Resumen: La Constitución Española (CE, 1978), contiene en su Título VIII, la Organización Territorial del Estado, el cual dispone el listado de competencias que son exclusivas de éste, y las que las Comunidades Autónomas, en base a una ley marco, han ido asumiendo a lo largo del tiempo. Respecto a las entidades locales la Constitución guarda silencio, quedando definidas de forma básica en la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local (LBRL) . En este trabajo se anlizan y describen en qué ámbitos los entes municipales ejercen la potestad reglamentaria, a través de la elaboración de ordenanzas, así como la potestad sancionadora.
a) Alcance y límites de la potestad reglamentaria municipal a través de las ordenanzas.
b) Sobre la potestad sancionadora ejercida por los entes locales. Alcance y límites.
c) Algunos casos particulares.
a) Alcance y límites de la potestad reglamentaria municipal a través de las ordenanzas.
La Constitución Española (CE, 1978), contiene en su Título VIII, la Organización Territorial del Estado[1], el cual dispone el listado de competencias que son exclusivas de éste, y las que las Comunidades Autónomas, en base a una ley marco, han ido asumiendo a lo largo del tiempo. Respecto a las entidades locales la Constitución guarda silencio, quedando definidas de forma básica[2] en la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local (LBRL)[3].
Previo a entrar en el ámbito competencial de éstas, útil a los efectos de comprender los límites para la dictación de ordenanzas municipales, cabe resaltar desde este momento lo contenido en el Capítulo de principios generales del mencionado Título VIII de la CE. Si bien se indica que la organización territorial del Estado se distribuye en municipios (la entidad básica dentro de la organización) provincias y Comunidades Autónomas, teniendo todas ellas autonomía para la gestión de sus respectivos intereses[4], el artículo 139 CE sujeta esta autonomía a un principio de igualdad entre los ciudadanos de todo el ámbito territorial, al indicar que: “Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado”.
El anterior principio ha sido matizado por el Tribunal Constitucional de forma reiterada en múltiples sentencias[5], en el sentido que dicho precepto no exige “un tratamiento jurídico uniforme de los derechos y deberes de los ciudadanos en todo tipo de materias y en todo el territorio del Estado, lo que sería frontalmente incompatible con la autonomía, sino, a lo sumo, y por lo que al ejercicio de los derechos y al cumplimiento de los deberes constitucionales se refiere, una igualdad de posiciones jurídicas fundamentales”. Añade otra sentencia de importancia: “(…) la igualdad que el mencionado precepto constitucional garantiza no puede ser concebida como una rigurosa y monolítica configuración del ordenamiento de la que resulte que en cualquier parte del territorio se tengan los mismos derechos y obligaciones, sea cual sea la peculiaridad de su contenido”[6]. Por lo tanto, igualdad no debe implicar uniformidad. Si se interpretase literalmente dicho precepto, ello haría inviable el ejercicio de la autonomía municipal constitucionalmente reconocida y protegida.
Este principio, graduado conforme la interpretación dada por el Tribunal Constitucional, resulta medular para determinar, desde un inicio, la necesidad de que entre los distintos niveles de la organización del Estado, se guarde cierto equilibrio para que no haya menoscabo o disparidad en la regulación de derechos y obligaciones de los ciudadanos, al menos respecto de sus aspectos más esenciales.
Poniendo en relación lo anterior con el ámbito que alcanza la autonomía local, en una destacada sentencia del Tribunal Supremo se indicaba: “(…) el legislador podrá aumentar o disminuir las competencias hoy existentes pero no eliminarlas por entero (…), el debilitamiento de su contenido sólo puede hacerse con razón suficiente y nunca en daño del principio de autonomía (…)”. “(…) es perfectamente compatible con el reconocimiento del papel preponderante de la personificación del Estado como depositario de los intereses de la nación lo que le hace colocarse en una posición de superioridad, tal y como establecen diversos preceptos de la Constitución, tanto en relación las Comunidades Autónomas, concebidas como entes dotados de autonomía cualitativamente superior a la administrativa, como en los entes locales (S.2-2-1981), siendo el origen de esta superioridad estatal el respeto a los principios constitucionales tan básico como la unidad, la armonía, la solidaridad y la igualdad de derechos y obligación de los españoles en las diversas regiones o nacionalidades”. (…) si bien es cierto que la autonomía municipal, como poder para la gestión de sus respectivos intereses, debe ejercerse en el marco del ordenamiento, siendo la ley en definitiva la que concreta el principio de autonomía de cada tipo de Entes de acuerdo con la Constitución no puede desconocerse en los municipios la existencia de un cierto “componente político” que le viene atribuido a la Corporación por el origen democrático de sus componentes (…) de modo que sólo por razones de defensa de los intereses nacionales que le están encomendados podrá el poder del Estado limitar la iniciativa municipal, sin que sea admisible en la actualidad cualquier otro control patrocinado por razones de tutela o estructura jerárquica (por lo que serán exclusivamente “las razones constitucionales” las que legitimen al Estado para limitar el juego efectivo de la autonomía municipal)”[7].
Por lo tanto, la autonomía local deberá circunscribirse dentro de los límites que imponga la Ley, desde la especial condición de los entes locales, respetando, eso sí, el equilibrio en la previsión de derechos y obligaciones de la ciudadanía, siendo que la potestad reglamentaria reconocida legalmente a los entes locales (art. 4.1 a) de la LBRL), deba leerse observando lo dispuesto respecto de la autonomía local recogida especialmente en el artículo 140 CE junto con la Carta Europea de Autonomía Local (CEAL), implicando que en aquellos ámbitos competenciales que deben ser necesariamente ejercidos por los municipios, cabe la regulación por medio de ordenanza municipal, dando paso a lo que la doctrina conoce como vinculación negativa del principio de legalidad, posición imperante en España en la actualidad[8].
En palabras del Tribunal Supremo, siguiendo una importante jurisprudencia reiterada: “se abre paso la idea de una vinculación negativa, que permite a aquéllas [municipalidades] sin previa habilitación legal actuar, dictando también ordenanzas, en toda materia que sea de su competencia, si al hacerlo no contradice ni vulnera la legislación sectorial que pudiera existir”, lo que inclusive se extendería respecto de las Comunidades Autónomas: “las anteriores reflexiones son también predicables a supuestos en que las Entidades Locales extiendan el ámbito de aplicación de normas autonómicas a supuestos en éstas no previstos (…), dotando de una determinada regulación a un campo concreto de la realidad social sujeto al ámbito de sus competencias”[9].
Por otro lado, es dable traer a colación la doctrina señalada en otra sentencia del mismo órgano judicial: “La existencia de un reconocimiento de la competencia en una materia como exclusiva de la Administración del Estado no comporta, por sí misma, la imposibilidad de que en la materia puedan existir competencias cuya titularidad corresponda a los entes locales. El sistema de fijación de determinación de competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas que se verifica en el Título VIII de la Constitución tiene como finalidad el establecer los principios con arreglo a los cuales deben distribuirse las competencias básicas, normativas y de ejecución entre el Estado y las Comunidades Autónomas, como entes territoriales investidos de autonomía legislativa. Sin embargo, no impide que la ley, dictada con arreglo al esquema competencial citado, reconozca competencias a los entes locales ni anule la exigencia constitucional de reconocer a cada ente local aquellas competencias que deban considerarse necesarias para la protección de sus intereses en forma tal que permita el carácter recognoscible de la institución.”[10]
Por lo que respecta a las competencias municipales en España, además de las que las leyes estatales o sectoriales puedan atribuirles, de acuerdo con la legislación básica de régimen local, se dividen en dos tipos: (i) Las competencias propias y (ii) Las competencias delegadas por el Estado o por las Comunidades Autónomas[11]. A lo anterior cabe añadir la concreción competencial local determinada por cada Comunidad Autónoma[12]. Este sería el marco legal[13] dentro cual los municipios no podrían salirse, sin perjuicio a que, de acuerdo a la actual tendencia de vinculación negativa del principio de legalidad y el principio de autonomía local, puedan éstos regular, mediante ordenanza, aquello que no suponga una intromisión en las competencias estatales o autonómicas (sea por regular una materia que, como mínimo de forma básica, les correspondeaestos ámbitos superiores[14], o por regularlo de forma distinta[15], suponiendo ello una vulneración al principio de relativa igualdad de derechos y obligaciones entre los españoles, ex. art. 139 CE)[16].
En suma, cabría realizar las siguientes conclusiones respecto del ejercicio de la potestad reglamentaria municipal:
1. Ésta, debiera interpretarse bajo un principio de proximidad en la prestación de servicios y satisfacción de necesidades dentro de dicho ámbito, basado en las diferentes necesidades que tenga un municipio[17] en función de sus características y particularidades históricas, demográficas, económicas, sociales, climatológicas, entre otras.
2. Es evidente que la autonomía otorgada constitucional y comunitariamente (por medio de la CEAL), junto con la actual tendencia en España a considerar la aplicación de una vinculación negativa de la potestad reglamentaria local con la Ley, hacen dotar a los municipios de un margen amplio para reglamentar, por medio de ordenanzas, todas aquellas cuestiones que les correspondan: i) Dentro de sus límites competenciales; o bien ii) Si las Administraciones competentes superiores no hubiesen regulado al respecto[18], cabría la posibilidad que el municipio lo hiciera, siempre considerando no invadir campos que únicamente pueden ser regulados[19], como mínimo de forma básica, por el Estado y las Comunidades Autónomas[20]. De hecho, la normativa ya prevé que las Ordenanzas y Reglamentos que contradijeran otras de superior jerarquía, serán ineficaces[21].
3. En todo caso, al ejercer la potestad reglamentaria, en la dictación de ordenanzas no podrían establecerse criterios manifiestamente quebrantadores del principio de igualdad entre los ciudadanos, así como tampoco vulnerar intereses supra locales o afectar ilegalmente en contenido[22] o en procedimiento los derechos subjetivos (es decir, que ello supusiera afectar el núcleo esencial de los derechos y obligaciones de éstos, penetrando en los ámbitos donde las reglas deban ser necesariamente uniformes en todo el Estado). Tampoco cabe la imposición de obligaciones sin cobertura legal, fuera del alcance competencial de los municipios[23].
b) Sobre la potestad sancionadora ejercida por los entes locales. Alcance y límites.
Por lo que respecta a las competencias que ostentan los municipios para ejercer la potestad sancionadora (reconocida en el artículo 4.1f) de la LBRL) y prever, dentro de las ordenanzas, un cuadro de infracciones y sanciones, la cuestión no resultó pacífica hasta la dictación de la Sentencia del Tribunal Constitucional 132/2001[24], que por su importancia y su carácter ilustrativo, destacamos el siguiente extracto:
“(…) la exigencia de ley para la tipificación de infracciones y sanciones ha de ser flexible en materias donde, por estar presente el interés local, existe un amplio campo para la regulación municipal y siempre que la regulación local la apruebe el Pleno del Ayuntamiento. Esta flexibilidad no sirve, con todo, para excluir de forma tajante la exigencia de ley. Y ello porque la mera atribución por ley de competencias a los Municipios (…) no contiene en sí la autorización para que cada municipio tipifique por completo y según su propio criterio las infracciones y sanciones administrativas en aquellas materias atribuidas a su competencia. No hay correspondencia, por tanto, entre la facultad de regulación de un ámbito material de interés local y el poder para establecer cuándo y cómo el incumplimiento de una obligación impuesta por Ordenanza Municipal puede o debe ser castigada. La flexibilidad alcanza al punto de no ser exigible una definición de cada tipo de ilícito y sanción en la ley, pero no permite inhibición del legislador.”
“Del artículo 25.1CE [principio de legalidad] derivan dos exigencias mínimas (…). En primer término, y por lo que se refiere a la tipificación de infracciones, corresponde a la Ley la fijación de los criterios mínimos de antijuridicidad conforme a los cuales cada Ayuntamiento puede establecer tipos de infracciones; no se trata de la definición de tipos – ni siquiera de la fijación de tipos genéricos de infracciones luego completables por medio de Ordenanza Municipal- sino de criterios que orienten y condicionen la valoración de cada municipio a la hora de establecer los tipos de infracción. En segundo lugar, y por lo que se refiere a sanciones, del artículo 25.1 CE deriva la exigencia, al menos, de que la ley reguladora de cada materia establezca las clases de sanciones que pueden establecer las ordenanzas municipales; tampoco se exige aquí que la ley establezca una clase específica de sanción para cada grupo de ilícitos, sino una relación de las posibles sanciones que cada Ordenanza Municipal puede predeterminar en función de la gravedad de los ilícitos administrativos que ella misma tipifica.”
Lo anterior, motivó la posterior adaptación de la LBRL a esta nueva realidad[25], por lo que, sin perjuicio de lo que las leyes estatales y sectoriales[26] dispongan con respecto a los municipios, se incorporó ex novo a dicha Ley el Título XI (arts. 139 a 141), sobre Tipificación de las infracciones y sanciones por las Entidades Locales en determinadas materias. Éste, prevé tres artículos de máxima importancia para que, dentro de los márgenes que ofrece, los municipios puedan proceder correctamente a la tipificación de infracciones y sanciones. De los tres artículos que componen el Título, se desprenden las siguientes medidas:
i. Establecimiento de un marco general para la tipificación de infracciones y sanciones en determinadas materias (art. 139 LBRL). Se indica que para la adecuada ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y el uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos, los entes locales podrán, en defecto de normativa sectorial específica, establecer los tipos de infracciones e imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos en las correspondientes ordenanzas[27].
ii. Clasificación de las infracciones[28] (art. 140 LBRL). Separándolas en muy graves, graves y leves. Concreta aquellas que, de acuerdo con el art. 139, serían muy graves, y deja a un criterio de proporcionalidad de cada municipio ordenar las graves y leves, en función de criterios de intensidad en la perturbación respecto de diferentes bienes jurídicos protegibles.
iii. Establecimiento de límites de las sanciones económicas (art. 141 LBRL). Como criterio básico a falta de una previsión legal específica, las infracciones muy graves se penalizan con multas hasta 3.000 Euros; hasta 1.500 Euros las graves y hasta 750 Euros las leves.
El Tribunal Supremo español, aclaró – siguiendo jurisprudencia reiterada- que los dos polos de la potestad sancionadora municipal, al igual que pasa con la regulación sustantiva de las ordenanzas en aspectos no sancionadores, son la autonomía local y el principio de legalidad interpretado de forma flexible. Los puntos clave de esta jurisprudencia son los que siguen[29]:
1. La interpretación jurisprudencial debe realizarse de la forma más favorable a la autonomía local, siendo que dicha autonomía suponga una capacidad efectiva de ordenar los asuntos públicos mediante ordenanza local.
2. Pueden tipificarse válidamente las infracciones y sanciones, que han de ser de carácter pecuniario, cuando sea una garantía indispensable para su cumplimiento, sin que ello comporte contradecir leyes vigentes y siempre que no se hubiera promulgado Ley estatal o autonómica sobre la materia.
3. La previsión de infracciones, deberán enmarcarse dentro de su ámbito de competencias propias, que tengan carácter de nucleares, respeten los principios de proporcionalidad así como ponderando la gravedad del ilícito y teniendo en cuenta las características del ente local. No pueden invadir competencias de los entes superiores (Estado y Comunidades Autónomas).
4. De no atenderse los anteriores lineamientos, estaríamos ante una potestad reglamentaria para aprobar ordenanzas evidentemente mermada, ya que carecería de la garantía que supone la imposición de sanciones en caso de incumplimiento de la Ordenanza misma, contrario ello a la autonomía municipal[30].
5. La legitimidad de ello proviene de que los miembros de la Corporación local que aprobaron la ordenanza, han sido elegidos democráticamente, habiendo sido elegidos por los destinatarios de las ordenanzas dentro del ámbito municipal respectivo. Deviene una necesidad social otorgar posibilidades de actuación a los entes locales en caso de incumplimiento de las ordenanzas dictadas en el válido ejercicio de la potestad reglamentaria otorgada por las leyes[31].
c) Algunos casos particulares.
Por último, se considera oportuno señalar algunas cuestiones de índole práctica que han sido discutidas por la jurisprudencia en torno a la previsión de de infracciones y sanciones en el ámbito municipal.
1. La regulación en materia de convivencia ciudadana debe ser interpretada de forma amplia. Para la adecuada ordenación de las relaciones de convivencia local, pueden preverse limitaciones legítimas y proporcionadas, especialmente considerando el ámbito territorial, el buen uso de los espacios públicos, que tiendan a asegurar la tranquilidad de los ciudadanos en el ejercicio libre de sus derechos[32]. También cabe considerar que la regulación distinta en las ordenanzas respecto de las infracciones por perturbaciones, puede variar en función del municipio, sus características y problemáticas[33].
2. Posibilidad de utilizar conceptos jurídicos indeterminados en la ordenanza, siempre dentro de la esfera de sus competencias. Ello es factible en mayor o menor medida cuando el bien jurídico que trate de protegerse (ej. la convivencia social) sea amplio. El límite sería la formulación de tipos infraccionales tan amplios que su aplicación o inaplicación, dependa de una decisión prácticamente libre y arbitraria[34].
3. Factibilidad que las ordenanzas tengan incidencia sobre los espacios privados, diferentes a los públicos. Si bien, en la medida que afecten a bienes jurídicos protegibles dentro de la órbita competencial de los municipios[35].
4. Establecimiento de medidas cautelares. Establecimiento de sanciones diferentes de las pecuniarias que implican restricción del derecho de propiedad (especialmente el decomiso). En ambos casos será necesaria la pertinente cobertura legal, por tratarse de medidas que afectan al derecho de propiedad[36].
5. Establecimiento en ordenanza de regímenes de responsabilidad solidaria (a padres, tutores, guardadores o garantes), sustitución de la pena pecuniaria por trabajos en beneficio de la comunidad, etc. Siempre se requerirá una norma con rango legal que prevea estas situaciones, nunca reglamentariamente[37]. La excepción sería la previsión de un precepto de atribución de responsabilidad solidaria cuando, entre varios sujetos infractores, no haya podido determinarse el grado de participación de cada uno, en cuyo caso se permitiría, siempre y cuando la prueba de determinación haya sido imposible o muy difícil[38].
6. Establecimiento de prohibiciones diversas, cuya producción supondrá infracción administrativa. En este aspecto deberá siempre considerarse, en primer lugar, que recaiga dentro del ámbito competencial y territorial del municipio, y en segundo lugar, ver, caso por caso, ante la eventualidad que la prohibición no parezca responder al ámbito local, analizar la cobertura legal. Se trataría de aspectos, por ejemplo relativos a:
- Prohibición y sanción de venta ambulante[39].
- Prostitución en la vía pública[40].
- Prohibiciones tan variadas como: ejercicio de la mendicidad, colocación de publicidad en la parte exterior de los parabrisas de automóviles o ir desnudo o semidesnudo por la vía pública[41]. Prohibición del velo en espacios públicos[42]. Establecimiento de limitaciones horarias para la realización de trabajos en la vía pública en época turística[43].
[1] Arts. 137-139 (principios generales); 140-142 (Administración Local); 143-158 (Comunidades Autónomas, y su relación con el Estado).
[2] Cabe entender en virtud del art. 149.1, apartado 18ºCE (bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas).
[3] De 3 de abril de 1985, Boletín Oficial del Estado núm. 80.
[4] Autonomía especialmente reiterada para los municipios en virtud tanto del artículo 140 CE como de acuerdo a la Carta Europea de Autonomía Local, suscrita por el Reino de España en 1988. De esta última norma interesa señalar lo que establece su artículo 4, apartados 2, 3 y 4, respecto de las competencias de los entes locales: “2. Las entidades locales tienen, dentro del ámbito de la Ley, libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad. 3. El ejercicio de las competencias públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos (…). 4. Las competencias encomendadas a las Entidades locales, deben ser normalmente plenas y completas. No pueden ser puestas en tela de juicio ni limitadas por otra autoridad central o regional, más que dentro del ámbito de la Ley.”
[5] Entre las más destacadas, la STC 37/1987, de 26 de marzo, y las SSTC 61/1997 de 30 de marzo y 173/1998, de 23 de julio.
[6] STC 14/1998 (Pleno) de 22 de enero.
[7] Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección 4ª, de 6 de julio de 1992.
[8] Vid. Galán Galán, Alfredo (2010): “La consolidación del principio de vinculación negativa en el ámbito local” en: Revista CEMCI Nº 8 julio-septiembre (Centro de Estudios Municipales y de Cooperación Internacional, Diputación de Granada, España) 27 pp.
[9] Sentencias del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección 4ª, de 17 de noviembre y de 9 de diciembre de 2009. Más recientemente, la Sentencia de la misma Sala y Sección de 22 de mayo de 2015 expuso: “Con carácter general, resulta imprescindible señalar que cualquier decisión sobre las competencias municipales no puede sustentarse sobre el criterio de la "vinculación positiva", es decir, que un ayuntamiento sólo tiene competencia normativa cuando la misma ha sido atribuida por una norma legal, en un determinado ámbito material de la actuación administrativa. Tal es su vinculación al principio de legalidad. Sin que pueda dictar, por tanto, una ordenanza en ese ámbito sectorial sin dicha habilitación previa. Ahora bien, la jurisprudencia más reciente de esta Sala se ha inclinado por el criterio de la "vinculación negativa", en virtud del cual la competencia normativa de las entidades locales no precisa de una específica habilitación legal en cada ámbito sectorial en el que, como ahora sucede, se dicta la ordenanza, siempre, claro está, que no esté excluida dicha competencia y que no contravenga la correspondiente legislación, estatal o autonómica, que resulte de aplicación”.
[10] Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección 4ª, de 18 de junio de 2001.
[11] Las primeras son las referidas en el artículo 25 LBRL, disponiendo el artículo 26 el criterio del ejercicio competencial municipal en función del volumen de población. Las segundas, previstas en el artículo 27, cuya delegación, en virtud de la última modificación legal (de la mano de la Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, de 30 de diciembre de 2013, BOE núm. 312), debe obedecer a una mejora de la eficiencia de la gestión pública, contribuir a eliminar duplicidades administrativas, imponiéndose la exigencia de venir acompañada de documentación acreditativa de que la asunción competencial, no conlleve mayor gasto que en el caso que se ejerciera por el Estado o la Comunidad Autónoma.
[12] Por ejemplo, en el caso de la Comunidad Autónoma de Cataluña, art. 66 del Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña, o el art. 9 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, de dicha Comunidad Autónoma. En ambos casos se señala una precisión del ámbito competencial municipal.
[13] Por lo que respecta al ámbito reglamentario, como ha aclarado el Tribunal Supremo (entre otras, la Sentencia de la Sala Tercera, Sección 4ª de 17 de julio de 1992), la subordinación no opera entre reglamentos dictados por autoridades superiores a la local y los dictados por el municipio: “(…) todo reglamento local o de otro ente, está subordinado a la Constitución y a las Leyes; pero fuera de esa subordinación a la Ley, la jerarquía de los reglamentos sólo opera dentro del ordenamiento en el que el reglamento aparezca inserto; y es que el sistema de relaciones entre los distintos ordenamientos está presidido por los principios de competencia y de jerarquía”.
[14] “(…) si una determinada materia está regulada en el ordenamiento estatal (…), los preceptos rectores del mismo no pueden ser conculcados en los ordenamiento que en su desarrollo dicten otras administraciones públicas, (…). Esto es evidente, por la simple razón del principio de jerarquía normativa” (Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 5 de octubre de 1988). Por ejemplo, el establecimiento de un procedimiento administrativo en una instrucción con carácter de ordenanza de inspección técnica de edificios resultaría nula, por invadir la competencia estatal exclusiva en la dictación de leyes sobre procedimientos administrativos (Sentencia del Tribunal Superior de Castilla y León de 23 de diciembre de 2013).
[15] No cabe confundir la regulación praeter legem (fuera de la Ley) con la contra legem (contraria a la Ley). A este respecto, la STS, Sala Tercera, Sección 4ª de 22 de julio de 1992, aclaró que, en el marco de los requisitos para el ejercicio de derechos subjetivos reconocidos legalmente, las ordenanzas pueden “aclarar, desarrollar y concretar los preceptos legales (…) Pero ello es cosa distinta de que sobrepasen el modo como ha delimitado la Ley en la esfera jurídica de los particulares, definiendo los derechos subjetivos y los deberes y requisitos para ser titulares de aquellos derechos. Esta última es una cuestión propia de la Ley, a no sobrepasar por una norma reglamentaria como lo es la Ordenanza local”.
El límite lo constituiría la contradicción de normas superiores, regulando de forma diferente algún determinado aspecto, como en el caso enjuiciado en la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección 4ª de 11 de noviembre de 1991: “(…) ningún órgano regional ni local puede considerarse habilitado para que, aun con limitada proyección al ámbito de su exclusiva competencia, pueda, mediante actos, acuerdos o disposiciones (…) organizar sus servicios, regular su actuación o concertar sus convenios con práctica vulneración o contradicción con lo que se encuentre establecido para la Administración Pública, en general, como normas de inexcusable observancia”.
[16] Otro límite material (sin perjuicio de los formales) que lógicamente encontraría la dictación de las ordenanzas es el del artículo 47.1c) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, esto es, si la ordenanza se dictase con un contenido de imposible cumplimiento, en cuyo caso sería nula de pleno derecho.
[17] El contenido material de las ordenanzas viene delimitado por los intereses propios del municipio, cuya salvaguarda tiene legalmente atribuida (Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección 4ª de 12 de abril de 2011).
[18] No cabe tampoco la posibilidad que en una ordenanza municipal se reproduzca la legislación estatal o sectorial, pues ello supondría no sólo invasión competencial, sino también provocar confusión normativa, conduciendo a la inconstitucionalidad derivada de la norma, como ocurre en aquellos supuestos en que el precepto reproducido pierde su vigencia o es modificado, manteniéndose vigente, sin embargo, el que lo reproducía (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 2ª de 20 de noviembre de 2013 y, sobre esto último, la Sentencia del Tribunal Constitucional, Sala Primera, 341/2005, de 21 de diciembre de 2005).
[19] Como por ejemplo, una ordenanza que trataba de ampliar o modificar la ley de seguridad vial (Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección 4ª de 24 de junio de 2014), o el establecimiento por ordenanza de medidas más restrictivas a las que pone el Estado en materias sectoriales (Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección 4ª de 10 mayo de 2013).
[20] Al respecto, es interesante rescatar el caso enjuiciado en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 17 de febrero de 2011. Se dictó una ordenanza para el control y gestión de licencias urbanísticas la cual, de forma flagrante, contenía un modelo de fiscalización sin cobertura legal alguna, estableciéndose por ejemplo la posibilidad de entrar al domicilio del titular de la actividad sin consentimiento y orden judicial alguna, regulación de un procedimiento administrativo ad hoc para la reclamación ante las entidades fiscalizadoras y, entre otros aspectos, un catálogo de infracciones y sanciones que quebrantaba vistosamente el principio de legalidad sancionadora.
[21] Artículo 11. 1 del Decreto (estatal) de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Entidades Locales.
[22] Vulnera el derecho a la libertad de establecimiento, así como el principio de legalidad, una ordenanza que establecía distancias mínimas entre locales comerciales (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, Sección 2ª, de 23 de marzo de 2013). También en el caso de establecimiento de distancias mínimas entre instalaciones de radiocomunicación mediante ordenanza, por invasión competencial en la materia (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Málaga, Sección 1ª, de 7 de septiembre de 2015).
[23] Con motivo de la Ordenanza sobre la gestión de residuos del municipio, establecimiento de la obligación de disponer de un local de capacidad y dimensiones adecuadas para el almacenamiento de residuos, cuestión que escapaba al ámbito competencial local (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, Sala Contencioso Administrativa, Sección 1ª, de 13 de mayo de 2013). O en una ordenanza sobre instalaciones de radiocomunicación, obligación sin cobertura legal de suscribir un seguro de responsabilidad civil (Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección 4ª de 24 de febrero de 2015).
[24] Sala Primera, de 8 de junio de 2001.
[25] Por medio de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas de modernización del gobierno local.
[26] En el ámbito estatal, por ejemplo, la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, establece la posibilidad que las municipalidades establezcan infracciones administrativas en materia de contaminación acústica, pero dicha ley prevé un catálogo de infracciones y sanciones marco, donde el legislador estatal tiene competencia. En el ámbito de las Comunidades Autónomas, por ejemplo, el Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón, prevé un régimen sancionador propio, derivado de la competencia exclusiva que tienen las Comunidades Autónomas en materia de urbanismo (art. 148.1 apartado 3º CE), sin que las municipalidades puedan regular estos aspectos de forma que contradiga dicha Ley o invada competencias de los entes superiores.
[27] Sobre el contenido de este precepto, el Tribunal Supremo tiene declarado: “(…) las ordenanzas locales pueden establecer válidamente infracciones y sanciones con tal que exista una norma con rango de Ley que establezca al menos unos principios generales reguladores de la materia” y añade que la tipificación de las infracciones y sanciones mediante Ordenanza “(…) puede efectuarse válidamente, incluso aunque no exista ley estatal o autonómica previa, siempre que se ejerzan las potestades administrativas en materia de competencia típica de los Ayuntamientos (…) aunque respetando la escala de multas por razón de cuantía y guardando la debida proporcionalidad, así como teniendo en cuenta las características demográficas, económicas y sociales de los municipios” (Sentencia de la Sala Tercera, Sección 4ª, de 3 de diciembre de 2003).
[28] Resulta muy relevante la precisión en tipificar las conductas objeto de infracción. Al respecto el Tribunal Constitucional expresó la existencia de un derecho a la tipicidad sancionadora, la cual “(…) no se vulnera sólo con la sanción de una conducta atípica, no razonablemente subsumible en ningún tipo de infracción, sino también como la sanción de un hecho típico que, sin embargo, no es subsumible en el concreto tipo aplicado por la autoridad sancionadora” (Sentencia del Tribunal Constitucional 113/2008, Sala Primera de 31 de octubre de 2008).
[29] Sentencias del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección 4ª, de 29 de septiembre de 2003 y de la Sección 2ª de 20 de diciembre de 2007.
[30] El respeto al ejercicio de la potestad reglamentaria y sancionadora tiene su relevancia desde el punto de vista de la obligación del municipio a ejercerlas, para no caer en dejación de funciones. La aplicación de estas medidas coercitivas, como reflexiona la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 29 de octubre de 2001: “(…) ciertamente resultan impopulares y pueden tener un coste electoral por parte del sector afectado pero (…) la Administración (…) debe servir con objetividad los intereses generales, con pleno sometimiento a la Ley y al Derecho así como a los fines que la justifican (…)”.
[31] La Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección 4ª de 25 de mayo de 2004, añade un interesante fundamento teórico respecto la previsión de infracciones y sanciones en las ordenanzas: “(…) para que verdaderamente estemos ante una norma jurídica, con su triple contenido de mandato, organización social y disciplina de relaciones jurídicas, es indispensable que exista una garantía de la normativa correspondiente (…) ha de convenirse que la principal garantía está constituida por la posibilidad de imponer sanciones (…), en los casos de incumplimiento de normas. Ello es lo que asegura el respeto al ejercicio de autoridad democráticamente legitimada, la certeza de una convivencia social que responda a unas normas mínimas, y los derechos subjetivos e intereses de los demás (…) resulta cierta la afirmación de que (…) una ordenanza (…) que puede, sin ninguna consecuencia, ser incumplida por los ciudadanos a los que está todo permitido en la materia, es una norma reglamentaria sin fundamento ni garantía (…)”.
[32] Ordenanza que prohibía el nudismo en las playas del municipio, en lugares no habilitados para ello. No resulta discriminatorio (Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección 4ª de 30 de marzo de 2015).
[33] Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección 5ª de 18 de octubre de 2011.
[34] Sobre el límite, las Sentencias del Tribunal Constitucional, Sala Primera, 90/2012 de 7 de mayo de 2012, 135/2010 de 2 de diciembre y 144/2011 de 26 de septiembre. Relativo a la utilización de conceptos jurídicos indeterminados: “(…) la tutela de determinados bienes jurídicos exige, por fuerza, la utilización de algunos conceptos jurídicos indeterminados (…) la protección de un bien tan genérico como las relaciones de convivencia en el ámbito municipal malamente se compadece con una descripción pormenorizada, casi al detalle, de los elementos constitutivos de la infracción (…) resulta, así, prácticamente inevitable el uso de recursos jurídicos ad usum cuyo halo de incertidumbre puede despejarse mediante criterios lógicos, técnicos o de experiencia común (…)”, como indicase la Sentencia del Tribunal Superior de Castilla la Mancha, Sala Contencioso Administrativa, Sección 1ª de 1 de julio de 2014. En el mismo sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección 5ª de 18 de octubre de 2011.
[35] “(…) no puede negarse la competencia de las Corporaciones locales para regular aquellas actividades realizadas en el espacio público que incidan negativamente respecto de los usuarios del mismo, y ello no sólo respecto de las personas sino también de sus bienes. (…) lo relevante no es la titularidad pública o privada de dichos bienes, sino la conducta realizada en el espacio público (…)”. Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección 5ª de 18 de octubre de 2011. En igual sentido, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 1ª de 27 de junio de 2012.
[36] Por lo que respecta a las medidas cautelares, siempre al amparo de una Ley, se justifican en la medida que aseguren el buen fin del procedimiento, evite los efectos de la infracción, o atienda a las exigencias de los intereses generales. Se permite el decomiso como medida cautelar, pero no como sanción si no tuviese previsión legal, y menos si dicho supusiera la pérdida de los objetos o efectos utilizados en la comisión de la misma (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 1ª de 1 de julio de 2014. También resulta ilegal el decomiso de los derechos, frutos o productos obtenidos por la actividad infractora, sin cobertura legal, de acuerdo con la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala Contencioso Administrativo, Sección 5ª de 15 de febrero de 2013, que reitera lo mismo respecto de la medida del decomiso como medida cautelar o como sanción. Esta última en apoyo a la jurisprudencia del Tribunal Supremo de su sentencia de la Sala Tercera de 20 de diciembre de 1999.
[37] Vid. Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección 5ª de 18 de octubre de 2011, y Sentencia del Tribunal Superior de Castilla La Mancha, Sala Contencioso Administrativa, Sección 1ª de 1 de julio de 2014.
[38] Vid. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 1ª de 27 de junio de 2012.
[39] Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección 5ª de 18 de octubre de 2011.
[40] Sentencia del Tribunal Superior de Castilla La Mancha, Sala Contencioso Administrativa, Sección 1ª de 1 de julio de 2014.
[41] Resulta especialmente interesante el caso de la conocida como “Ordenanza Antisocial de Valladolid”, en el que se prohibían, entre otras conductas, las arriba referidas. Respecto la mendicidad, la redacción de la prohibición no puede ser realizada de forma amplia (en el caso, sólo si dicha comporta la utilización de menores para llevarla a cabo). Ello, en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª (Valladolid) de 8 de octubre de 2013, la que además recalcó la necesidad de tener especial cuidado con la previsión de prohibiciones que puedan coartar la libertad de expresión, como la ordenanza del caso.
[42] Lo que comportó la nulidad de la ordenanza en ese aspecto (Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección 7ª, de 14 de febrero de 2013).
[43] Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Baleares, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 1ª de 29 de junio de 2015, declarado legal en atención a las peculiaridades del municipio.
