I. Introducción

La Disposición adicional primera de la Ley 12/2007, de 2 de julio, por la que se modifica la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, con el fin de adaptarla a lo dispuesto en la Directiva 2003/55/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural (BOE de 3 de julio de 2007), ha añadido un nuevo artículo 122 a la Ley 22/1973 de Minas, con el siguiente contenido:

“Artículo 122.

Cualquier prohibición contenida en los instrumentos de ordenación sobre actividades incluidas en la Ley de Minas deberá ser motivada y no podrá ser de carácter genérico.”

Este precepto establece dos reglas que los “instrumentos de ordenación” han de cumplir cuando afecten a las actividades reguladas en la Ley de Minas:

• Cualquier prohibición de las actividades mineras incluida en estos instrumentos de ordenación “deberá ser motivada”.

• Además, los instrumentos de ordenación no podrán establecer prohibiciones de las actividades mineras “de carácter genérico”.

Según el artículo 149.1.25 de la Constitución, corresponde al Estado la competencia sobre las “bases del régimen minero”. El nuevo artículo 122 de la Ley de Minas tiene naturaleza de precepto básico estatal del régimen minero, de lo que se deriva que su regulación es vinculante para las Comunidades Autónomas.

Vamos a comentar este nuevo precepto de la Ley de Minas.

II. Ámbito de aplicación: los instrumentos de ordenación

El nuevo artículo 122 de la Ley de Minas establece una regla básica del régimen minero que vincula a “los instrumentos de ordenación”. ¿Cuáles son esos “instrumentos de ordenación”? Cuanto menos podemos identificar claramente dos grandes categorías:

1. Los instrumentos de ordenación previstos en la legislación urbanística y de ordenación del territorio de las Comunidades Autónomas. Es la legislación autonómica la que regula este tipo de instrumentos de ordenación. Entre ellos se incluirían (con las distintas denominaciones previstas en cada legislación) la siguiente tipología de instrumentos de ordenación urbanística:

   • Las Directrices Territoriales (o documentos de Estrategia Territorial).

   • Los Planes de Acción Territorial o de Ordenación del Territorio de carácter supramunicipal, tanto integrales como sectoriales.

   • Los Planes Generales.

   • Los Planes Especiales.

   Los Planes de Reforma Interior, los Planes Parciales y los Estudios de Detalle son también instrumentos de ordenación del territorio, pero al tratarse de planes de desarrollo del Plan General en suelo urbano y urbanizable, normalmente no se verán afectados por lo dispuesto en el artículo 122 de la Ley de Minas, pues las actividades mineras se emplazan en suelo no urbanizable.

2. Los instrumentos de ordenación previstos en le legislación medioambiental. Dentro de esta categoría se encontrarían los distintos instrumentos de ordenación previstos en la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre, en particular los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales.

Por lo tanto, las dos reglas básicas establecidas en el artículo 122 de la Ley de Minas a las que nos hemos referido (cualquier prohibición incluida en estos instrumentos de ordenación “deberá ser motivada” e imposibilidad de prohibiciones de “de carácter genérico”) han de ser tenidas en cuenta al menos en todos estos instrumentos de ordenación: Directrices Territoriales, Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, Planes Rectores del Uso y Gestión de los Parques Naturales, Planes de Acción Territorial, Planes Territoriales de Ordenación, Planes Generales y Planes Especiales.

III. Toda prohibición del uso minero ha de ser motivada: la necesaria ponderación y armonización de intereses

El artículo 122 de la Ley de Minas dispone que toda prohibición de las actividades mineras establecida en un instrumento de ordenación deberá ser “motivada”.

El planeamiento urbanístico y también el medioambiental suponen el ejercicio de potestades discrecionales que, por ello mismo, exigen siempre ser motivadas En este sentido, el artículo 54.f de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece que serán motivados los actos administrativos “que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales”. De forma más concreta, la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, dispone en su artículo 3.1 que “el ejercicio de la potestad de ordenación territorial y urbanística deberá ser motivado, con expresión de los intereses generales a que sirve”.

El artículo 122 de la Ley de Minas lo que exige es una motivación específica para toda determinación de un instrumento de ordenación que suponga la prohibición del uso minero.

La doctrina y la jurisprudencia ya habían exigido que la determinación del planeamiento que limitara el uso minero viniera precedida de una adecuada motivación en la que se ponderaran los intereses existentes, tanto aquellos en los que se fundamenta la limitación, como del interés público existente en una adecuada explotación de los yacimientos mineros.

Como ha señalado J. JUNCEDA MORENO¹, “las explotaciones mineras constituyen una riqueza indudable de la que ningún Estado puede desentenderse, al tiempo de componer, sin duda, una de las actividades industriales más agresoras del medio”. Por ello se hace en este campo especialmente necesario conseguir compatibilizar la protección del medio ambiente con el desarrollo económico. La ordenación de la actividad minera ha de integrar y armonizar por tanto dos principios: el del interés público presente en la explotación de los yacimientos mineros, sin la que no es posible el desarrollo económico; y el de la preservación del medio ambiente. A estos efectos, es especialmente interesante la sentencia del Tribunal Constitucional 64/1982 de 4 de noviembre². Según el Tribunal Constitucional:

“El artículo 45 (de la Constitución) recoge la preocupación ecológica surgida en las últimas décadas en amplios sectores de opinión que ha plasmado también en numerosos documentos internacionales. En su virtud no puede considerarse como objetivo primordial y excluyente la explotación al máximo de los recursos naturales, el aumento de la producción a toda costa, sino que se ha de armonizarla «utilización racional» de esos recursos con la protección de la naturaleza, todo ello para el mejor desarrollo de la persona y para asegurar una mejor calidad de la vida. Estas consideraciones son aplicables a las industrias extractivas como cualquier otro sector económico y supone, en consecuencia, que no es aceptable la postura del representante del Gobierno, repetida frecuentemente a lo largo de sus alegaciones, de que exista una prioridad absoluta del fomento de la reproducción minera frente a la protección del medio ambiente. Recuérdese también que la «calidad de la vida» que cita el artículo 45, y uno de cuyos elementos es la obtención de un medio ambiente adecuado para promoverla, está proclamada en el preámbulo de la Constitución y recogida en algún otro artículo, como el 129.1. Sin embargo, debe advertirse que la Constitución impone asimismo «el deber de atender al desarrollo de todos los sectores económicos» (artículo 130.1), deber al que hace referencia el artículo 55.1 del Estatuto de Cataluña. Ese desarrollo es igualmente necesario para lograr aquella mejora. La conclusión que se deduce del examen de los preceptos constitucionales lleva a la necesidad de compaginar en la forma que en cada caso decida el legislador competente la protección de ambos bienes constitucionales: el medio ambiente y el desarrollo económico”.

El Tribunal Constitucional, en esta sentencia, señala la necesidad de mantener un equilibrio entre la protección del medio ambiente establecida en el artículo 45 de la Constitución y la previsión contenida en el artículo 128 de la Constitución de que “toda la riqueza del país en sus distintas formas y fuese cual fuese su titularidad está subordinada al interés general”, de lo que el Alto Tribunal extrae que “no pueden sustraerse a la riqueza del país recursos económicas que el Estado considere de interés general, aduciendo otras finalidades como la protección del medio ambiente”. Sin embargo, de ello no se sigue tampoco que no sea posible imponer con la finalidad de proteger el medio ambiente requisitos y cargas para el otorgamiento de las autorizaciones y concesiones mineras no previstas en la legislación del Estado, “siempre que estas cargas y requisitos no alteren el ordenamiento básico minero, sean razonables, proporcionados al fin propuesto y no quebranten el principio de solidaridad”.

La sentencia del Tribunal Constitucional 64/1982, de 4 de noviembre, ha sido profusamente comentada por la doctrina. Según R.MARTIN MATEO³, “resulta necesario compaginar los objetivos de tutela ambiental con otros también postulados constitucionalmente, como los implícitos en el desarrollo económico”. Para T.QUINTANA LOPEZ⁴ “elevado a doctrina del Tribunal Constitucional, la compatibilidad entre el desarrollo y la protección y mejora del medio ambiente deja de ser un principio controvertido (...) para adquirir carácter informador del ordenamiento jurídico, principio que habrá de ser tenido en cuenta por los poderes públicos al tener encomendado por la Constitución tanto la defensa y restauración del medio ambiente como el desarrollo de todos los sectores económicos”. Y para J.A.SANTAMARIA PASTOR⁵, al compaginar estos dos bienes constitucionales (medio ambiente y desarrollo económico) debe evitarse la aplicación excluyente de uno en perjuicio de otro, ya que “los bienes jurídicos que cada precepto constitucional protege deben ser coordinados y armonizados en la medida de lo posible, de tal forma que, en caso de conflicto, sólo resulten menoscabados de modo proporcional, en la medida indispensable para que todos ellos conserven su núcleo esencial: la interpretación debe perseguir, pues, la optimización de todos los bienes constitucionales protegidos en concurrencia: no es lícito, pues, el empleo de un mecanismo de “ponderación de bienes” o “ponderación de valores” en virtud del cual se haga predominar ostensiblemente a uno a costa del otro; antes bien, la labor interpretativa debe responder a la directriz del equilibrio o máximo respeto posible a ambas direcciones”.

De la recién aprobada Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, resulta también la necesidad de efectuar esta armonización. Según el artículo 2.2 de esta Ley, “en virtud del principio de desarrollo sostenible, las políticas a que se refiere el apartado anterior deben propiciar el uso racional de los recursos naturales armonizando los requerimientos de la economía, el empleo, la cohesión social, la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres, la salud y la seguridad de las personas y la protección del medio ambiente, contribuyendo a la prevención y reducción de la contaminación”.

La necesidad de ponderar desarrollo económico y protección del medio ambiente ha de ser el principio inspirador en el tratamiento de las actividades mineras por parte del planeamiento urbanístico. El planeamiento urbanístico, en cuanto incida sobre las actividades mineras, ha de ponderar, integrar y armonizar esos dos principios: el del interés público presente en la explotación de los yacimientos mineros, sin la que no es posible el desarrollo económico; y el de la preservación del medio ambiente. El nuevo artículo 122 de la Ley de Minas implica que para que sea válida la prohibición del uso minero en el Plan esa ponderación ha de efectuarse efectuado explícitamente en el Plan.

En esa ponderación de intereses resulta esclarecedora la siguiente consideración que hace el Tribunal Constitucional en la tan citada sentencia 64/1982:

“Este criterio de ponderación de los intereses en presencia cobra particular relieve cuando el Estado en defensa de la economía nacional haya declarado o declare en cualquiera de las formas legalmente posibles la prioridad de determinadas actividades extractivas. En esta circunstancia es de presumir que el fomento de esas actividades declaradas prioritarias requiere considerarlas prioritarias respecto al medio ambiente en tanto el Estado no declare de forma expresa esta última prioridad y sin perjuicio de que se tengan en cuenta las circunstancias de cada caso concreto”.

De este modo, y en esa ponderación de intereses, deberá tenerse como criterio especialmente relevante la existencia o no de una declaración expresa previa por parte del Estado de la prioridad de determinadas actividades extractivas, o de la prioridad de la protección ambiental de un determinado enclave natural. De ello podríamos extraer que cuando el Estado haya calificado una materia prima como prioritaria, y salvo que afecte a un espacio ambiental declarado también prioritario por el Estado, la ponderación de valores se ha de decantar a favor del interés minero. Las materias primas minerales calificadas actualmente como prioritarias son las que se incluyen en el Anexo del Decreto 647/2002, de 5 de julio⁶. A su vez, los espacios naturales que pueden entenderse prioritarios a los efectos de la citada sentencia, serían los previstos en la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre⁷. En el resto de casos, deberá existir una ponderación concreta de los valores en conflicto.

En esta ponderación de valores que ha de hacer el planeamiento urbanístico debe ser un elemento de gran relevancia la cartografía minera a que se refiere el artículo 5.2 de la Ley de Minas. Este precepto prevé la redacción de “mapas geológicos, geofísicos, geoquímicos, geotécnicos, hidrogeológicos, metalogenéticos y cualesquiera otros que el desarrollo tecnológico requiera, que sean útiles a la ordenación del territorio y al aprovechamiento racional de los recursos minerales del país”. La información contenida en esta cartografía, debiera ser fundamental en la ponderación de intereses que ha de efectuar el Plan, puesto que las determinaciones del planeamiento urbanístico no pueden ser incongruentes con la realidad geológica. Así, la sentencia del Tribunal Supremo de 11 de diciembre de 2003 (RA 503 de 2004) confirmó la anulación de una determinación de un Plan urbanístico que no tuvo en cuenta las circunstancias geológicas de unos terrenos, señalando que “para decidir sobre la delimitación de las labores extractivas, las Administraciones competentes no tuvieron en cuenta determinados informes técnicos sobre hechos o circunstancias geológicas, geoquímicas y geotécnicas relevantes, que deben ser correctamente valoradas para definir el perímetro de explotación de la cantera debido a la existencia de esas características geológicas de la zona que escapan a toda discrecionalidad, pues son tales como se manifiestan en la realidad, sin que, por tanto, pueda decidirse por dichas Administraciones la aprobación del planeamiento urbanístico eludiendo su existencia, como se procedió, dado que el único informe contemplado para ello no aludía a esas características geológicas y geoquímicas del macizo en que está ubicada la cantera, razón por la que la Sala sentenciadora no ha conculcado, al resolver, el ordenamiento jurídico que se cita en el motivo de casación alegado ni la doctrina jurisprudencial que lo interpreta, sino que, antes bien, los ha aplicado e interpretado correctamente, dado que la decisión adoptada por las Administraciones urbanísticas no se muestra acorde con la realidad geológica del yacimiento calizo y, por consiguiente, se aleja de los hechos determinantes, que debieron tenerse en cuenta, por basarse exclusivamente en un informe que no aludía a ellos.”.

Además, debe señalarse que esa ponderación de valores que ha de efectuar el planeamiento urbanístico en su tratamiento del uso minero tiene un claro componente dinámico y evolutivo, puesto que, en la mayoría de los casos, los recursos minerales permanecen ocultos hasta que se los descubre. Así, puede suceder que, con posterioridad a la aprobación del Plan urbanístico, se descubran determinados recursos mineros que no se pudieron tener en cuenta en la ponderación de valores efectuada en el momento de su aprobación. El artículo 58 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 contenía una previsión según la cual “cuando el descubrimiento de usos no previstos al aprobar los Planes fuese de tal importancia que alterase sustancialmente el destino del suelo se procederá a la revisión de aquéllos, de oficio o a instancia de parte, para ajustarlos a la nueva situación”. En ese sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 1979 (RA2043) declaró que si la riqueza mineral exigiera su prevalente consideración, ello legitimaría la revisión del Plan, “si bien para ello sería necesaria que el uso no previsto en el mismo fuera de tal importancia y entidad que alterase sustancialmente el destino del suelo”. La legislación básica en materia de minas debería establecer el oportuno procedimiento que contemplara que, descubierto un recurso mineral de relevancia, se pudiera acordar la necesaria adaptación del planeamiento urbanístico a la nueva situación.

Los Tribunales ordinarios han exigido al planeamiento urbanístico que efectúe esa ponderación a la que nos venimos refiriendo. Según la sentencia del Tribunal Supremo de 11 de febrero de 1995 (RA 2061), “cuando se plantea en cada caso concreto el conflicto entre la protección del medio ambiente y el desarrollo del sector económico minero, es obligado ponderar la importancia que para le economía tenga la concreta explotación minera y el daño que ésta pueda producir al medio ambiente”, por lo que “cuando de explotar recursos mineros se trata, ha de efectuarse, en todo caso, un juicio de valor que pondere la importancia que para la economía tenga la concreta explotación minera y el daño que ésta puede producir al medio ambiente”. Así, para que el planeamiento urbanístico pueda válidamente establecer una clasificación urbanística que impida la implantación de un uso minero es imprescindible que exista en el Plan una motivación suficiente de la que resulte que se ha llevado a cabo en términos razonados esa ponderación de intereses.

El Plan Urbanístico que establezca una limitación del uso minero sin haber efectuado la ponderación de intereses y valores mineros y medioambientales infringe el ordenamiento jurídico. En la actualidad, y a partir de lo ahora establecido en el artículo 122 de la Ley de Minas, ello no ofrece dudas; sin embargo, los Tribunales ya habían llegado a esa conclusión, aún en ausencia de una previsión expresa de la legislación de minas. La decisión del Plan Urbanístico de incluir en la categoría de suelo no urbanizable de especial protección terrenos en los que existan también yacimientos mineros susceptibles de explotación económica sólo será legalmente correcta si la misma se efectúa tras una adecuada ponderación de los intereses presentes en el caso concreto, armonizando, en los términos señalados por el Tribunal Constitucional, la protección del medio ambiente con el desarrollo económico. Una decisión de la Administración Urbanística que no haya efectuado tal ponderación, o que haya impuesto un sacrificio desproporcionado del interés minero no exigido por la presencia real de valores medioambientales podría ser anulada por los Tribunales.

Un ejemplo de este control jurisdiccional de la decisión de proteger unos terrenos con un posible uso minero por la insuficiencia de los valores medioambientales lo tenemos en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 29 de mayo de 2001. Con el fin de posibilitar la implantación de una cantera, un Ayuntamiento tramitó una modificación puntual del planteamiento general para pasar una parcela de 9.000 m2 de suelo no urbanizable de interés forestal (con el uso minero prohibido) a suelo no urbanizable común. La Comunidad Autónoma denegó la aprobación definitiva de la modificación por considerar que existían valores medioambientales afectados. El Tribunal anuló la denegación y reconoció el derecho a que se aprobara la modificación por considerar que “los terrenos en cuestión (...) tienen un 80% de superficie cultivada por olivos y nogales de unos 7 u 8 años de edad, y el resto lo ocupa una explotación minera”, por lo que no existían valores medioambientales que justificasen la denegación de la modificación.

En la misma línea se encuentra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 3 de diciembre de 2002 (RJCA 2003/264). En el caso examinado por el Tribunal se impugna la denegación por parte de un Ayuntamiento de una licencia urbanística para una actividad extractiva de caolines emplazada en un suelo no urbanizable de especial protección, según el planeamiento general en vigor. La sentencia estima el recurso y anula indirectamente la determinación del Plan que clasificaba el suelo como protegido. El Tribunal considera que no ha existido en el Plan una motivación razonada de la prohibición de esta actividad extractiva. Además, el Tribunal señala que “conviene recordar como lo hace la actora que la extracción de caolines está declarada de utilidad pública y que el Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad de la Ley de Medio Ambiente y Protección de Espacios Protegidos de Cataluña ya que dicha Ley pretendía eliminar las actividades mineras (de las Secciones C y D de la Ley de Minas “que son las de mayor trascendencia económica” en palabras del Tribunal Constitucional) con carácter general”.

Es también de destacar el supuesto examinado en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 30 de mayo de 2000 (RJCA 2000/1675), en el que se anula la calificación establecida en el planeamiento urbanístico de suelo no urbanizable de especial protección de unos terrenos en los que se ubicaban las principales explotaciones mineras del municipio, y ello porque dicha calificación resultaba incongruente con la Memoria del Plan, en la que se señalaba que uno de los objetivos del mismo era potenciar los recursos energéticos mineros. La sentencia señala que “ha de concluirse que de la regulación que se hace del suelo no urbanizable protegido, como se han clasificado las laderas pronunciadas del término municipal, que es donde se encuentran las explotaciones e industrias mineras, resulta que no puede llevarse a cabo la actividad minera, aunque en la Memoria de las Normas Subsidiarias aprobadas se señala como uno de sus criterios potenciar los recursos energéticos mineros en base a estudios racionales de explotación, con el correspondiente control ambiental. De esta forma se da una clara contradicción entre la memoria y la normativa urbanística aprobada en relación con la actividad minera, pues no es que se exija el cumplimiento de unas condiciones medioambientales para el ejercicio de esa actividad, que son claramente exigibles, con apoyo incluso en el art. 47 de la Constitución, y así lo ha puesto de manifiesto el Tribunal Constitucional en la sentencia 64/1982, de 4 de noviembre (...), sino que con esa regulación se prohibe, sencillamente, nuevas explotaciones mineras, que no es precisamente el objetivo de esas Normas según la Memoria”.

Cabe, pues, en este punto, un control jurisdiccional sobre los Planes de Urbanismo que prohiban el uso minero sin efectuar la suficiente ponderación de intereses. En todo caso, dicha ponderación ha de hacerse expresamente en el documento, dejando suficiente constancia de ello en la Memoria justificativa del Plan. La inexistencia de motivación de la ponderación, en el caso de existencia de yacimientos mineros, es ya razón suficiente para tener por contrario a Derecho la prohibición del uso minero contenida en el Plan. Además, e incluso existiendo una motivación expresa en la Memoria justificativa del Plan, dicha motivación podrá ser controlada por los Tribunales de lo contencioso administrativo.

Además del recurso contencioso administrativo directo contra la aprobación del Plan, cabe también su impugnación indirecta con ocasión de la impugnación de la denegación de la licencia urbanística que se fundamente en lo previsto en dicho Plan. Así sucede en el supuesto contemplado en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 26 de octubre de 2002 (RJCA 2002/173), en el que, junto con la impugnación directa del Decreto municipal de suspensión de una explotación minera que contaba con la correspondiente autorización minera, se impugnaba indirectamente el planeamiento urbanístico municipal, que había excluido la zona afectada por la suspensión del “área extractiva” prevista por el Plan. El Tribunal, a partir de la información ofrecida por la prueba pericial, anula la delimitación del área extractiva establecida por el Plan, señalando que “la racionalidad del planeamiento urbanístico exige una delimitación del área extractiva que esté justificada” y que “la Administración actuante, al aprobar las Normas Subsidiarias, quiso incorporar a las mismas como «área extractiva», clave 15, la «zona de explotación» de la cantera Can Margarit autorizada a la sazón por la Autoridad Minera, «zona de explotación» cuya delimitación queda probada mediante el «Cuadro de Coordenadas rectangulares UTM”, por lo que se concluye que “deberá prosperar el recurso indirecto formulado por la actora contra las Normas Subsidiarias en relación con la determinación del ámbito o límites del Área Extractiva (clave 15), en el sentido de que dichos límites son los establecidos en el «Cuadro de Coordenadas rectangulares UTM del perímetro de la Cantera Can Margarit“.

Las sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia siguen exigiendo al planeamiento urbanístico que efectúe esta ponderación de intereses.

La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra núm. 462/2005 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª), de 10 mayo de 2005 (JUR 2005/170320) exige esta expresa ponderación de intereses al enjuiciar la aprobación de unas Normas Subsidiarias de Planeamiento que establecían una amplia prohibición de las actividades mineras en prácticamente todo el suelo forestal del municipio. Según esta sentencia:

“Se trata de que con la introducción en las Normas Subsidiarias de las expresadas limitaciones en materia de minas, extracción de gravas y arenas y explotación de canteras, se está incidiendo en otras actividades, públicas o privadas, de carácter netamente económico que parecen no haber sido tenidas en cuenta en modo alguno. Es cierto que las sentencias del Tribunal Constitucional (4-11-82) y Tribunal Supremo (1-2-95) pueden no resultar miméticamente trasladables al caso al establecer doctrina para un supuesto en el que el ámbito territorial al que afectaban las limitaciones era tan extenso que con ello podría afectarse los intereses económicos generales, cosa que no cabe entender que se produzca cuando el suelo afectado no excede del de un término municipal (y aún éste sólo el forestal). Pero como bien señala el demandante, no cabe duda de que esa doctrina, que trata de la armonización de la protección del medio ambiente con la explotación de los recursos económicos, sí exige que cuando tales intereses u objetivos se pueden ver contrariamente afectados por una decisión administrativa se realice un juicio de valor que pondere la importancia de unos y otros. Y ese juicio de valor -dice la parte citada y nosotros asumimos- viene dado "ex lege" en nuestro caso pues en principio y salvo que otra cosa resulte de las "específicas condiciones y características del territorio" (art. 26) la "explotación minera, la extracción de gravas y arenas (y) las canteras" (art. 31) pueden autorizarse en suelo forestal. De donde, también desde esta óptica, es imprescindible la expresa motivación en acuerdo como el recurrido que, en definitiva, sustrae todo un término municipal (suelo forestal, por supuesto) a las expresadas actividades económicas. Piénsese qué pasaría si todos los municipios de Navarra tomasen igual decisión”.

En el caso concreto el Tribunal anula la aprobación del Plan por considerar que no se ha efectuado esta ponderación de intereses.

La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña núm. 982/2005 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª), de 15 diciembre examina la impugnación de la aprobación definitiva de un Plan General que clasifica unos terrenos en los que se ubica una cantera de caliza en explotación como suelo no urbanizable de protección paisajística. El Tribunal razona del siguiente modo:

“En los particulares relativos al uso extractivo debe destacarse que se ha dado cumplida cuenta que los terrenos de la parte actora se hallan calificados con la clave 23 zona de protección natural y paisajística si bien con una diferenciación consistente en que los terrenos que el plan general anterior de 1981 ya tenían esa calificación y que actualmente se integran en el Plan especial del medio físico y entorno natural del Garraf que mantienen aquella clave con sus limitaciones y en que los terrenos anteriormente calificados como zona libre permanente que ahora se califican como zona de protección natural y paisajística admitiendo el uso extractivo mediante la redacción de un plan especial -baste a los presentes efectos remitirse a los dictados del artículo 276 y en su relación a los artículos 263 y 264-.

Dirigiendo la atención a la prueba con que se cuenta no se alcanza a detectar infracción o vulneración alguna al ejercicio de la potestad discrecional de planeamiento urbanístico tanto por lo que hace referencia a uno u a otro de los regímenes urbanísticos establecidos por lo que las alegaciones formuladas de contrario decaen y deben rechazarse”.

Como puede apreciarse, el Tribunal considera que esa distinción efectuada por el Plan entre área incluida en el Plan Especial del medio físico y entorno natural del Garraf, en la que se prohibe el uso minero, y el resto de terrenos en los que, pese a su calificación como “zona de protección natural y paisajística”, se admite el uso extractivo mediante la redacción de un Plan Especial supone una adecuada ponderación de valores e intereses.

Muy interesante es también la sentencia Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sevilla, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª, de 4 noviembre 2005 (JUR 2006/91822). En el caso que se examina la Comisión Provincial de Urbanismo de la Comunidad Autónoma denegó, dentro de la aprobación definitiva de la Revisión de las Normas Subsidiarias del Planeamiento, la clasificación de suelo apto para urbanizar del denominado SAU-4, SICALEC, que el Pleno del Ayuntamiento había destinado a uso deportivo, hotelero y residencial, ello "al concurrir un interés público vinculado a la posibilidad de explotación de recursos naturales, en este caso, riquezas minerales, que se configuran como de carácter supramunicipal". El Tribunal lleva a cabo una explícita ponderación de los valores presentes, y señala lo siguiente:

“En este sentido, es claro que la ponderación de intereses debe realizarse por las Administraciones teniendo en cuenta las circunstancias que se han acreditado, sobre todo por la mercantil actora, acerca de las explotaciones mineras, si no para negarle la protección y ordenación de sus derechos, sí para compaginarlos en sus justos términos, atendidos el fin perseguido por el Ayuntamiento y el respeto a las explotaciones y concesiones mineras. En atención a cuanto ha resultado probado, es claro que las explotaciones mineras carecen de entidad suficiente para ensombrecer por entero la pretensión municipal y ha de concluirse que este interés del municipio en la definición de su territorio presenta mayor rigor que aquel que se le opone, aunque debe buscarse una fórmula que cohoneste el interés concurrente de las partes en litigio y sin que en modo alguno la resolución comunitaria deba por ello calificarse de constitutiva de abuso de derecho, dado que en cierta medida sus cautelas son oportunas, en cuanto pretende la protección de intereses que el Ayuntamiento pretendía ignorar por entero, aunque no se esté de acuerdo en el excesivo pronunciamiento de su alcance denegatorio. En tal sentido, la demanda sugiere en su folio 65 una posibilidad que vendría a llenar esta necesidad de ponderación de los intereses en juego y que fue considerada por los propios técnicos de la Administración demandada, esto es, el mantenimiento sustancial de la decisión municipal, excluyendo de su ámbito aquellas explotaciones mineras efectivamente merecedoras de protección, cuestión en la que coincidió asimismo la codemandada "Arenas de la Janda, S.L., en sus alegaciones ante el propio Ayuntamiento, siendo así que éste excluye el uso extractivo en la propuesta que formula a la Comisión Provincial de Urbanismo. En consecuencia, procede parcialmente la estimación de las demandas, anulando la resolución autonómica y sustituyéndola por otra que apruebe el documento revisorio en cuanto a la clasificación de suelo apto para urbanizar del denominado SAU-4, SICALEC, destinado a uso deportivo, hotelero y residencial, que deberá excluir de su ámbito las explotaciones de recursos minerales en actual actividad que fundadamente determine la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cádiz, en la fase ejecutoria de este proceso”.

Todo ello conduce a una estimación parcial, en la que la solución del Tribunal consigue una plena armonización del interés minero, sin menoscabo del estrictamente urbanístico.

La regulación que del uso minero pueda efectuar el planeamiento general del municipio afecta claramente a intereses de carácter supramunicipal. Por ello, esta concreta determinación del planeamiento general puede ser objeto de un control autonómico en el momento de la aprobación definitiva, pudiendo en tal momento la Administración autonómica supervisar la ponderación de valores inicialmente efectuada por el Municipio.

IV. No es posible una prohibición genérica del uso minero

El artículo 122 de la Ley de Minas impide que los instrumentos de ordenación puedan efectuar una prohibición general de las actividades mineras.

El Tribunal Constitucional ya había señalado que los instrumentos de ordenación autonómicos no podían establecer prohibiciones generales del uso minero. Así se dijo en las sentencias del Tribunal Constitucional 64/1982, de 4 de noviembre, y 170/1989, de 19 de octubre, que examinaron la constitucionalidad de determinadas limitaciones al uso minero establecidas en espacios naturales protegidos declarados por leyes autonómicas.

En el caso examinado por la sentencia del Tribunal Constitucional 64/1982, de 4 de noviembre, se impugnaba la Ley 12/1981 de 24 de diciembre, del Parlamento de Cataluña, que establecía normas adicionales de protección de los espacios de especial interés natural afectados por actividades extractivas, de forma que, y en relación con una lista de espacios de interés natural, se prohibían las actividades extractivas de las secciones C y D de la Ley de Minas, salvo que existiera una declaración estatal de prioridad de la correspondiente materia prima. El Tribunal Constitucional señaló lo siguiente:

“(...)con arreglo al artículo 128.1 de la misma (la Constitución) “toda la riqueza del país en sus distintas formas y fuese cual fuese su titularidad está subordinada al interés general”. En una de sus aplicaciones, este precepto supone que no pueden sustraerse a la riqueza del país recursos económicos que el Estado considere de interés general, aduciendo otras finalidades, como la protección del medio ambiente. (...) Ello supone que si bien (...) la imposición de una carga adicional para la protección del medio ambiente no es en sí contraria a la Constitución ni al Estatuto, sí lo es la prohibición con carácter general de las actividades extractivas de las secciones C y D, que son las de mayor importancia económica, en una amplia serie de espacios, aunque se exceptúe de esa prohibición los casos en que a niveles estatal y según el plan energético o cualquier otro análogo sea definida la prioridad de aquélla actividad con referencia a otros intereses públicos concurrentes. Cuestión distinta es que puedan prohibir la actividad minera en casos concretos, siempre que no exista otros intereses públicos concurrentes (...)”

Es de destacar que esta sentencia del Tribunal Constitucional niega la posibilidad de que una Comunidad Autónoma, mediante Ley, pueda prohibir las actividades mineras de las secciones C y D de la Ley de Minas dentro de un espacio natural protegido, incluso aunque en la citada prohibición se estableciera una excepción para las materias primas declaradas prioritarias por el Estado⁸.

Esta doctrina se complementa con el contenido de la sentencia del Tribunal Constitucional 170/1989, de 19 de octubre, en la que se examinó la constitucionalidad de la Ley madrileña 1/1985, de 3 de enero, del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares. En este caso el Tribunal Constitucional, tras citar su anterior sentencia 64/82, añade lo siguiente:

“En el presente caso se trata de una prohibición limitada a unos terrenos muy concretos y destinada fundamentalmente a actividades extractivas enmarcables en las secciones A y B, “actividades extractivas y de cantería, areneros, graveros y similares”. (...) El carácter territorialmente limitado de la prohibición y su escasa repercusión en el interés general económico, permiten entender que el legislador autonómico ha ponderado adecuadamente los valores constituciones protegibles y que, por ello, el artículo 14.2.c de la Ley autonómica no es contraria al artículo 128.1 de la Constitución”.

Así, en esta segunda sentencia el Tribunal Constitucional ratifica el criterio mantenido el la primera, incluso en un supuesto en el que la declaración del espacio natural se está efectuando a través de una Ley de aprobación del Parque. De estas dos sentencias se derivaría que las Comunidades Autónomas, en la regulación de sus espacios naturales protegidos, no podrían establecer una prohibición general de las actividades mineras de las secciones C y D de la Ley de Minas, pero sí la prohibición en terrenos concretos de las actividades extractivas de las secciones A y B de dicha Ley.

Sin embargo, parece que este criterio restrictivo del Tribunal Constitucional no es seguido por los Tribunales ordinarios. Así, el Tribunal Supremo ha aceptado la posibilidad de decretar con carácter general en los espacios naturales protegidos la prevalencia de la protección medioambiental sobre los intereses mineros. Tal es el caso de las sentencias del Tribunal Supremo de 18 de diciembre de 1997 (RA 624 de 1998) y de 26 de diciembre de 1989 (RA 9649).

La doctrina se ha resistido a aceptar las conclusiones de estas dos sentencias del Tribunal Constitucional. E. MOREU CARBONELL⁹, comentando la sentencia 64/1982, y tras reconocer que el Tribunal Constitucional niega que las Comunidades Autónomas puedan prohibir con carácter general el desarrollo de las actividades extractivas en una serie de espacios declarados por Ley de especial interés natural, añade sin embargo que “esta tesis no cierra la puerta a la posibilidad de que las Comunidades Autónomas prohiban el ejercicio de las actividades extractivas en determinadas zonas de su territorio, las declaradas como espacios naturales protegidos, porque, una vez que la Administración competente ha optado por la declaración de una zona como espacio protegido, el ambiente va a permanecer siempre como valor superior, por encima de otros intereses de carácter económico o social”; sin embargo, la propia autora señala a continuación que “esta conclusión es difícil de mantener a la luz de otras sentencias posteriores, como la STC 170/1989, de 19 de octubre”. Para J.JUNCEDA MORENO¹⁰ la única excepción constitucional a la prohibición general de vedar las actividades extractivas por razones ambientales se hallaría en aquellos casos en los que la legislación del Estado hubiera declarado el espacio ambiental como prioritario, lo que sucedería en los supuestos previstos en la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre, puesto que “en los espacios protegidos difícilmente se puede aceptar una actividad extractiva compatible con los altos valores naturales o culturales que motivaron su creación”. C. PAREJA Y LOZANO¹¹ señala que cuando no exista un pronunciamiento estatal declarando prioritario un recurso mineral, cabe atribuir mayor discrecionalidad a la regulación autonómica de espacios naturales y de ordenación del territorio. A la vista de ello, no puede extrañarnos la valoración de T. QUINTANA LOPEZ¹², para quien estos criterios del Constitucional “no ocultan una cierta inclinación a favor del aprovechamiento de los recursos minerales de mayor interés económico aun a costa de la degradación de la naturaleza, aunque esto sea como última ratio”.

Nosotros mismos tuvimos ocasión de señalar que “no parece que la doctrina establecida en las sentencias del Tribunal Constitucional 64/1982, de 4 de noviembre, y 170/1989, de 19 de octubre, vaya a constituir la última palabra sobre esta cuestión, la cual requiere respuestas más matizadas que las que se contienen en dichas sentencias. La clave estará en la exigencia de una concreta ponderación de los intereses en cada caso en juego, tanto medioambientales como mineros. Sin embargo, existiendo una declaración de espacio natural protegido efectuada de conformidad con lo señalado en la ley 4/1989, de 27 de marzo, de Espacios Naturales y de Flora y Fauna Silvestre, así como en las legislaciones autonómicas de espacios naturales, o en las correspondientes Directivas comunitarias, no parece compatible con la preservación de los valores medioambientales el que se impida que los instrumentos de protección de tales espacios puedan prohibir que, dentro de su ámbito, se lleven a cabo actividades extractivas y mineras, incluidas las de las relativas a las secciones C y D de la Ley de Minas. Contrariamente, tal prohibición debiera ser la regla general, que sólo se levantaría cuando se pusieran de manifiesto yacimientos minerales cuya explotación resultara imperiosa por razones de interés público de primer orden; en tal sentido, debiera ser la legislación que contuviera las bases del régimen minero la que regulara este supuesto excepcional, previendo el procedimiento a seguir en tales casos”¹³.

En este estado de la cuestión viene a incidir ahora el nuevo artículo 122 de la Ley de Minas. Según el artículo 122 de la Ley de Minas la prohibición del uso minero contenida en un instrumento de ordenación no puede ser una prohibición de “carácter genérico”. La dificultad estriba en determinar cuándo una prohibición de las “actividades incluidas en la Ley de Minas” tiene un “carácter genérico”. Teóricamente la prohibición podría considerarse como general en dos supuestos: cuando la prohibición abarca a todo el ámbito territorial del instrumento de ordenación; y cuando la prohibición alcanza a todos los tipos de actividades mineras.

Del artículo 122 de la Ley de Minas se extraen al menos dos ideas claras:

• Primera: un instrumento de ordenación, siempre que lo haga de forma motivada (esto es, efectuando de forma expresa la ponderación de intereses a la que nos hemos referido en el apartado anterior de este trabajo), puede prohibir determinadas actividades mineras en partes concretas de su ámbito territorial.

• Segunda: un instrumento de ordenación no puede prohibir todo tipo de actividades mineras en todo su ámbito territorial.

Ya no está tan claro si del artículo 122 de la Ley de Minas también se deriva que un instrumento de ordenación no puede tampoco prohibir (aunque sea de forma motivada) en todo su ámbito territorial tipos concretos de actividades mineras (por ejemplo, las de la sección A, o las explotaciones a cielo abierto). En estos casos existiría una prohibición general que abarcaría a todo el ámbito territorial del instrumento de ordenación, pero la prohibición no tendría “carácter genérico” en cuanto a que sólo afectaría a determinados tipos de actividades mineras.

Tampoco está claro cómo debe interpretarse el artículo 122 de la Ley de Minas en el caso de instrumentos de ordenación de ámbito territorial muy limitado (por ejemplo, un Plan de protección de un pequeño espacio natural de alto valor medioambiental). Parece que en este caso no puede interpretarse que una prohibición del uso minero en el pequeño espacio regulado por ese instrumento de ordenación de ámbito espacial reducido implique una prohibición del uso minero de “carácter genérico” impedida por el referido precepto legal.

Tratándose de un Plan General, el artículo 122 de la Ley de Minas impide una prohibición del uso minero en todo el suelo no urbanizable. Sin embargo, dicho precepto no proscribe que se pueda de forma motivada prohibir las actividades mineras en ámbitos concretos del suelo no urbanizable. La dificultad estará en determinar cuándo lo concreto, por su extensión, comienza a convertirse en genérico.

Una solución a la proscripción de la prohibición genérica del uso minero del artículo 122 de la Ley de Minas consistiría en que la legislación autonómica permitiera caso por caso que se tramitara algún tipo de planeamiento especial minero cuando el planeamiento general no autorizara las actividades mineras. Esto es lo que sucede en la Comunidad Valenciana con el Plan Especial minero previsto en la Disposición adicional tercera del Decreto 82/2005, de 22 de abril, del Consell de la Generalitat, de Ordenación Ambiental de Explotaciones Mineras en Espacios Forestales. Esta Disposición adicional establece lo siguiente:

“Tercera. Planes especiales para explotaciones mineras.

1. Las explotaciones mineras que pretendan desarrollarse en montes o terrenos forestales terrenos clasificados como suelo no urbanizable común o sometido a protección especial, sin regulación de la actividad minera como uso compatible, requerirán la previa modificación o revisión del Plan General o, en su caso, la elaboración y aprobación de un Plan Especial conforme a la legislación urbanística de la Comunidad Valenciana que ordene el uso y aprovechamiento minero, o lo que, en su caso, establezca un Plan de Acción Territorial de Carácter Sectorial.

En los citados instrumentos urbanísticos deberá garantizarse que, tras el cese de la actividad, los terrenos afectados mantengan el valor o funcionalidad que motivó su consideración como monte o terreno forestal.

2. En el supuesto de optar por la elaboración y aprobación de un Plan Especial, se deberá acompañar necesariamente del correspondiente proyecto de explotación, y requerirá la previa Declaración de Impacto Ambiental.

El ámbito mínimo de estos Planes Especiales será la concesión minera y necesariamente deberá establecer su relación de continuidad con explotaciones o concesiones mineras colindantes en el proyecto de explotación, en los planes de labores y en el proyecto de restauración”.

Según esta Disposición, es necesario elaborar el Plan Especial minero cuando quiera desarrollarse una explotación minera y nos encontremos “sin regulación de la actividad minera como uso compatible” en el planeamiento urbanístico municipal. De este modo, la previsión de la posibilidad de tramitar este Plan Especial supone una cláusula de cierre que garantiza que la prohibición de la actividad minera establecida en el planeamiento urbanístico municipal nunca tenga un “carácter genérico”. En el procedimiento de aprobación del Plan Especial (que puede ser instado por la Conselleria competente en materia de minas) es en el que se deberá efectuar la ponderación de intereses de la que, en última instancia, dependerá la autorización o no del uso minero.

V. Incidencia del artículo 122 de la Ley de Minas en instrumentos de ordenación ya aprobados que lo incumplan

¿Qué efectos produce el nuevo artículo 122 de la Ley de Minas en relación con los instrumentos de ordenación ya aprobados a su entrada en vigor que prohiben el uso minero sin ninguna motivación o con carácter genérico?

Teóricamente caben las siguientes soluciones:

• Primera interpretación: las prohibiciones establecidas en los instrumentos de ordenación ya aprobados que incumplan lo dispuesto en el nuevo artículo 122 de la Ley de Minas quedan automáticamente derogadas con su entrada en vigor.

• Segunda interpretación: las reglas establecidas en el nuevo artículo 122 de la Ley de Minas sólo son de aplicación a los instrumentos de ordenación que se aprueben con posterioridad a su entrada en vigor.

¿Cuál de estas dos interpretaciones ha de tenerse por jurídicamente correcta?

Como se ha dicho, el nuevo artículo 122 de la Ley de Minas señala lo siguiente:

“Cualquier prohibición contenida en los instrumentos de ordenación sobre actividades incluidas en la Ley de Minas deberá ser motivada y no podrá ser de carácter genérico”

La Disposición derogatoria única de la Ley 12/2007, de 2 de julio, cuya Disposición adicional primera ha redactado el nuevo artículo 122 de la Ley de Minas, establece que “quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en la presente Ley”. Los instrumentos de ordenación ya aprobados que incumplan la prohibiciones del artículo 122 de la Ley de Minas, en particular en lo relativo a contener prohibiciones del uso minero de carácter genérico, constituyen disposiciones de inferior rango que se oponen a lo dispuesto en la nueva Ley, por lo que, a falta de otra previsión al respecto en el texto legal, nos inclinamos por la primera de los dos interpretaciones. De este modo, la prohibición genérica del uso minero establecida por el instrumento de ordenación (cuando el carácter genérico de la prohibición no ofrezca dudas) habrá de tenerse por no puesta.

VI. Reflexión final

El nuevo artículo 122 de la Ley de Minas supone una primera reacción del legislador estatal con competencias para establecer las bases del régimen minero ante la situación generada por las trabas que el planeamiento urbanístico y territorial imponen a las actividades mineras. Se hace necesario que el legislador estatal complete su tarea con la aprobación de una nueva legislación básica reguladora de las actividades mineras que prevea nuevas técnicas jurídicas¹⁴ que permitan compatibilizar el abastecimiento regular de los recursos minerales con la protección del medio ambiente y con el urbanismo.

Fernando Renau Faubell
Licenciado en Derecho
Secretario-Interventor de Administración Local en excedencia
Funcionario Grupo A Generalitat Comunitat Valenciana

Notas