“La opinión del Tribunal de Justicia que las decisiones del Consejo de gobierno del BCE sobre el PSPP quedan aún dentro del ámbito de las competencias del BCE obvia manifiestamente el significado y el alcance del principio de proporcionalidad a tener en cuenta para la distribución de competencias”. Así se pronunció el presidente del Tribunal Constitucional alemán, Dr. Andreas Voßkuhle, el pasado 5 de mayo de 2020 en la sede de este órgano judicial en Karlsruhe durante la lectura de la sentencia sobre la constitucionalidad del plan de adquisición de deuda pública por parte del Banco Central Europeo. 

Considera el alto Tribunal que el “Public Sector Purchase Programe” (en adelante PSPP) practicado por el BCE desde 2015 no es, en su dimensión actual, conforme al principio de proporcionalidad que rige el ejercicio de las competencias atribuidas por los Estados miembros a la Unión Europea, y que por ello se trata de un acto ultra vires que carece de cobertura legal. 

Antecedentes 

Comencemos por el principio: En 2015 el Consejo de gobierno del BCE aprobó el PSPP, un programa con el que se fijó un marco común para la adquisición de valores públicos en mercados secundarios por parte del BCE con el objetivo, entre otros, de impulsar el consumo y alcanzar una tasa de inflación estable alrededor a un 2% anual. Este recurso, a corto plazo, debía frenar la crisis del euro y evitar una fuerte deflación. 

Desde su entrada en vigor y a lo largo de sus años de vigencia, esta medida no ha estado exenta de polémicas. En efecto, tras numerosas cuestiones prejudiciales elevadas por el TC alemán, el Tribunal de Justicia de la Unión europea se pronunció en la sentencia del asunto C-493/17 de 11 de diciembre de 2018 y estableció que el PSPP respeta la atribución de competencias a la Unión, y en particular el principio de proporcionalidad, y es conforme a Derecho europeo. 

La sentencia del TC alemán del 5 de mayo de 2020

Recuérdese que el principio de proporcionalidad consagra que el uso de las competencias transferidas por los Estados miembros a las instituciones europeas queda limitado a la medida de lo estrictamente imprescindible para conseguir los fines establecidos. Ahora bien, el TC alemán estima que la adquisición sistemática de deuda pública con el fin de mantener los precios estables y una inflación equilibrada en un primer momento, y con una vigencia a corto plazo, podría haber sido conforme a derecho europeo en cuanto responde a la finalidad deseada, pero que en la actualidad, tras varios años de aplicación de este programa y ante la ausencia de un análisis relativo a los potenciales efectos negativos del mismo en relación con el fin deseado, su utilización ya no se corresponde con la prerrogativa de proporcionalidad, y por ello no es conforme a derecho europeo. 

Cita como una de las desventajas de dicho programa que las condiciones favorables del mismo a su vez perjudican a los ciudadanos en la medida que el tipo de interés que estos pudiesen percibir por sus ahorros es muy inferior al que obtendrían de no existir este programa.  

El TC alemán sigue opinando que la referida sentencia del TJUE no se basa sobre principios metodológicos claros e ignora las consecuencias prácticas del PSPP a la hora de evaluar precisamente el cumplimiento del principio de proporcionalidad. Por ello estima que esta sentencia no es vinculante y que le corresponde una nueva valoración del respeto de las competencias atribuidas al BCE en atención al citado principio de proporcionalidad. Desestima el Tribunal, en cambio, la posibilidad de considerar este programa un instrumento de financiación monetaria estatal.  

En otras palabras: la sentencia es tan deficiente desde un punto de vista técnico, que el TC alemán se ve obligado a no tenerla en cuenta.

Sin perjuicio del análisis del fondo de la cuestión que merece, sin duda, un discurso aparte, se trata de un auténtico mazazo jurídico, pues con esta sentencia el TC alemán se posiciona por primera vez en su historia abiertamente en contra del TJUE al considerar que una decisión de este último no es conforme al Grundgesetz. 

La consecuencia práctica de esta sentencia es que el Estado alemán deberá, en el marco de sus intervenciones en las instituciones de la Unión y en particular en el Consejo de gobierno del BCE, pugnar por una aplicación del PSPP acorde con el principio de proporcionalidad, debiendo intimar al BCE a justificar el uso proporcional de esta medida. Además, a falta de aplicación correcta del programa, el Bundesbank no podrá, tras un periodo transitorio de tres meses, participar ni beneficiarse del mismo. Así pues, esta sentencia no cierra la puerta al uso del PSPP por Alemania, pero sí condiciona su aplicación al cumplimiento de ciertas condiciones de transparencia y motivación.

Esta sentencia resulta aún más llamativa a la vista del contexto actual de crisis humanitaria que vive Europa y el mundo, en el que los principios de cooperación, solidaridad y cohesión de los partícipes del proyecto europeo son de vital importancia para una rápida recuperación de la Unión, sus Estados miembros y sus ciudadanos, y el PSPP se habría previsto, seguramente, como una de las herramientas a utilizar. Cabe señalar, en todo caso, que el TC alemán ha excluido expresamente de sus consideraciones toda medida relativa a paliar los efectos de la situación desencadenada por el novedoso coronavirus, por lo que el impacto de esta sentencia no se apreciará de forma inmediata. 

La confrontación entre el TC alemán y el TJUE

Sin embargo, la cuestión subyacente a este asunto ha sido objeto de un debate jurídico intenso, que hasta la fecha no ha podido desembocar en una posición clara: ¿Es el TJUE competente para controlar los límites de las competencias cedidas a la UE? O sensu contrario ¿Pueden las jurisdicciones nacionales controlar si los actos de las instituciones exceden las competencias atribuidas a estas, y, en su caso, oponerse al TJUE? 

El TJUE estima que le corresponde el control del cumplimiento de los límites de las competencias de la Unión, en cuanto dicho control responde al principio de seguridad jurídica, evitando así que los tribunales de los distintos Estados miembros pudieran establecer sobre una misma causa aplicaciones diferentes. Se derivaría, pues, una especie de atribución implícita de la competencia judicial sobre los límites de las competencias cedidas a la Unión. Se refiere, además, a numerosa jurisprudencia propia, que establece que sus sentencias son vinculantes para los órganos jurisdiccionales nacionales (véase, por ejemplo, la sentencia Adeneler y otros, asunto C-212/04 del 4 de julio de 2006). 

El TC alemán, a su vez, estima que el control de posibles actos ultra vires que afecten al Estado es parte esencial de su mandato de protección de la constitución alemana, ya que, en caso contrario, Alemania, o por extensión cualquier otro Estado miembro, al renunciar a esta función de control, podrían sufrir las consecuencias negativas de extralimitaciones competenciales en actos de las instituciones europeas hasta el punto de poder producirse, de facto, una ampliación indebida de las competencias transferidas en virtud de los tratados. Una visión ciertamente lógica que, sin embargo, ignora los problemas prácticos y de seguridad jurídica que surgen en la cooperación entre 28 Estados miembros, máxime cuando el acto impugnado afecta a todos por igual y se ha constituido como instrumento fundamental para la estabilidad de los precios a nivel europeo.  

Es cierto que en virtud del principio de efecto directo el derecho europeo es directamente aplicable en los Estados miembros, y que prevalece sobre el ordenamiento interno, tal y como se consolida a través del principio de primacía. Ahora bien, ambos principios, aunque reconocidos ampliamente por todos los miembros de la Unión, son construcciones jurisprudenciales, y, por consiguiente, carecen de algunos matices de esencial importancia para su aplicación práctica (en este sentido véanse la sentencia Van Gend en Loos, asunto 26/62 del 5 de febrero de 1963 relativamente al principio de efecto directo, y la sentencia Costra contra Enel, asunto 6/64 del 15 de julio de 1964 en relación con el principio de primacía). Así, hasta la fecha, no queda resuelto si la primacía del ordenamiento jurídico europeo tiene efectos igualmente sobre las Constituciones de los Estados, o, alternativamente, cuál debería ser el orden jerárquico entre estas normas. Esta cuestión es la piedra angular de la controversia que nos ocupa. 

¿Existe una solución al conflicto?

El conflicto resultante de esta contraposición no es de fácil resolución, pues no existe un superior jerárquico común que pudiese dilucidar la cuestión de una vez por todas. En numerosas otras ocasiones el TJUE ha optado por una actitud cooperante, admitiendo incluso puntualmente la prevalencia de normas constitucionales nacionales sobre el derecho europeo (véase la sentencia C-42/17 del 5 de diciembre de 2017, que establece la prevalencia sobre derecho comunitario de disposiciones constitucionales que conforman la “tradición constitucional” de un Estado miembro). Sin embargo, en el presente caso parece buscar la confrontación, tal y como demuestra la nota de prensa publicada el 8 de mayo de 2020. Tanto es así, que la Comisión Europea ya estudia la posibilidad de iniciar un procedimiento de infracción contra Alemania por incumplimiento de los tratados. 

Esta cuestión ciertamente amenaza la integridad de la Unión Europea, pues, de prevalecer la postura del TC alemán, el derecho europeo podría convertirse en una carcasa de normas vacías, aplicadas aleatoriamente por los Estados para aquellas cuestiones que les convengan. Y el fracaso de un ordenamiento jurídico común sería, sin duda, el comienzo del fin de la Unión Europea como hoy la conocemos. 

Por otra parte, una resolución ordenada y definitiva de este conflicto, basada en la cooperación entre órganos jurisdiccionales nacionales y el TJUE podría colmatar una de las grandes lagunas jurídicas en las relaciones entre la Unión y sus Estados miembros y reforzar más aún la cohesión interna.

Junto a esto, el hecho que Alemania, uno de los grandes promotores del proyecto común europeo, se vea obligada por mandato de su Tribunal Constitucional a oponerse a las prácticas del BCE podría implicar un giro en la política monetaria de la Unión hacia un proyecto equilibrado y sostenible a largo plazo, con ventajas para todos los interesados. 

Conclusión

No podemos, en este momento, predecir cuál será el desenlace de la pugna entre estos dos gigantes judiciales. En todo caso, debemos ser conscientes que la solución de este problema depende de la capacidad de diálogo y cooperación entre las partes en cumplimiento del famoso espíritu europeísta tantas veces invocado. 

La Unión Europea vuelve a encontrarse de nuevo en una situación delicada que amenaza una vez más su unidad y sus principios. Sin embargo, tiene en sus propias manos convertir esta situación problemática en una oportunidad para perfeccionar su ordenamiento jurídico y reforzar el espíritu de cohesión entre sus Estados miembros. 

Y esto es del interés de todos.