Formas de organización política

La expresión formas de organización política alude al conjunto de plurales modos en los que los seres humanos han organizado su convivencia política a lo largo de los siglos, y si bien dicho análisis ha ocupado a estudiosos desde la antigüedad clásica, esas aproximaciones no constituyeron una disciplina académica, en sentido estricto, hasta finales del siglo XIX o principios del XXⁱ.

No obstante, aunque sea brevemente, dejamos constancia aquí del fundamental papel desempeñado por el pensamiento clásico griego, en particular ateniense, cuyas reflexiones acerca de las formas de organización política y social justas y participativas aún perdura, pudiendo encontrarse en Platón (La República) o Aristóteles (Política), en germen o plenamente desarrolladas, numerosas cuestiones que se erigen en centro del debate político actual, e incluso nos atrevemos a decir que venideroⁱⁱ.

Un sistema político perdurará, con independencia de cuál sea la forma que adopte, si cumple sus dos funciones básicas, que son asignar valores para una sociedad dada y lograr que la mayoría de sus miembros acepten esas asignaciones como obligatorias, al menos la mayor parte del tiempo.

Formas de gobierno

Llegados a este punto, nos podemos referir a las formas de gobierno, o modelo de reparto del poder dentro del Estado, siendo las más destacables el régimen presidencialista (ya sea puro, al tipo de los Estados Unidos de América, o semipresidencialista, tal y como ocurre en Francia) y el parlamentario (típico de España o Reino Unido, por ejemplo).

1. Presidencialista

Siguiendo a Palmer Valeroⁱⁱⁱ, bajo el esquema del presidencialismo se agrupan regímenes con notables diferencias entre sí, siendo sus elementos típicos más destacados los siguientes:

1. El poder ejecutivo no se separa entre el Jefe del Estado y el de Gobierno, sino que recae exclusivamente en el Presidente, elegido directamente por el pueblo (caso de los EE.UU.) o bien por una Asamblea o de forma indirecta (caso de Francia antes de la reforma constitucional de 1962)

2. La comunicación con la opinión pública se establece al margen de la Asamblea.

   No obstante, hemos de añadir nosotros que ya nos hallemos en sistemas de corte presidencialista o parlamentario, el notable desarrollo de los medios de comunicación y las nuevas tecnologías ha reducido la importancia del Parlamento como foro para el debate político, siendo sus funciones, en este sentido, muy reducidas o nulas. La comunicación entre los líderes políticos y los ciudadanos se realiza hoy día al margen de las tradicionales instituciones destinadas al debate político, siendo ocupado su lugar por los muy influyentes medios de comunicación de masas, lo cual se aprecia, por ejemplo, en el uso que se hace en campaña electoral, especialmente, de los medios de comunicación por los partidos políticos. Raramente la agenda política se forma en foros los institucionales clásicos en exclusiva.

3. El Presidente no es políticamente responsable ante la Asamblea, pero sí le puede ésta exigir responsabilidad por infracción de la ley o de la Constitución.

4. El Presidente no puede disolver la Asamblea.

2. Parlamentarista

Para Palmer Valero las características del régimen parlamentario son las siguientes:

1. El Ejecutivo se divide en dos órganos: el Jefe del Estado (ya sea Monarca, ya Presidente de la República) y el de Gobierno.

2. El Jefe de Estado nombra, a través del Parlamento, al Presidente de Gobierno, y éste a los ministros^iv.

3. El Gobierno es un cuerpo colectivo.

4. Los ministros suelen ser miembros del Parlamento^v.

5. El Gobierno responde ante la Asamblea^vi y sólo indirectamente, a través de ella, ante el electorado.

6. El Gobierno puede disolver el parlamento y convocar elecciones.

En cuanto a la particular estructura de los gobiernos o gabinetes, siguiendo a Olmeda^vii, los tipos más habituales son:

1. Gabinete no-departamental (que alivia a los miembros del gobierno de sus tareas gestoras y puramente administrativas).

2. Gabinete con ministros superdepartamentales, que cuenta con un reducido número de ministros, lo cual dificulta su formación en gobiernos de coalición o de un solo partido con diversas facciones.

3. Gabinete que se limitaría a los ministros políticamente más importantes.

Los partidos políticos

Los partidos políticos son los actores políticos vertebradores del funcionamiento de las sociedades actuales, a pesar de lo cual no existe unanimidad en la doctrina sobre su definición.

La Palombara y Weiner, citados por Ruiz de Azúa^viii, enumeran los cuatro rasgos esenciales de los partidos políticos:

1. Una organización duradera, cuya esperanza de vida política sea superior a la de sus dirigentes.

2. Que posea una organización local aparentemente duradera, que mantenga relaciones regulares y variadas con el nivel nacional.

3. La voluntad deliberada de sus dirigentes nacionales y locales de tomar y ejercer el poder, solos o con otros, y no sólo de influir sobre el poder.

4. El deseo de buscar un apoyo popular a través de las elecciones o de cualquier otro medio.

A los cuatro puntos anteriores habría que añadir que los partidos políticos canalizan determinados intereses sectoriales, y que la organización está dotada de un programa de gobierno de la sociedad en su conjunto (Cotarelo).

Ruiz de Azúa^ix se refiere a la clasificación de Von Beyme de la génesis de los partidos en las democracias occidentales en atención a sus familias ideológicas, así como a los diversos tipos de partidos políticos.

En cuanto a lo primero, los principales modelos observables son los siguientes: conservadores, liberales; partidos obreros o socialistas, partidos burgueses; partidos agrarios, partidos industriales; partidos regionales o nacionalistas, partidos centralistas; partidos cristianos, partidos laicos; partidos comunistas, partidos socialistas; partidos fascistas, partidos democráticos; partidos de protesta de la pequeña burguesía contra el sistema burocratizante del Estado del Bienestar; movimientos ecológicos.

En cuanto a los tipos de partidos y su evolución, cita los siguientes:

1. Partido de cuadros o de notables: fueron los primeros partidos en constituirse y reflejaban la estructura de voto atendiendo a patrones censitarios.

2. Partido de masas: surgen hacia mediados del siglo XIX, en pleno auge del movimiento obrero, y pretenden movilizar a un gran número de militantes. Primero reflejan el interés de la clase obrera y popular pero después se abrieron a la pequeña burguesía. Admite tres subtipos: socialista, comunista y fascista.

3. Partido “atrápalo todo” (catch all party): surge con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, y supone una superación de toda ambición de encuadramiento intelectual o moral de las masas, con la finalidad de obtener una audiencia más amplia que conduzca al éxito electoral más inmediato.

4. Partido cartel: es evolución del partido atrápalo todo, y se corresponde con el momento histórico actual. La característica más importante del partido cartel es la interpenetración de partido y Estado, de modo que aquél llega a convertirse en una parte de éste.

Como se observa, de la evolución de los partidos políticos descrita, cada tipo está estrechamente vinculado con una época histórica determinada, desde su surgimiento en el siglo XVIII, en las incipientes sociedades industriales con fundamento en el derecho genérico de asociación. A nuestro juicio, lo más destacable de los partidos políticos actuales es, en primer lugar, su pretensión de llegar a una masa indiferenciada lo más amplia posible de votantes y, en segundo lugar, como veremos en mayor detalle a continuación, su “fusión” con el Estado.

El reconocimiento constitucional de los partidos políticos es un fenómeno reciente, que en España, por ejemplo, no se produce hasta la vigente Constitución, en su artículo 6, que por significativo, reproducimos:

“Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos.”

En este sentido, la Sentencia del Tribunal Constitucional de 2 de febrero de 1981 ya determinó lo siguiente:

“Un partido es una forma particular de asociación y el citado artículo 22 no excluye las asociaciones que tengan una finalidad política, ni hay base alguna en él para deducir tal exclusión. Otra cuestión distinta es que nuestra forma fundamental, siguiendo una tendencia del constitucionalismo posterior a la segunda guerra mundial, dedique un artículo, el 6.º, a los partidos políticos, como dedica otros artículos a distintas formas particulares de asociación que adquieren así relevancia constitucional. En el caso de los partidos, que es el que aquí interesa, tal relevancia viene justificada por la importancia decisiva que esas organizaciones tienen en las modernas democracias pluralistas, de forma que se ha podido afirmar por algunos Tribunales extranjeros que «hoy día todo Estado democrático es un Estado de partidos» o que éstos son «órganos casi públicos», o conceptos similares. También se encuentran opiniones análogas en amplios sectores de la doctrina. De acuerdo con esta corriente de ideas hay que interpretar el hecho de que el artículo 6.º imponga a los partidos la condición, que no se impone a las asociaciones en general, de que su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos.”

“Así, en nuestra legislación, los partidos políticos tienen derecho a obtener ayuda financiera del Estado con motivo de su participación tanto en las elecciones generales como en las que afectan a las comunidades autónomas y a las corporaciones locales. Tienen también derecho a utilizar gratuitamente con fines electorales los medios de comunicación social de titularidad pública. Pero tales derechos no se les reconocen por su simple existencia como partidos sino en cuanto concurran a la manifestación de la voluntad popular. Para exigirlos es necesario que tomen parte en las elecciones; en las subvenciones públicas se tienen en cuenta el número de votos y escaños, y los mismos elementos se ponderan al determinar el grado de acceso a los medios de comunicación social.”

En las modernas sociedades occidentales se produce, en consecuencia, una manifiesta imbricación entre partidos políticos y aparato estatal, que de acuerdo con Lombarda, citado por Torres del Moral^x, es de nivel máximo en Alemania, donde al partido se le ha dado relevancia casi de órgano constitucional; notable en España, donde a los partidos se les reconoce personalidad jurídica; y fragmentario en Italia, donde sólo su financiación es objeto de regulación jurídica, quedando fuera de ella totalmente su organización interna.

Elecciones y sistema electoral

Estamos ya en condiciones de tratar lo concerniente a las elecciones, el momento de mayor trascendencia en los modernos sistemas políticos democráticos, pues en ellas expresan los ciudadanos sus preferencias de voto, apoderando a los partidos políticos para regir la dirección de los asuntos públicos durante los siguientes años.

La doctrina confiere, de forma unánime, tres cometidos a las elecciones: producir gobierno, generar representación y crear legitimidad.

Sin embargo, el voto ha de pasar por el de tamiz determinadas reglas para convertirse en escaños. Al conjunto de tales reglas que inciden en la articulación de la voluntad ciudadana, expresada en votos, para transformarla en escaños se le denomina sistema electoral.

Los sistemas electorales pueden ser proporcionales, los cuales pretenden ser reflejo y garantes de la representación política plural de las modernas sociedades, o mayoritarios, en los que prevalece el partido que alcanza mayor número de votos, con preterición de los demás. Son proporcionales los sistemas holandés y alemán, en tanto que el sistema del Reino Unido funciona de acuerdo con patrones mayoritarios.

Sin embargo, los sistemas proporcionales nunca son puros y siempre arrojan algún grado de desproporcionalidad. Ponemos el ejemplo del sistema español, que es teóricamente proporcional, pero debido a algunos de los elementos que lo configuran, como veremos seguidamente, funciona de hecho en numerosas circunscripciones como mayoritario.

Los principales elementos del sistema electoral, siguiendo a Chavarri Sidera^xi, son los siguientes: el número de escaños de la asamblea, la dimensión del distrito electoral, la fórmula electoral, la estructura del voto y la cláusula legal o cláusula de exclusión. Pasamos a analizar, con Chavarri Sidera, cada uno de ellos en mayor detalle.

La incidencia del número de escaños de la asamblea estará relativizada por la magnitud de los distritos en que esos escaños se distribuyan entre los partidos. El distrito o circunscripción electoral es la unidad básica tomada en consideración para transformar votos en escaños, con independencia de lo que ocurra en el resto de distritos. De todos los elementos que integran el sistema electoral, este que analizamos es el que tiene mayor impacto sobre la proporcionalidad. Como no es difícil de colegir, a mayor tamaño de la circunscripción electoral, mayor será la proporcionalidad que se obtenga y, a la inversa, si la base para realizar la conversión de votos en escaños es reducida, igualmente reducida será la proporcionalidad del distrito. Por tanto, desde un punto de vista lógico, lo ideal para lograr la mayor proporcionalidad sería que los electores de todo el territorio llamados a depositar su voto participaran en un colegio único, lo cual, dado, a su vez, el reparto territorial descentralizado del poder, raramente se da en la práctica. Una excepción a lo anterior son las elecciones al Parlamento Europeo, en las que la circunscripción electoral es el territorio nacional. Derivado de cuanto llevamos expuesto, cuanto mayor sea el número de distritos o circunscripciones electorales mayor será la complejidad organizativa de las elecciones, en general, y para cada partido político en liza, en particular, pues éstos deberán presentar tantas listas (en caso de distrito plurinominal) o candidatos (supuesto del distrito uninominal) como circunscripciones haya.

La fórmula electoral es el mecanismo matemático empleado para realizar la operación de transformar votos en escaños. Las fórmulas pueden ser mayoritarias, que atribuyen los escaños a los candidatos que más votos obtienen, y proporcionales, ya sean de cociente o divisor, que distribuyen los escaños en proporción a los votos obtenidos por cada candidatura en cada distrito. Como adelantamos en el párrafo anterior, la fórmula proporcional arrojará mayor o menor representatividad en atención, fundamentalmente, al tamaño de la circunscripción electoral. Una fórmula electoral proporcional aplicada sobre un distrito reducido hace que en la práctica el sistema funcione como mayoritario, con exclusión de los partidos con menor número de votos.

La estructura del voto expresa, por un lado, el número de veces que puede manifestarse el elector en el acto de la votación (voto único o múltiple), y de otro, hace referencia al tipo de candidatura (candidato único o de lista). Las candidaturas de lista pueden ser de tres tipos: completa, cerrada y bloqueada; completa, cerrada y no bloqueada; y abierta.

La barrera legal o cláusula de exclusión consiste en el porcentaje de voto que se exige a las formaciones políticas para ser incluidas en las operaciones de reparto de escaños. La barrera legal se puede referir a cada distrito o al conjunto del territorio en el que se realiza la elección. El mayor o menor límite porcentual de entrada denotará la voluntad general de que la participación política sea más o menos plural, si bien es cierto que una atomización del número de partidos que obtengan escaños limitaría la gobernabilidad del sistema, luego la situación ideal sería la de búsqueda de un término medio entre efectiva representatividad del pluralismo político y estabilidad y gobernabilidad de las instituciones.

Enfoque económico de lo político

La aplicación del punto de vista o método económico al ámbito de la política es una novedad relativamente reciente, especialmente la aplicación de la teoría de los juegos^xii. Entre nosotros, este punto de vista ha sido desarrollado por Josep María Colomer^xiii.

No es objeto de este breve y apretado estudio profundizar en dicho análisis, si bien dejamos constancia de él por su interés y lo que supone de superación de explicaciones “ortodoxas”, y para poner de manifiesto la dificultad extrema de resolver de forma absoluta lo referente a la formación de las decisiones políticas y su eficiencia, tratando de superar posiciones utilitaristas, esto es, de lograr simplemente la mayor satisfacción para el mayor número de ciudadanos o electores.

Desde este enfoque económico de lo político, según Colomer, a quien seguimos en este apartado, se concibe la democracia competitiva de partidos como “mercado” político, entendiendo como mercado un mecanismo de decisión colectiva, es decir, de asignación de recursos escasos a fines diversos mediante la interacción entre varios actores. El mercado político en democracia tiene una ventaja sobre el mercado económico: la distribución de votos igualitaria (un ciudadano, un voto), lo que nos permitiría concluir que los equilibrios alcanzados serían más satisfactorios que los de los mercados económicos, donde el reparto de recursos entre los agentes económicos es por definición desigual. Sin embargo, los mercados políticos se caracterizan por ser mercados de competencia imperfecta que producen siempre resultados relativamente ineficientes: su información es imperfecta; existen altas barreras de entrada en la oferta, lo que incide en una reducción de la competencia. Además, a diferencia de lo ocurre con la competencia mercantil, en la política no todos pueden ganar mediante intercambios en mutuo beneficio.

Por todo ello, concluye Colomer, las condiciones más propicias para que el mercado político produjera la máxima satisfacción colectiva serían los siguientes:

1. Los ciudadanos deberían contar con información adecuada para poder evaluar con acierto las políticas propuestas y sus consecuencias.

2. Deberían hacerse votaciones por temas sueltos, para que los ciudadanos no tuvieran que votar por paquetes o programas.

3. Deberían adoptarse reglas de decisión inclusivas en las que el mayor número de opiniones fuera tenido en cuenta (siendo la mejor de ellas la unanimidad).

4. No debería haber barreras de entrada para presentar alternativas.

5. Debería garantizarse la fidelidad de las decisiones de los representantes al interés de sus electores.

Las instituciones que permitirían una mayor aproximación a estas condiciones, dentro del marco de la democracia representativa de tipo parlamentario, serían las que se enumeran:

1. Elecciones separadas a distintas instituciones con distintas competencias.

2. Elecciones frecuentes.

3. Un elevado número de partidos.

4. Unas reglas electorales que produzcan la máxima proporcionalidad de representación.

5. Gobiernos de gran coalición, con una proporción de influencia de cada partido correlativa a su contribución a la formación del apoyo parlamentario.

El resultado de todo lo anterior sería la eficiencia del mercado político, al igual que en los mercados de competencia perfecta, con la paradoja de que esto haría al mercado político tan inútil como el mercado económico para resolver los problemas con altos costes de transacción que le han sido traspasados y que constituyen su misma razón de ser. Por ello, en democracia es siempre necesario aceptar algún compromiso entre la satisfacción representativa de las preferencias de los ciudadanos y la eficacia decisoria, con renuncia a la excelencia en ambas.

Conclusiones

1. Con la exposición precedente hemos procurado poner de manifiesto los principales elementos definitorios de la organización política de un moderno Estado democrático, y la forma en que, a través de los sistemas electorales, primordialmente, sus ciudadanos intervienen en sus instituciones.

2. Partiendo de estos elementos estructurales y vertebradores, con los condicionantes históricos, geopolíticos, sociales, económicos y jurídicos que en cada caso concurran, las combinaciones que inciden en la forma en que se manifiestan y concretan las tendencias de voto de los ciudadanos son numerosísimas.

3. La búsqueda de soluciones eficientes y satisfactorias para todos los interesados, como pone de manifiesto el análisis económico de lo político, es difícil de alcanzar, pero ello no debe ser óbice para profundizar en las zonas comunes de interés que afectan a todos los ciudadanos, antes que en las que los separan, alcanzando, en la medida de lo razonable, sistemas de convivencia justos, tanto en lo social como en lo económico.

4. Los ciudadanos raramente son conscientes del nivel de abstracción y complejidad que late tras cada una de las instituciones que configuran un Estado y un sistema electoral dados, pero de lo que no cabe duda, y así deberá continuar ocurriendo para que la legitimidad de los poderes públicos no sea cuestionada, es de que el momento más eminente en el funcionamiento de cualquier Estado que se precie de ser democrático, social y de Derecho se produce cuando el ciudadano deposita su voto, y de la suma de voluntades se produce gobierno y representación para todos.

José María López Jiménez.
Abogado.

Notas