I.- El interés del Derecho Urbanístico por las parcelaciones y su control se ha basado tradicionalmente en tres razones principales –siguiendo a García García¹-:

1. La necesidad de controlar las “parcelas mínimas”: esto es, la preocupación por que no existan ni se formen parcelas o fincas inferiores a las establecidas en la normativa urbanística. Se trataría con ello de evitar la formación de parcelas inedificables por ser de extensión superficial inferior a la “parcela mínima” establecida para cada tipología edificatoria (generalmente establecida en las normas urbanísticas de los instrumentos de planeamiento o en las ordenanzas edificatorias).

2. La necesidad de controlar la formación de nuevos núcleos de población, al ser también de interés al Derecho Urbanístico evitar que no se formen de forma arbitraria y libre nuevos núcleos de población o urbanizaciones o conjuntos edificatorios que requieren servicios e infraestructuras que deben ser planificados convenientemente.

3. La necesidad de preservar el Suelo No Urbanizable de usos no queridos o no relacionados con las actividades agrarias, fundamentalmente de “nuevos asentamientos” que generan también necesidad de prestar servicios e infraestructuras no acordes con la naturaleza de los terrenos rústicos.

II.- Antecedentes. Concepto de parcelación. Tipos. Tesis tradicionales sobre las parcelaciones urbanisticas antes de la Ley 7/2002 de Ordenación Urbanistica de Andalucía (LOUA).

Los antecedentes y doctrina tradicional sobre el tema de las parcelaciones urbanísticas y su control antes de la regulación actualmente en vigor, se basó en la diferenciación entre las “parcelaciones urbanas” y las “parcelaciones rústicas”.

Parcelación Urbana era aquella división o segregación de terrenos con la finalidad de ser objeto de actuaciones de urbanización o para fines edificatorios.

Por su parte, Parcelación Rústica era aquella división o segregación de terrenos que no tenía fines de urbanización o edificatorios, sino exclusivamente fines agrarios, forestales o ganaderos.

A su vez dentro de las parcelaciones urbanas una subespecie serían las “parcelaciones urbanísticas” definidas en el artículo 257 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 1992 (TRLS/92) como:

“Toda división simultanea o sucesiva de terrenos en uno o mas lotes que pudiera dar lugar a la formación de un núcleo de población”.

Por tanto la parcelación urbanística podíamos situarla en cualquier clase de suelo -se hablaba de división de terrenos- y lo específico de su concepto o caracteristica que la diferenciaba de la parcelación rústica era el destino o la finalidad de la división de terrenos, a saber, que con dicha parcelación se producía la “formación de un núcleo de población”.

En consecuencia, la diferencia entre una parcelación urbanística y una parcelación rústica era que ésta última no daba lugar a un núcleo de población² (o en términos positivos que tenía una finalidad meramente agraria).

El control administrativo de las parcelaciones urbanísticas se realizaba a través de las licencias urbanísticas de parcelación o segregación o las denominadas “declaraciones de innecesariedad de licencia” (estas ultimas introducidas en el TRLS/92 frente al TRLS/76 que solo se refería a las licencias).

Ahora bien siempre nos habíamos preguntado en este orden de cosas ¿cuándo procedería dar “licencia” y cuando “declaración de innecesariedad de licencia”?.

Pues bien las tesis que se plantearon en la doctrina en interpretación del TRLS/92 fueron esencialmente las siguientes:

1ª.- Que la “declaración de innecesariedad de licencia de parcelación” se refería a toda clase de terrenos, independientemente de su clasificación (es decir en suelo urbano, urbanizable y no urbanizable) porque:

- El art. 259.3 TR92 no hacia distinciones y debía interpretarse literalmente.

- Los Notarios y Registradores –se decía- no deben distinguir si se trata de parcelación urbanística o rústica pues esto correspondería a la Administración -que seria la encargada de interpretar si el fraccionamiento de terrenos podía producir o inducir la formación de un núcleo de población-.

Siguiendo esta tesis, se llegaban a las siguientes conclusiones:

- La licencia de parcelación cabía exigirla en las divisiones o segregaciones de suelos urbanos y urbanizables en que se pudiera inducir la formación de un núcleo de población.

- En suelos no urbanizables no podían realizarse parcelaciones urbanísticas por lo que no cabía licencia; pero como el precepto legal citado no hacia distinciones por la clase de suelo se podían dar dos casos:

a. Que el fraccionamiento del suelo no urbanizable cumpliera la Unidad Mínima de Cultivo en cuyo caso entendía esta doctrina³ que no procedía exigir ni licencia ni declaración de innecesariedad de licencia.

b. Que el fraccionamiento del suelo no urbanizable no cumpliera la Unidad Mínima de Cultivo en cuyo caso se entendía que debía exigirse o bien licencia o bien declaración de innecesariedad según apreciación de la Administración urbanística de que pudiere formarse o no un núcleo de población.

2ª.- La segunda tesis entendía que el art. 259.3 del TR debía interpretarse en el sentido de entender que en suelos urbanos y urbanizables se requería licencia mientras que la declaración de innecesariedad se refería solo al suelo no urbanizable.

3º.- La tesis tradicional mantenida sobre todo por Notarios⁴ era que la declaración de innecesariedad de licencia era un documento sustitutivo de la licencia de parcelación (de división o de segregación) en los casos en que estas no podían darse; concretamente en tres supuestos:

a. Parcelaciones efectuadas sin licencia de parcelación pero que podían ser legalizadas posteriormente (entonces lo que se producía era la legalización “ex post facto” y por ello, -se argumentaba- no podía darse la licencia de parcelación sino la legalización y un documento que se llamaba “declaración de innecesariedad de licencia” de parcelación que no era mas que la licencia de legalización de una parcelación urbanística).

b. El segundo caso era el de una parcelación urbanística ilegal que, por el hecho de no haberse procedido a restablecer la legalidad urbanística habría caducado la acción correspondiente (es decir que había caducado la acción de restablecimiento del orden urbanístico infringido –en los casos en que ello era posible, que lo era solo en aquellos caso de que estuviéramos ante una parcelación urbanistica totalmente ejecutada hacia mas de 4 años en Suelo No Urbanizable Común (no protegido). Este supuesto no sería posible hoy en Andalucía por la dicción del art. 185.2 A) de la LOUA que excluye la posibilidad de caducidad de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística para las parcelaciones urbanísticas en suelos no urbanizables sean o no protegidos.

c. Que se trataran de parcelaciones urbanísticas legalmente exigibles por imponerlas un instrumento de planeamiento.

III.- Situación actual de la materia en Andalucía.

Tras la entrada en vigor de la Ley 7/2002 de 17 de diciembre de Ordenación Urbanística de Andalucía (modificada en este aspecto por la Ley 13/2005 de 13 de noviembre) y el resto de normativa sobre esta materia⁵ podemos tratar el asunto distinguiendo los siguientes puntos:

1º.- La nueva definición de “parcelación urbanística”:

El art. 66.1 de la LOUA define la parcelación urbanística diferenciando según la clase de suelo.

- La Parcelación Urbanística en suelo urbano o urbanizable se define como “toda división simultanea o sucesiva de terrenos, fincas, parcelas o solares”.

Por tanto el concepto es independiente de que se pueda o no inducir la formación del núcleo de población, considerándose parcelación urbanística todo fraccionamiento de inmuebles urbanos o urbanizables.

- La Parcelación Urbanística en suelo no urbanizable, sin embargo, siguiendo la tesis tradicional se define como “toda división simultanea o sucesiva de terrenos, fincas o parcelas en dos o mas lotes que, con independencia de lo establecido en la legislación agraria, forestal o de similar naturaleza, pueda inducir a la formación de nuevos asentamientos”.

De aquí podemos concluir que, para la LOUA, la parcelación rústica o agraria solo sería el “fraccionamiento de terrenos en suelo no urbanizable que no diera lugar a nuevos asentamientos” o aquel fraccionamiento de terrenos “cuya finalidad no sea la implantación de usos urbanísticos” (en términos del art. 52,1 B de la LOUA)-. O definida en positivo, sería aquel fraccionamiento de suelo no urbanizable que tenga exclusivamente una finalidad relacionada con el uso agrícola, pecuario, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales.

2º.- La consideración de actos reveladores de una posible parcelación urbanística, tras la Ley 13/2005 que modificó el art. 66.2, de aquellos actos en los que mediante interposición de sociedades, divisiones horizontales o asignaciones de uso o cuotas en proindiviso de un terreno, fincas, parcelas, o de una acción, participación u otro derecho societario, puedan existir diversos titulares a los que corresponde el uso individualizado de una parte del inmueble equivalente o asimilable a los supuestos del apartado anterior, sin que la voluntad manifestada de no realizar pactos sobre el uso pueda excluir tal aplicación. En tales casos será también de aplicación lo dispuesto en esta Ley para las parcelaciones urbanísticas según la clase de suelo de la que se trate.

Este precepto establece unas presunciones de actos de parcelación de muy dificultosa interpretación práctica y que plantea sería dudas en su aplicación. No obstante estas presunciones de la legislación andaluza vienen recogidas en términos similares en el art. 17 del Texto Refundido de la Ley de suelo estatal de 20 de junio de 2008.

3º.- La parcelación urbanística está sometida a licencia o a declaración de innecesariedad (art. 66.4)⁶ mientras que la parcelación rustica (aquella “cuya finalidad no sea la implantación de usos urbanísticos” –según el art. 52,1 B-) requiere declaracion de innecesariedad de licencia.

Esto constituye una novedad que aclara uno de los supuestos en que debe expedirse la “declaración de innecesariedad” y que no resultaba expresamente dicho en la legislación anterior.

4º.- La parcelación urbanística está prohibida en suelo no urbanizable (en el mismo sentido art. 13 del TRLS/08) y en suelo urbano o urbanizable requiere unos presupuestos básicos establecidos en el art. 68 LOUA, concretamente “la entrada en vigor de la ordenación pormenorizada establecida en el instrumento de planeamiento idóneo, según la clase de suelo” salvo que” sea indispensable para la incorporación de los terrenos al proceso de urbanización en el ámbito de unidades de ejecución”⁷.

Interpretando este artículo y demás relacionados con él se podría concluir lo siguiente:

A.- En Suelo Urbano.- Todo fraccionamiento es parcelación urbanística y requiere para que se pueda otorgar licencia el cumplimiento de la parcela mínima indivisible según ordenanzas⁸. En caso de solicitarse fraccionamientos de suelo urbano no respetando la parcela mínima indivisible (que generalmente es distinta según la tipología edificatoria) procede la denegación de licencia de parcelación urbanística.

B.- En Suelo Urbanizable.-Todo fraccionamiento también es parcelación urbanística y también requiere la entrada en vigor del instrumento de desarrollo mas pormenorizado que se establezca⁹; en caso contrario procedería la denegación.

Pero es que, además ,debemos tener en cuenta que el articulo 104 del Reglamento de Gestión Urbanistica de 1978 establece la suspensión de licencias de parcelación desde la iniciación del expediente de Reparcelación sin necesidad de declaración expresa hasta la firmeza en vía administrativa del acuerdo aprobatorio de la Reparcelación. En el mismo sentido el art. 100.4 de la LOUA establece que “la delimitación de la unidad de ejecución implica la afectación de las fincas parcelas o solares a la operación reparcelatoria, con prohibición de otorgamiento de licencias de parcelación y edificación hasta la firmeza en vía administrativa de dicha operación”.

Por tanto como el articulo 105 LOUA establece que, “salvo determinación expresa del instrumento de planeamiento, se entenderá que la delimitación por este de sectores comporta la de unidades de ejecución coincidentes con los mismos” resulta que:

- En Suelo Urbanizable No Sectorizado desde la aprobación del plan de sectorización -que delimita evidentemente sectores-, se entiende que existe delimitacion de unidades de ejecución y, por tanto desde su entrada en vigor están prohibidas las parcelaciones, sin que puedan darse licencias hasta la firmeza en vía administrativa de las operaciones reparcelatorias (art 100.4 LOUA).

- Igual ocurre, evidentemente en el Suelo Urbanizable Sectorizado (en que el propio PGOU delimita sectores) y Ordenado (delimitadas las UE en el PPO).

Consecuencia de lo anterior es que, conforme a la normativa urbanística vigente en Andalucía, no sería posible dividir terrenos en suelos urbanos o urbanizables (parcelación urbanística en la actual definición) hasta la firmeza en vía administrativa de los proyectos de Reparcelación de las unidades de ejecución en los que se encuentren los mismos.

Se podr?a plantear la duda de si cabria autorizar una parcelaci?n o divisi?n de terrenos ?aunque solo fuera con fines agrarios- en el caso del Suelo Urbanizable No Sectorizado mientras no este aprobado el Plan de Sectorizaci?n (pues en este momento entrar?a en juego el art. 100.4 de la LOUA); pero ocurre que el art. 66 de la LOUA no hace distinciones: todo fraccionamiento de terrenos urbanos o urbanizables, independientemente de su finalidad, est? considerado como parcelaci?n urban?stica (y necesitar?a licencia), por lo que, en principio, la respuesta parece ser negativa (denegar la licencia) si se entiende que al delimitar el planeamiento general un ?mbito de SUNS se delimita un ?sector? y se aplica el art. 105 de la LOUA.

Esta conclusi?n a la que se podr?a llegar por aplicaci?n del r?gimen legal vigente en Andaluc?a ser?a, desde mi punto de vista profundamente insatisfactoria¹⁰ y podr?an plantearse dudas en cuanto a la constitucionalidad de la regulaci?n de la LOUA en este aspecto(si se hace efectiva tal interpretaci?n), pues, independientemente de que deba preservarse la ejecuci?n del planeamiento (y que dicha ejecuci?n pueda impedirse o dificultarse por las divisiones de terrenos), parece que la limitaci?n al derecho de propiedad que implica esta regulaci?n exceder?a de lo que son meras delimitaciones del dominio basadas en la funci?n social del derecho de propiedad.

Por ello debe entenderse que la delimitaci?n en el PGOU de ?mbitos de SUNS no es ?delimitaci?n de sectores que comporta la de unidades de ejecuci?n coincidentes con los mismos? pues tal delimitaci?n solo se produce cuando se aprueba el Plan de Sectorizaci?n: Si seguimos esta tesis -m?s l?gica- podr?amos considerar la posibilidad de admitir fraccionamientos de terrenos en SUNS (declarando la innecesariedad de la licencia) mientras no se apruebe el Plan de Sectorizaci?n al considerar que el tratamiento de tales terrenos es similar al de los terrenos en Suelo No Urbanizable (por tanto, si se solicita la autorizaci?n administrativa se deber?a declarar la innecesariedad de licencia comprobando que el fraccionamiento lo es con fines agrarios o similares y que no induce la formaci?n de nuevos asentamientos).

4º.-. Llegado este punto debemos plantear los supuestos en que se procedería la “declaración de innecesariedad de licencia de parcelación” a que se refiere la legislación, y podríamos concluir que serían los siguientes:

a) El supuesto mas claro es el de las PARCELACIONES RUSTICAS O AGRARIAS EN SUELOS NO URBANIZABLES, pues así se deriva del art. 52.1.B de la LOUA.

Es decir que las divisiones o segregaciones (o actos asimilados) de terrenos naturaleza rustica cuya finalidad no sea la implantación de usos urbanísticos y no induzcan a la formación de nuevos asentamientos no son objeto de licencia de parcelación sino “declaración de innecesariedad de licencia”.

A tales efectos consideramos que para interpretar que se entiende por “nuevo asentamiento” podríamos entender aplicable el art. 52.6 LOUA que señala que inducen a la formación de nuevos asentamientos los actos de realización de segregaciones, edificaciones, construcciones, obras o instalaciones que por sí mismos o por su situación respecto de asentamientos residenciales o de otro tipo de usos de carácter urbanístico, sean susceptibles de generar demandas de infraestructuras o servicios colectivos, impropios de la naturaleza de esta clase de suelo.

No obstante en caso de las “parcelaciones rústicas” nos podríamos plantear un tema importante: ¿la Administración Urbanística debe controlar si se cumple o no la Unidad Mínima de Cultivo, (esto es, la indivisibilidad de las fincas rusticas) cuando el planeamiento urbanistico no establece nada al respecto?.

Aquí cabrían dos posturas:

1ª.- La que entiende que la Administración Urbanística sí debe ejercer tal control en base a la regulación que en el propio derecho urbanístico se hace de la indivisibilidad de parcelas –incluso en Suelo No urbanizable-; tesis que parece encontrar razón y acomodo en el nuevo artículo 17 del Texto Refundido de la Ley de Suelo 2008 que considera que “la división o segregación de una finca para dar lugar a dos o más diferentes solo es posible si cada una de las resultantes reune las características exigidas por la legislación aplicable y la ordenación territorial y urbanística” (por tanto legislación aplicable no es solo la urbanística sino también la legislación sobre unidades mínimas de cultivo).

2ª.- Entender que ello es una cuestión ajena al Derecho Urbanistico y que deben ser los organismos y entidades publicas con competencia en la materia (Consejería de Agricultura etc…) y organos coadyuvantes (notarios y registradores) los encargados de velar por ello. Esta postura se basa en que ni la Ley 19/1995, de 4 de julio, de modernización de las explotaciones agrarias ni la legislación de las comunidades autónomas sobre indivisibilidad de las UMC establecen la competencia de las autoridades urbanisticas sobre ello y, por otra parte en que el art. 80 del RD 1093/1997 se deriva que será la Administración agraria la encargada de realizar tal control de legalidad.

Esta postura conlleva cuando desde los Servicios de Urbanismo de los Ayuntamientos o Gerencias Municipales de Urbanismo nos encontremos ante una parcelación rústica que implique parcelas inferiores a la UMC, deberíamos limitarnos a expedir, si así se solicita, la “declaración de innecesariedad de licencia de parcelación”, sin perjuicio de que si advirtiesemos que no se cumpliera la legislación agraria sobre unidades mínimas de cultivo (y en base al principio de colaboración entre administraciones) lo pusieramos de manifiesto a la Administración agraria competente (Consejería de Agricultura de la Junta de Andalucía) tal y como deben hacer los Notarios y Registradores en base al RD 1093/1997.

Así el procedimiento por la Administración urbanística sería declarar la innecesariedad de la licencia y el control de legalidad de las UMC sería ajeno a sus competencias, concretamente como determina en el art. 80 del RD 1093/1997 el establecer:

“ Fincas de dimensión inferior a la parcela mínima de cultivo.

Cuando se trate de actos de división o segregación de fincas inferiores a la unidad mínima de cultivo los Registradores de la Propiedad remitirán copia de los documentos presentados a la Administración agraria competente, en los términos previstos en el número 5 del artículo anterior.

Si dicha Administración adoptase el acuerdo pertinente sobre nulidad del acto o sobre apreciación de las excepciones de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 23 y 24 de la Ley 19/1995, de 4 de julio, remitirá al Registrador certificación del contenido de la resolución recaída. En el caso de transcurran cuatro meses desde la remisión o de que la Administración agraria apreciase la existencia de alguna excepción, el Registrador practicará los asientos solicitados.

En el supuesto de que la resolución citada declarase la nulidad de la división o segregación, el Registrador denegará la inscripción. Si dicha resolución fuese objeto de recurso contencioso-administrativo, el titular de la finca de que se trate podrá solicitar la anotación preventiva de su interposición sobre la finca objeto de fraccionamiento.”

b) Una vez vista esta cuestión conviene sin embargo aclarar que la “declaración de innecesariedad de licencia” no se limita –como hemos dicho antes- al Suelo No Urbanizable, sino que procede también en ciertos casos de fraccionamientos de suelos urbanos y urbanizables por aplicación del art. 66.4.

¿Y qué casos son aquellos en que procede “declaración de innecesariedad de licencia de parcelación”en suelo urbano o urbanizable?

De un estudio de la materia en nuestra opinión serían lo siguientes supuestos:

1º.- Aquellos supuestos de división o segregación de inmuebles urbanos o urbanizables que tiene su causa en el planeamiento urbanístico sin entrar en juego el régimen de licencias, (por ejemplo una segregación de suelo urbano inferior a la “parcela mínima” en la normativa urbanistica u ordenanza de aplicación y necesaria para cumplir la obligación de cesión de terrenos para vial derivada de una alineación derivada del planeamiento urbanistico –PGOU o Estudio de Detalle-)

2º.- Aquellos actos de división o segregación que, aún incumpliendo las normas sobre parcela mínima edificable “sean indispensables para la incorporación de terrenos al proceso de urbanización en el ámbito de unidades de ejecución” (art. 68.1 in fine LOUA).

3º.- La división de parcelas edificadas a que se refiere el art. 82 del RD 1093/1997 al señalar que ”cuando sobre las parcelas resultantes del expediente de equidistribución se construyan, conforme al planeamiento, diferentes edificios, estos podrán constituir fincas registrales independientes sin necesidad de licencia de parcelación. Si la parcela fuere indivisible, sólo podrán crearse fincas registrales independientes si los distintos edificios se asientan sobre suelo común y se les somete a un mismo régimen de propiedad horizontal o conjunto inmobiliario”.

4º.- Siguiendo las tesis antes expuestas en el presente trabajo el ?ltimo caso ser?a la divisi?n o fraccionamiento de terrenos en SUNS mientras no sea aprobado el Plan de Sectorizaci?n (considerando que en tal caso tiene el mismo tratamiento de SNU) respetando la Unidad M?nima de Cultivo en la zona y comprobando que no se induce la formaci?n de nuevos asentamientos.

Finalmente, para terminar esta exposición sobre las parcelaciones urbanisticas indicar que las licencias de parcelación urbanística y declaraciones de innecesariedad de licencia se otorgan bajo la condición de presentar la escritura publica en que se contenga el acto de parcelación en el Ayuntamiento en el plazo de 3 meses, transcurridos los cuales se produce la caducidad de la licencia o declaración por ministerio de la ley, salvo prorroga justificada del plazo de presentación y que la indivisibilidad urbanística de los inmuebles (que determinaría la denegación de la licencia de parcelación en caso de incumplimiento) viene referida expresamente en el art. 67 de la LOUA y art. 17 del TRLS/08.

Luis de Felipe Jiménez-Casquet.
Abogado. Técnico de Administración General.
Gerencia Municipal de Urbanismo de Vélez Málaga.

Notas