1. Consideraciones generales. Regulación estatal del deber de conservación
Observando la normativa estatal vigente, el deber de conservación aparece regulado en el Reglamento de Gestión Urbanística (aprobado por Real Decreto 3288/1978 de 25 de agosto, en adelante RGU), en sus artículos 67 a 70, normativa vigente en la actualidad en Andalucía en el sentido recogido en la Disposición Transitoria novena de la Ley 7/2002, de 17 de Diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante, LOUA), hasta tanto se produzca su desplazamiento por el desarrollo reglamentario a que se refiere la disposición final única de dicha normativa.
En el artículo 25.3 de dicho Reglamento se establece la obligatoriedad de constitución de una Entidad de conservación siempre que el deber de conservación de las obras de urbanización recaiga sobre los propietarios comprendidos en un polígono o unidad de actuación en virtud de las determinaciones del Plan de ordenación o bases del programa de actuación urbanística o resulte expresamente de disposiciones legales siendo en estos casos la pertenencia a la Entidad obligatoria para todos los propietarios comprendidos en su ámbito territorial.
Dichos artículos no contienen limitación al derecho de propiedad privada ni de la libertad del derecho de asociación sino que recogen la participación ciudadana en la función de conservación de los bienes demaniales, lo que tiene encaje en el artículo 129 de la Constitución Española que insta a la participación de los interesados en la actividad de los organismos jurídicos cuya función afecta directamente a la calidad de vida o al bienestar social.
Siendo la participación ciudadana uno de los principios fundamentales de nuestro ordenamiento jurídico (artículos 9.2 y 105 de la Constitución), tal y como expresa la Sentencia del tribunal Supremo de 14 de Abril de 1992, tal participación en el campo del urbanismo se produce no sólo en la fase de formación del planeamiento, sino también en la de su ejecución y aún después de finalizada ésta mediante las Entidades de Conservación.
En el mismo sentido se pronuncia la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de Marzo de 1989 conforme a la cual “es perfectamente legal y posible que el Plan de Ordenación imponga a los promotores y a los futuros propietarios el deber y la carga de conservar la urbanización”.
Todas las Entidades Urbanísticas Colaboradoras y, por tanto, las Entidades Urbanísticas de Conservación, constituyen un medio de participación en la gestión urbanística de los interesados en el proceso urbanístico.
Por su parte, en el Reglamento de Planeamiento Urbanístico (aprobado por Real Decreto 2159/1978 de 23 de junio), en su artículo 46 contempla entre las determinaciones que deben contener los Planes Parciales que se refieran a urbanizaciones de iniciativa particular la de fijar los compromisos que se hubieren de contraer entre el urbanizador y el Ayuntamiento, y entre aquel y los futuros propietarios en orden a la conservación de la urbanización, expresando si correrá a cargo del Ayuntamiento, de los futuros propietarios de parcelas o de los promotores, con indicación en estos dos últimos supuestos del período de tiempo al que se extenderá la obligación de conservación.
Por tanto, la obligación que dicho precepto impone de prestar garantía por el exacto cumplimiento de la totalidad de compromisos definidos en el artículo 46 abarca también la conservación de la urbanización y alcanzaría su vigencia hasta la aprobación e inscripción de la Entidad de Conservación en el Registro Autonómico correspondiente, momento en que ésta adquiere legalmente personalidad jurídica propia.
2. Régimen aplicable en la Comunidad Autónoma de Andalucía
Atendiendo a las peculiaridades del ámbito legal de aplicación en la Comunidad Autónoma Andaluza, la vigente Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, Ley 7/2002 de 17 de Diciembre, dedica su Título IV a la ejecución de los instrumentos de planeamiento urbanístico. Y como novedad define con precisión el contenido de la actividad urbanística de ejecución de los instrumentos de planeamiento en su artículo 86 señalando que la ejecución de los instrumentos de planeamiento comprende, entre otras cuestiones, la conservación de las obras de urbanización y de la edificación.
El alcance de dicho elemento, la conservación de las obras de urbanización y de la edificación, objeto del presente, viene expresamente recogido y detallado en el artículo 153 de la LOUA y debe venir definido en cada caso por el contenido y preceptos del planeamiento vigente de aplicación a cada sector o unidad de ejecución. Será en éste donde se deberán establecer las previsiones que correspondan en orden a la conservación de la urbanización.
Según el esquema que nos ofrece la LOUA, el deber de conservar las obras de urbanización, incluyendo el mantenimiento de las dotaciones y los servicios públicos correspondientes, una vez se haya producido la recepción de éstas en legal forma, puede corresponder tanto al municipio como a los propietarios constituidos a estos efectos en Entidad Urbanística de Conservación en los supuestos previstos en el artículo 153 de dicha normativa.
El deber de conservación de las obras de urbanización realizadas por particulares o como consecuencia de una actuación realizada a través de alguno de los sistemas de ejecución corresponderá, como regla general y salvo las excepciones y casos que veremos, al municipio. La asunción de dicho deber solo se producirá en el momento de la recepción por el mismo de las obras de referencia, correspondiendo hasta dicho momento el deber de conservación a la persona o entidad ejecutora de la urbanización y teniendo los costes resultantes la consideración legal de gastos de urbanización.
A. Supuestos de constitución de Entidades de Conservación
Frente a lo dispuesto en el apartado anterior, la conservación de las obras de urbanización ejecutadas en un sector de planeamiento o unidad de ejecución, corresponderá a los propietarios de solares, agrupados en Entidad, en los mismos términos que le correspondería al municipio y sean las obras de primera ejecución o no, en los siguientes casos.:
cuando haya sido asumido voluntariamente dicho deber por los propietarios del ámbito de planeamiento afectado, por cualquier procedimiento.
cuando los solares estén comprendidos en unidades de ejecución o ámbitos delimitados a este solo efecto, si el planeamiento urbanístico así lo dispone.
De acuerdo con la Sentencia de 25 de Febrero de 2003 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso-administrativo, pese a ser la regla general que la Administración actuante esté obligada a asumir los gastos de conservación de las obras de urbanización y dotaciones públicas quedando, por lo tanto, excluidos los particulares propietarios de terrenos comprendidos en el polígono o unidad de actuación existen determinado supuestos en los que se prevé que tales propietarios asuman la obligación de conservación de tales dotaciones e instalaciones públicas, cuando así lo disponga el Plan de Ordenación.
Dicha obligación tendrá lugar cuando los solares estén comprendidos en unidades de ejecución o ámbitos delimitados a este solo efecto, siempre que el planeamiento urbanístico aplicable así lo disponga.
Por tanto, siendo la regla que la conservación de la urbanización corresponda a la Administración actuante (artículo 67 RGU), corresponderá a los propietarios constituidos en Entidad cuando el planeamiento, los pactos o la ley impongan este deber a los mismos (art. 68 RGU y en los mismos términos para Andalucía el art. 153 de la LOUA).
En definitiva, si la Administración municipal así lo dispone mediante el condicionamiento concreto, en el Plan o Proyecto de urbanización, mediante acuerdo específico posterior o mediante inclusión, previa o posterior, de determinaciones en el planeamiento, la conservación de la urbanización correrá a cargo de los propietarios de la misma.
B. Naturaleza de las Entidades de Conservación
Las Entidades de Conservación son Entidades de Derecho Público que aunque compuestas por particulares vienen establecidas para colaborar con un fin específicamente urbanístico, como es el de la gestión de conservación de unas obras públicas.
Reguladas por la normativa urbanística, se condiciona su personalidad jurídica a la inscripción del acuerdo aprobatorio en el Registro de Entidades Urbanísticas Colaboradoras y como señala la STS Sala Tercera, Sección 5ª de 15/04/1992, “Las personalidad jurídica de estas Entidades nace mas que por la simple voluntad de las individualidades que las integran, por la voluntad preponderante del ordenamiento jurídico, voluntad normativa o voluntad legal: art. 35.1 del Código Civil”.
Las Entidades de Conservación implican la previa realización de la urbanización y su objeto es precisamente la conservación y mantenimiento de una urbanización ya realizada (STS de 14 de Abril de 1992). Como premisa fundamental es necesario señalar que estas Entidades estarán siempre vinculadas a un elemento territorial. Si no existen obras de urbanización que deban ser conservadas no será necesaria la existencia de dichas entidades.
Sin perjuicio de ello, la Sentencia de 13 de Marzo de 2000 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo señala que aunque no haya obras de urbanización, nada impide que en previsión de su existencia se proceda a la constitución y fijación de los Estatutos de la Entidad que, en su día, habrá de hacer frente a tales obligaciones. En tanto la Entidad de Conservación no asuma obligaciones que no le están atribuidas, es posible su creación para poder cumplir, desde su inicio, las obligaciones que un día serán propias.
Este tipo de Entidades Colaboradoras constituyen una colectividad, considerada como unidad, territorial y de intereses siendo por tanto lógica la pertenencia obligatoria de todos los propietarios incluidos en su ámbito. Dichos propietarios no podrán sustraerse a la pertenencia a dichas entidades, puesto que, en razón de la finalidad perseguida, ésta viene predeterminada por la propiedad de terrenos en el ámbito territorial de la urbanización.
C. Cometidos de la Entidad Urbanística de Conservación
Las facultades que le son propias vendrán referidas, tal y como su propia denominación prevé, a la adopción de medidas precisas para la conservación de las obras de urbanización y el mantenimiento de las dotaciones e instalaciones de los servicios públicos en condiciones adecuadas, de seguridad, salubridad y ornato público, con una clara finalidad pública e interés general.
El mantenimiento de las dotaciones e instalaciones de los servicios públicos no puede limitarse a la conservación en buen estado de seguridad, salubridad y ornato de aquéllas, sino que debe de extenderse a su funcionamiento eficaz porque la finalidad del mantenimiento de las instalaciones es la prestación del servicio, ya que el mantenimiento de las instalaciones de los servicios públicos añade un “plus” a la mera conservación de las obras ejecutadas, comprendiendo el concepto de “mantenimiento” la circunstancia de que la cosa se encuentre en condiciones de seguir siendo susceptible de procurar la utilidad a que se dirige, teniendo por finalidad situar la cosa en condiciones de poder servir al uso a que se dirige. En dichos términos se expresa la Sentencia de 25 de Febrero de 2003 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo.
Por su parte, cuando deban realizarse obras que supongan una sustitución tan importante como para suponer un auténtico primer establecimiento, habrá que entenderlas fuera del objeto y finalidad de las Entidades de Conservación, debiendo ejecutarlas la Administración imponiendo, en su caso, contribuciones especiales.
Las Entidades Urbanísticas Colaboradoras de Conservación tendrán como objeto, en consecuencia con su propio concepto, la conservación y mantenimiento de determinadas obras, instalaciones y servicios de una determinada zona o unidad, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos.
Dentro de su objeto no podrá incluirse, de acuerdo con el criterio jurisprudencial mayoritario, la prestación de los servicios obligatorios a cargo de la Administración actuante tales como el servicio de recogida de basuras o de abastecimiento de aguas.
Tampoco será posible extender las obligaciones a supuestos que excedan de los fines que les son propios a tales Entidades. Así, en la Sentencia de 25/01/2002 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala Contencioso-Administrativo se establece que los gastos de vigilancia referidos a la contratación de una empresa de seguridad privada excede del contenido propio de la obligación de conservación y mantenimiento de las obras e instalaciones y por ende de lo que constituye el contenido específico de un Ente de conservación sin que pueda obligarse a los propietarios a participar en los costes derivados de la misma.
Los propietarios podrán constituir una Comunidad o cualquier otra modalidad que les permita asumir voluntariamente la prestación de tales servicios de seguridad, pero no podrán utilizar la existencia de un ente público de pertenencia obligatoria para establecer cargas y gravámenes ajenos a lo que constituye su objeto propio en los términos recogidos en la normativa vigente.
D. Normas de funcionamiento, duración y extinción de la Entidad
Al funcionamiento de la Entidad le será aplicable, para la adopción de acuerdos, lo dispuesto en sus Estatutos, debidamente aprobados por la Administración actuante y a falta de regulación expresa en los mismos, habrán de ajustarse a las previsiones genéricas contenidas en el Reglamento de Gestión Urbanística, cuyo art. 70.1 contempla igualmente la posibilidad a cargo del Ayuntamiento o Administración actuante de utilizar la vía de apremio para exigir el abono de las cuotas correspondientes.
El carácter administrativo de estas Entidades se desarrolla en el ámbito de la gestión urbanística pero sin poder extrapolarse al ámbito tributario hasta pretender la gestión directa de los procedimientos de apremio contra los propietarios morosos. Así lo ha precisado, entre otras, la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en su sentencia de 27 de noviembre de 2003.
Una de las cuestiones más debatidas es la referente al plazo de conservación. Tan injusto es imponer sine die la obligación como eximir de ella a los propietarios de urbanizaciones de alto standing. No obstante, debe ser el Plan el que, en su normativa, determine y concrete el plazo máximo de conservación en todo caso. La tendencia legislativa actual se orienta hacia la fijación de un plazo definido.
Por último, señalar que la disolución de la Entidad, cumplida la finalidad y el plazo fijado para la obligación, requiere el acuerdo de los propietarios por mayoría cualificada pero no debemos entender dicho requisito como imprescindible. Lo que sí es necesario es el acuerdo aprobatorio de la disolución por parte de la Administración actuante, una vez acreditado por la Entidad el cumplimiento de todas sus obligaciones respecto de ésta e incluso respecto de terceros.
Antonio Francisco García Olmo.
Técnico de Administración General. Jefe de Sección de Gestión y Aperturas.
Gerencia Municipal de Urbanismo. Excmo. Ayuntamiento de Vélez-Málaga.
antoniogolmo@hotmail.com
