Con harta frecuencia vemos los profesionales del derecho cómo las Administraciones desatienden los argumentos que concienzudamente elaboramos en escritos de alegaciones o en recursos. Podría esta circunstancia hacer pensar al lego que los abogados y gestores no sabemos a ciencia cierta en qué caminos nos movemos. Peor aún: podría afectar a la autoestima profesional de muchos de nosotros, pensando que efectivamente erramos en algo grave, toda vez que casi nunca o nunca han encontrado eco en las resoluciones de los funcionarios nuestros argumentos y pruebas.

Sin embargo, no cabe ninguna de estas conclusiones, en buena lógica. Primero, porque es tradicional en las Administraciones españolas llevar a cabo una política de desestimación de los motivos alegados por los administrados, cuando se trata de defenderse de las acusaciones de infracción.

Segundo, porque esta política está, sin duda alguna, fundamentada sobre la posición privilegiada de que goza la Administración en nuestro derecho, que le asegura la primacía frente al administrado, y le permite mirar desde la altura a los ciudadanos, segura de que, en la mayor parte de los casos, éstos no se molestarán en recurrir a posteriori, judicialmente, la sanciones que se les impondrán, aunque no estén de acuerdo.

Dichos privilegios pueden resumirse en varios muy significativos:

• Principio de legalidadⁱ,

• privilegio de autotutelaⁱⁱ;

• privilegio de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativosⁱⁱⁱ

• privilegio de inembargabilidad^iv;

• potestad disciplinaria;

• potestad sancionadota^v;

• potestad reglamentaria^vi;

• potestad discrecional^vii.

Sería conveniente revisar nuestro sistema, dicho sea de paso, ya que esta posición de privilegio y los derechos y facultades que conlleva han sobrepasado los límites que se le marcaron en un principio y sirven hoy a finalidades muy diversas de las originarias. De aquellas polvos vienen estos lodos. En efecto, en la mayor parte de las ocasiones, la actividad indagadora de la Administración es insuficiente; no admiten las pruebas en contrario; se infringen los plazos... y finalmente, se imponen sanciones de dudosa legalidad.

Cierto que la ley prevé causas de anulabilidad y de nulidad que pueden achacarse a los actos administrativos, pero su reconocimiento no suele ser lo usual, fuera del ámbito judicial.

¿Qué hacer entonces? Recurrir, claro está.

Pero las dificultades que nos encontraremos no son menores. En primer lugar, como la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha dejado claro y puede deducirse de la redacción del artículo 25 de nuestra Constitución, son aplicables al procedimiento administrativo sancionador las mismas garantías previstas para el proceso judicial penal^viii. Lo cual incluye, por supuesto, la presunción de inocencia y el derecho a que el procedimiento no se dilate indebidamente. Sin embargo, sobre el papel de esta presunción en los procedimientos sancionadores habría mucho que decir^ix.

En segundo lugar, las actuaciones y notificaciones de la Administración en procedimientos sancionadotes están colmadas de defectos, como por ejemplo:

1. Falta de actividad probatoria suficiente.

   Vamos a exponer (con el riesgo de ser algo inexactos que esto tiene) el caso típico de un expediente sancionador:

   Un funcionario emite una denuncia, sin conocimiento del supuesto infractor. Ejemplo: denuncia de tráfico por exceso de velocidad, con fotografía de radar.

   Posteriormente, unos meses después, le llega la comunicación de Inicio de Expediente al presunto infractor. En ella se le dice algo así como “Hechos probados: circular a 120 km/h en una vía cuya velocidad máxima era de 100 km/h, dirección Madrid, a la altura del Km 55, junto a Toledo”.

   No se dice más. Es probable que ni siquiera se sepa quién era el conductor, cuya identificación ahora se encomienda al propietario, so pena de sanción pecuniaria. Ni siquiera se adjunta fotografía (si no se pide, no se suele incluir casi nunca).

   A partir de aquí, el propietario está condenado a pagar (en su defecto, el conductor). Podrá decir que nunca pasó por allí. Podrá alegar que el cinemómetro estaba averiado. Podrá alegar que la denuncia no incluía los términos exactos de la infracción. Podrá escudarse en que estaba adelantando. Podrá invocar a los ángeles del cielo. Pero le dará igual. Presunción de certeza mediante, si no demuestra que no tiene coche, que no sabe conducir y que le faltan las dos piernas y los dos brazos, tendrá que pagar.

2. Descripción de los hechos muy sucinta, casi esquemática.

   Ya hemos citado un tipo muy común de denuncia, la de tráfico. Pero hay muchos otros. Por ejemplo, las que son formuladas por los Agentes Forestales y que inician expedientes sancionadores de caza.

   Veamos un caso muy repetido. En la sección de “Hechos probados” la notificación incluye una descripción parecida a ésta: “Cazar con una carabina del 22, desde un vehículo a motor en la vía de servicio perteneciente a la A5, en Talavera, careciendo de autorización”.

   Defectos: ¿Cuándo? ¿A qué hora? ¿Dónde se hallaban el denunciante? ¿Qué hacía allí: seguía al infractor o lo encontró por casualidad? Y si lo encontró por casualidad, ¿cómo pudo percibir el hecho mientras se producía, máxime teniendo en cuenta que hablamos de una autovía (con la atención que exige el tráfico, etc)? Es más, ¿cuáles son las pruebas físicas de que se trataba del mismo coche y de la misma persona?

   Como vemos, quedan muchos flecos que cortar, pero la Administración nos sancionará casi con seguridad.

3. Continua infracción de los plazos de prescripción de las infracciones y de caducidad de los procedimientos.

   Este es otro de los grandes vicios de nuestro sistema. Vamos a explicarnos con un ejemplo, como siempre:

   Volvamos al caso de la denuncia de tráfico. El conductor “volaba” supuestamente con su coche un día 22 de octubre. Como sabemos, el art. 6 del Reglamento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadota establece que las notificaciones de inicio de un expediente sancionador no se pueden ir más allá de los 2 meses después de iniciarse éstos. Y, como sabemos también, el art. 10.1 del RD 320/1994, de 25 de febrero, del Reglamento de Procedimiento Sancionador en Materia de Tráfico, circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, establece taxativamente que con la denuncia efectuada por agente de la autoridad queda incoado el correspondiente expediente.

   La notificación le llega al propietario el 25 de enero, es decir, 3 meses y 3 días después de la denuncia. Por tanto, el procedimiento ha caducado. Pero convénzase, amigo: le sancionarán.

   Ni que decir tiene que semejantes atropellos suceden con la prescripción de las infracciones (y en menor medida con la prescripción de las sanciones). Es decir: un señor es acusado de haber cometido una infracción de montes el día 5 de agosto. El día 3 de marzo del año siguiente recibe una carta manifestándole el inicio del procedimiento contra él, y calificando los hechos como leves. Pues bien, a pesar de que el art. 132.1 de la Ley 30/1992 establece que las infracciones leves prescriben a los 6 meses, la Administración ha iniciado procedimiento contra aquel señor y, si éste no lo alega, es posible que la Administración “obvie” el obstáculo y le imponga una sanción. Incluso alegándola... En fin, que si cuela, cuela.

4. Falta de motivación suficiente en las resoluciones.

   He aquí otro de los grandes vicios de nuestro sistema. Más extendido de lo que se cree en un principio, creo que tiene fundamentalmente tres causas: la primera, las resoluciones se ven “arrastradas” por los defectos del resto de la tramitación (como la ausencia de una actividad probatoria suficiente); la segunda, la gran cantidad de asuntos que las Administraciones tienen que resolver, lo cual les lleva a hacerlo de forma superficial y rápida; la tercera y última, la posición de privilegio de la Administración, que hace a sus trabajadores y directores tener la sensación de seguridad de que se cumplirán sus decisiones sin discutir.

   Pongamos un ejemplo claro: Ramón ha recibido una notificación en que le atribuye una infracción de la Ley del Vino, en la que se ordena registrar las parcelas vitivinícolas de su propiedad. Él no lo había hecho porque desconocía la obligación y porque la viña tiene tantos años que ya no recuerda cuándo la plantó su abuelo. Por ello, presenta alegaciones de todo tipo, y se defiende. Además, supongamos que el procedimiento contiene defectos que lo invalidan, como la prescripción de la infracción, o la extemporaneidad de los actos de trámite (falta de notificación en fecha, etc)., La Administración llega incluso a reconocer que efectivamente el procedimiento ha incurrido en errores y defectos, y que no se han respondido a todas las cuestiones planteadas por Ramón. Pero aún así resuelve e impone una sanción Con ello, la Administración incumple el sentido y espíritu de las normas que regulan el procedimiento, no menos que su letra.

   Hay que recordar, por ejemplo, que el art. 35.E de la Ley 30/1992 otorga al interesado el derecho a “formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución”. El art. 54 de la misma Ley impone a la Administración la obligación clara y tajante de motivas sus resoluciones, especialmente en ciertos casos, como cuando Ramón presentó recurso de alzada. Y, para más inri, el art. 138.1 de la Ley 30/1992 estipula: “La resolución que ponga fin al procedimiento habrá de ser motivada y resolverá todas las cuestiones planteadas en el expediente”.

   Sin embargo...

   Por cierto, aunque parezca mentira, es un caso real.

Evidentemente, estamos exagerando los defectos, para que sean claramente apreciables. Con ello pretendemos no denostar a los funcionarios y todos los que trabajan para la Administración, sino poner de relieve los defectos intrínsecos al sistema, que tienen más que ver con las normas que regulan su funcionamiento.

Dichas normas pecan de dispersión, imprecisión, incoherencias y lagunas.

Dispersión, porque aunque en principio hay una norma de referencia para todas las Administraciones, como es la Ley 30/1992, en la práctica se han ido introduciendo regulaciones particulares, unas que tienen que ver con objetos concretos (por ejemplo, la circulación de vehículos a motor), y otras que tienen que ver con Administraciones Territoriales (por ejemplo, la de algunas haciendas regionales, o las que regulan ayudas y subvenciones autonómicas).

Imprecisión, porque usan las palabras con una cierta flexibilidad, que puede inducir a confusión. En efecto, sin ir más lejos, la Ley 30/1992 usa la palabra prescripción para dos fenómenos distintos: la prescripción de las infracciones y sanciones y la terminación del procedimiento. Sin embargo, en el caso de este último, sería más apropiado hablar de caducidad, como sucede cuando se exceden los plazos de notificación o resolución.

Incoherencias, porque ciertas normas impiden la eficacia real de otras, como acontece ejemplarmente con la presunción de inocencia, la cual se encuentra de frente con el principio de la presunción de certeza de las manifestaciones y denuncias efectuadas por los funcionarios. Pues, como ha hemos dicho, difícilmente puede defenderse la vigencia de la presunción de inocencia cuando se presume todo lo contrario: es decir, que tiene razón el que acusa, salvo que se demuestre lo contrario.

Y finalmente, lagunas, como sucede en un caso muy concreto (como muestra un botón...): ¿cuándo se inicia, en un procedimiento sancionador? La norma general (ley 30/1992) no dice nada, salvo que el procedimiento se iniciará de oficio (art. 69), “por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia”. Pero, inmediatamente, surge una cuestión de interpretación: este último grupo nominal de la oración (“o por denuncia”), ¿a qué otros grupos acompaña como su igual, a qué se refiere? Es decir, ¿se refiere a que el procedimiento se podrá inicial indistintamente por acuerdo del órgano competente o por denuncia? ¿O significa más bien que la denuncia no inicia el procedimiento si a ésta no le sigue “acuerdo del órgano competente”? En definitiva, la norma no deja claro este punto, que puede ser muy importante a efectos de la caducidad del procedimiento.

La jurisprudencia se ha inclinado tradicionalmente por pensar que no es la denuncia, sino el Acuerdo del órgano competente el punto de inicio del procedimiento^x. Pero es una solución claramente injusta: la discrecionalidad de la Administración es de esta forma tan grande que cabría dejar sin sanción determinadas conductas y, en cambio, sancionar otras semejantes, por simple cambio de parecer o de personas. Es más, la Administración no tiene el deber de iniciar un procedimiento sancionador aunque exista denuncia. Quizás en este caso tendría que motivar su decisión, pero como sabemos en la vida real esto no sucede nunca o casi nunca...

Curiosamente, ya hemos visto que hay una norma que hace mención de otro tipo de inicio del procedimiento: es el Reglamento sancionador en materia de tráfico. En este caso, la norma sí dice que la denuncia del agente inicia el procedimiento, sin necesidad de ulterior acuerdo del órgano competente (por ejemplo, el instructor de la Jefatura Provincial de Tráfico).

Pero esto, lejos de ser un motivo de tranquilidad, es una nueva prueba de la dispersión, desorganización e incoherencia de nuestras normas. Pues, si esta solución es válida para el tráfico de vehículos, ¿por qué no ampliarla a los demás ámbitos de la actuación administrativa sancionadora? ¿Quizá porque, previendo que no se cumplirán los plazos de notificación, se estima que se dejará de ingresar mucho dinero en sanciones? Quiero pensar que no es ésta la razón, pero me temo que, a falta de mejor explicación, es bastante lógico pensar que sí.

Otro hecho se suma a los problemas que hemos venido citando hasta ahora. Se trata de una circunstancia que no por rutinaria resulta menos sorprendente. Ya la hemos anotado anteriormente, sin hacer hincapié en ella, aunque sí desde un punto de vista formal. Pero lo que ahora nos interesa es su característica de “antinomia”. Es el art. 63.3 de la Ley 30/1992, que dice expresamente: “la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo”.

Es curioso lo que sucede en este ámbito con la Administración. De entre todas las prerrogativas que tiene ésta, el art. 63.3 LRJ-PAC impone una más que vulnera uno de los principios fundamentales del Derecho: la soberanía del tiempo. Pues, en efecto, en el mundo del Derecho el tiempo juega un papel de trascendental importancia, hasta tal punto que del mero hecho del transcurso del tiempo se hace depender el nacimiento o la extinción de obligaciones, la vigencia o prescripción de derechos, etc. Más en concreto, dispone el Código Civil: “Las acciones prescriben por el mero lapso de tiempo fijado por la Ley”. ¿Qué significa esto? Ni más ni menos que, si alguna facultad o derecho se halla sometido a un plazo dentro del cual puede ser ejercitado, una vez transcurrido éste sin haberlo hecho, aquella facultad o aquel derecho ya no pueden esgrimirse. Han prescrito; esto es, han desaparecido. Ya no pertenecen a su anterior titular.

Este precepto se aplica universalmente a la vida jurídica, también en el ámbito administrativo. Sin embargo, en este mismo ámbito su aplicación es bien distinta según se trate de los ciudadanos o de la Administración. Así, los administrados pueden ejercer su derecho a formular alegaciones frente a los actos administrativo, en defensa de sus derechos e intereses legítimos, o a interponer recursos. Pero por lo general tienen un plazo bastante exiguo, de diez o quince días; un mes o dos, a lo sumo. Si se pasan un solo día, estarán cometiendo un acto inválido, un acto que ya no amparan las normas vigentes, ya que sus acciones, sus facultades de reclamación y defensa, habrían prescrito. La Administración podría aceptarlas y tomarlas en cuenta a la hora de decidir, si quisiera; pero también puede desecharlas y justificarse razonadamente en que han sido presentadas o ejercitadas fuera de plazo.

Esto que parece tan claro se vuelve confuso cuando se trata de los actos de la propia Administración. En efecto, por el artículo que hemos citado, el 63.3 Ley 30/1992, cualquier acto administrativo puede ser válido aunque se realice extemporáneamente. Además, es la propia Administración la encargada de decidir si es válido o no, con lo que, de hecho, el administrado se halla en la débil posición de tener que soportar con resignación el retraso injustificado de las actuaciones administrativas, sin poder nada al respecto.

Podrá recurrir, quizá, pero el acto se llevará a cabo cuando la Administración quiera llevarlo a cabo, aunque los plazos no se guarden. Bien es cierto que existen reglas que permiten impugnar un acto de esa naturaleza, pero la decisión final queda lo suficientemente abierta como para que sea aventurado afirmar que un acto administrativo extemporáneo es inválido. De hecho, la ley lo califica sólo de anulable. Y poco más tarde, en el art. 67 de la misma ley, permite convalidar los actos administrativos que contengas errores o vicios, incluso el de ser fuera de plazo. Y que venga luego un juez a decir lo contrario...

Por último, quiero hacer una sencilla reflexión acerca de la figura del Silencio Administrativo. Volvemos a estar ante una institución jurídica controvertida y diseñada de acuerdo con parámetros que colocan al administrado en una posición de inevitable debilidad.

En primer lugar, la Administración está obligada por ley a dictar resolución expresa en todos los casos (art. 42.1 Ley 30/1992). Es una obligación general, pero ineficaz, pues carece de la correspondiente sanción, de la consecuencia jurídica que pudiera impeler a la Administración a agilizar las tramitación y responder siempre, verbalmente o por escrito, a los requerimientos y problemas planteados por los procedimientos incoados. Por ejemplo, de existir una compensación económica a favor del administrado por cada día de retraso, la situación sería muy diferente.

Por ello, previendo quizás que esta obligación se quedaría en agua de borrajas, o precisamente para permitirlo, el art. 43 introduce la regulación del Silencio Administrativo. Ya de por sí, esta figura es paradójica. Si la Administración debe resolver en todo caso, ¿a qué el silencio administrativo? Podría entenderse que el legislador hubiera previsto la circunstancia de que la Administración no contestara en asuntos en que se viera “vencida” por las razones, derechos o facultades de los interesados; y para evitar una injusticia manifiesta, hubiera creado esta institución, destinada a forzar a la Administración a responder en todo caso expresamente. Pero no ha sido así. En realidad, esta institución no responde a esta finalidad, sino a otra muy diversa: la de permitir a la Administración incumplir su obligación de dictar resolución expresa en todo asunto, amparándose esta vez en la regulación del Silencio Administrativo. ¿Por qué? Porque el Silencio Administrativo favorece en la mayor parte de los casos a la Administración. Veámoslo.

Establece el art. 43.2 que “ los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos”. Magnífica redacción. Lógica consecuencia. En los procedimientos iniciados a instancia de los interesados, la inacción de la Administración supondrá la presunción del otorgamiento de lo que se pide. De esta forma, la Administración pierde algo de su posición de preponderancia. Pero hay un pero... Siempre hay un pero, me temo. En efecto, inmediatamente se incluyen salvedades. En realidad, salvedades lo suficientemente amplias como para dejar sin virtud a la frase anteriormente transcrita. Dice el mismo apartado: “salvo que una norma [...] establezca lo contrario. Quedan exceptuados [...] los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, en los que el silencio tendrá efecto desestimatorio”.

¡En efecto! Digámoslo de otra forma: el silencio administrativo tendrá efecto estimatorio siempre que una norma no diga lo contrario. También, curiosamente, en los procedimientos sancionadores (en los que el administrado siempre acciona para impugnar un acto de la Administración) el silencio es siempre desestimatorio. De manera que jamás un administrado podrá librarse de una sanción por inacción de la Administración. Esta regulación condena, pues, al administrado a la carga inmensa de hacer cada vez un esfuerzo mayor para probar su irresponsabilidad administrativa, puesto que, una vez recaída una primera resolución, el peso de ésta empuja a la Administración a decidir en el mismo sentido, llevada asimismo por el lógico (aunque a veces injusto) hábito de no llevarse la contraria a sí misma.

Amigo mío, usted pagará de todas todas...

Claro está que también actúa aquí el art. 44.2 ley 30/1992, que trata de paliar el efecto pernicioso que acabamos de resumir, y que dice: “En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras, [...], se producirá la caducidad” por el transcurso de los plazos sin dictar resolución. Pero, créame, amigo, esto no pasará. La Administración incoará o no un procedimiento contra usted. En el segundo caso, tendrá usted suerte. Pero si lo incoa, ya se encargará de que haya propuesta de resolución. Y de ahí al final, se echará a dormir, ya que la propuesta de resolución podrá ser tenida como resolución si no hubiera alegaciones por su parte. Y si las hubiera, dirá en su momento la Administración, si el juez la fuerza a hablar, perezosa y reacia, que el silencio administrativo es desestimatorio contra los actos de los administrados que impugnan actos o disposiciones administrativas (justo lo que usted hizo al presentar escrito de alegaciones o recurso de alzada). Usted se quejará, pataleará y volverá a recurrir, amigo, pero usted pagará...

Por último, amigo, discúlpame si me excedí en el ardor de la crítica. Y ten los ojos puestos en la realidad: quizá no sea tan negra como yo la veo, quizá tú la veas de colores variados o quizá nuestra protesta conjunta ayude a darle una tonalidad más viva.

Jaime Arias Cayetano.
Abogado.

Notas