecho. Nadie quiere para sí un accidente, como es lógico. Luego, mutatis mutandis no perjudiquemos a quien sufre las consecuencias del accidente. Aquellas víctimas o perjudicados que no tiene ninguna responsabilidad sobre el siniestro. Si se grava con una tasa la expedición del informe que sea para quien resulte responsable.

V. En lo que atañe a la instrucción del informe o atestado resulta conveniente despejar algunas incógnitas. Así, de acuerdo a los preceptos que regulan los delitos de lesiones por imprudencia grave o menos grave del Código penal es preciso discernir entre aquellos accidentes que demandan la incoación de diligencias policiales, de aquellos otros que no lo requieren.

Por tanto, será preceptiva la instrucción, terminación y remisión de atestados de oficio al Juzgado de Instrucción de Guardia en los siguientes casos:

1. Cuando nos encontremos ante un accidente de tráfico del que se deriven lesiones graves y significativas de los artículos 149 y 150 del Código penal en relación con el artículo 147 y 152 del mismo texto legal.

2. Accidentes en los que se hayan producido lesiones leves y/o daños materiales, siempre y cuando concurra un delito contra la Seguridad Vial (arts. 379-385 del Código penal)

3. Para el resto de accidentes no será necesaria la instrucción de diligencias penales, quedando las mismas archivadas a la espera de ser solicitadas por los interesados (Órgano judicial en procesos civiles, aseguradoras, despachos de abogados, perjudicados o víctimas).