A modo de introducción, una simple reflexión sobre lo que está ocurriendo en nuestro país, desde una perspectiva estrictamente jurídica, nos llevará a concluir que nos encontramos ante una situación de extrema inseguridad jurídica, derivada de la improvisación, justificada por otro lado, con la que se están aprobando normas que son corregidas, enmendadas y modificadas prácticamente al día siguiente de su publicación. Por ello lo que en este artículo se dice corre el riesgo de no ser del todo cierto antes de que vea la luz. De hecho ya ha sido objeto de su modificación antes de editarse. La razón es el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, que en su disposición adicional octava amplía el plazo para recurrir.

Disposición adicional octava. Ampliación del plazo para recurrir.

1. El cómputo del plazo para interponer recursos en vía administrativa o para instar cualesquiera otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje que los sustituyan de acuerdo con lo previsto en las Leyes, en cualquier procedimiento del que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen para el interesado, se computará desde el día hábil siguiente a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma, con independencia del tiempo que hubiera transcurrido desde la notificación de la actuación administrativa objeto de recurso o impugnación con anterioridad a la declaración del estado de alarma. Lo anterior se entiende sin perjuicio de la eficacia y ejecutividad del acto administrativo objeto de recurso o impugnación.

Por otro lado vaya por delante que el cómputo de los plazos en los procedimientos administrativos no está exento de polémica y controversia, habiendo dado lugar a la producción de una amplia doctrina legal conducente a su clarificación. Por todas las Sentencias del Tribunal Supremo de 25/11/2003, 2/12/2003, 15/6/2004, 18/4/2005, 10/7/2008, 14/7/2009 9/2/2010, y 20/1/2016.

Si la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común y de las Administraciones Públicas, siguiendo a su predecesora Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común había clarificado el panorama, incluyendo a los sábados como días inhábiles, resulta que el COVID-19 viene de forma transitoria a ponerlo todo “patas arriba” (disculpen el tono coloquial y poco jurídico de la expresión), para generar dudas e interpretaciones en torno al modo de computar los plazos, aunque todo hay que decirlo, esto pasa por dejar para el último día la presentación del recurso o de las alegaciones. No nos engañemos.

Por ponernos en situación, la DA 3º del RD 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, estableció la suspensión de los plazos administrativos, en lo que se refiere a la forma de su cómputo, en los siguientes términos: 

1. Se suspenden términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo.

El plazo inicial de duración del Estado de alarma, de dos semanas, fue posteriormente prorrogado dos semanas más por Resolución de 25 de marzo de 2020, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de autorización de la prórroga del estado de alarma declarado por el RD 463/2020.

Antes de tratar de clarificar el problema que se plantea para computar los plazos administrativos que quedan en suspenso, conviene retener y recordar una información básica:

1.- Siempre que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea no se exprese otro cómputo, cuando los plazos se señalen por días, se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo los sábados, los domingos y los declarados festivos.

Cuando los plazos se hayan señalado por días naturales por declararlo así una ley o por el Derecho de la Unión Europea, se hará constar esta circunstancia en las correspondientes notificaciones. (art. 30.2 de la Ley 39/2015)

2.-Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo. (art. 30.3 de la Ley 39/2015)

3. Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo.

El plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el año de vencimiento. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes. (art. 30.4 de la Ley 39/2015)

4. Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente. (art. 30.5 de la Ley 39/2015

5. Cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el interesado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso. (art. 30.6 de la Ley 39/2015)

6.- Los plazos en el caso de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, en contra del criterio general dice en su disposición adicional duodécima que los plazos establecidos por días en dicha Ley se entenderán referidos a días naturales, salvo que en la misma se indique expresamente que solo deben computarse los días hábiles. No obstante, si el último día del plazo fuera inhábil, este se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente.

También es necesario distinguir entre términos y plazos, para poder hablar con conocimiento de causa.

Ambos conceptos no son sinónimos, el plazo hace referencia al periodo o lapso de tiempo dentro del cual, y en cualquier momento, debe realizarse un acto administrativo. Así por ejemplo si se concede un plazo de veinte días para formular alegaciones, las mismas se pueden hacer en cualquier día hábil dentro del indicado plazo.

Por el contrario, el término indica un momento temporal concreto, esto es, el día concreto en que debe verificarse una actuación administrativa. Así por ejemplo, en un procedimiento sancionador el instructor notificará a los interesados el lugar, día y hora (término) en el que se practicará la prueba (art. 78.2 Ley 39/2015)

I.- EJEMPLO PRACTICO DE CÓMO CONTAR LOS PLAZOS

Los supuestos que se pueden producir pueden ser tantos con publicaciones y notificaciones se realicen, tanto de forma presencial, como a través de Boletines oficiales, tablones de anuncios, etc. Tanto si se hacen mediante recogida de la notificación en el propio Ayuntamiento como si se hace a través de las oficinas de correos.

SUPUESTO 1.- Actos notificados o publicados antes de la entrada en vigor del RD 463/2020 y prorrogado por Resolución de 25 de marzo de 2020, del Congreso de los Diputados

A) Decreto, resolución o acuerdo que se publica o notifica el día 12 de marzo de 2020 y otorga un plazo de (20) veinte días para ejercitar un determinado derecho.

En este caso, teniendo en cuenta que el plazo se interrumpe 14 de marzo, que su cómputo se reanuda el 13 de abril y que el 1 de mayo es festivo nacional, el plazo de los veinte días finalizaría el 8 de mayo de 2020. Esta fecha se retrasará en función de las fiestas locales y autonómicas que hubiese a partir del 13 de abril (por ejemplo, si fuese festivo el lunes de Pascua).

B) Decreto, resolución o acuerdo que se publica o notifica el día 12 de marzo de 2020 y que otorga un plazo de un mes para ejercitar un determinado derecho.

En el cómputo del plazo por meses es donde se encuentra el principal problema. Cuando el decreto, resolución o acuerdo se publica o notifica el 12 de marzo, en el supuesto que analizamos, el plazo terminaría el 13 de abril, o el 14 si fuese día festivo, de acuerdo con el art. 30.5 de la Ley 39/2015 (cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente).. 

Ante esta situación resulta que, del plazo de un mes, se ha consumido el día 13 de marzo (el día 14 ya estaba en vigor la suspensión de plazos administrativos –disposición adicional tercera del RD 463/2020). Luego la pregunta a contestar es ¿cuántos días naturales nos quedan? 

Aunque como todos sabemos la mayoría de los meses tienen 31 días, una interpretación razonable para poder calcular los plazos consiste en asumir que el mes natural tiene 30 días. Bajo este criterio, antes de la entrada en vigor del DL 463/2020 se habría consumido 1 día, por lo que restarían 29 días naturales una vez que cese el estado de alarma. Esto es, en el escenario actual, la resolución o acuerdo que se publicase o notificase el día 12 de marzo de 2020 que otorgase el plazo de un mes, finalizará el día 11 de mayo de 2020.

SUPUESTO 2.- Actos notificados o publicados después de la entrada en vigor del RD 463/2020

A) Decreto, resolución o acuerdo que se publica o notifica el día 16 de marzo de 2020 y otorga un plazo de veinte (20) días para ejercer un determinado derecho. 

El plazo comenzará a computarse el primer día hábil siguiente al de la finalización de la suspensión de los plazos administrativos. En este caso, el primer día había sería, según el calendario de las comunidades autónomas, el día 13 o el 14 de abril. Luego será a partir de dichas fechas cuando se empiece a computar el plazo de veinte días, que finalizará según los casos el 12 o el 13 de mayo (teniendo en cuenta que el 1 de mayo es festivo nacional).

B) Decreto, resolución o acuerdo que se publica o notifica el día 16 de marzo de 2020 y otorga un plazo de un  mes para ejercer un determinado derecho.

En este caso, el plazo de un mes empezará a computarse el 13 o el 14 de abril (según la Comunidad Autónoma), finalizando el 13 ó 14 de mayo (a todos los efectos es como si se hubiese publicado el 13 ó 14 de abril).

Estas podrían ser a nuestro juicio las interpretaciones a los casos planteados y que son extrapolables a otros supuestos, dando por sentado que quedan sujetas a cualquier crítica y discusión.
    
Naturalmente cuando el acto que se exponga al público o se notifique quede sujeto a recurso en vía administrativa se estará a lo dispuesto en la disposición adicional octava del RD-ley 11/2020.

II.- SUSPENSION DE LOS TÉRMINOS EN LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

En este caso, toda actuación administrativa señalada para un día y hora determinada quedará pospuesta hasta que nuevamente por el órgano administrativo se señale una nueva fecha.

Entendemos que no produce problemática alguna, más allá de notificar a los interesados el nuevo señalamiento para la celebración del acto que quedó en suspenso.

III.- CONSECUENCIAS

1.- De conformidad con el art. 48.3 de la Ley 39/2015, la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.

2.- La ampliación del plazo para recurrir, recogido en la disposición adicional octava del RD-ley 11/2020 no afecta a la presentación de escritos de alegaciones derivados de procedimientos administrativos, como es el caso de exposición pública derivados de actuaciones urbanísticas, o de ordenanzas y reglamentos que estén en curso.

3.- En el caso de interponer recursos en vía administrativa o para instar cualesquiera otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, no se restará el tiempo consumido, empezándose de nuevo a computar el plazo. “El cómputo del plazo… se computará desde el día hábil siguiente a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma, con independencia del tiempo que hubiera transcurrido “