La constitucionalidad del Proyecto de Ley de Tasas Judiciales y otras alternativas.(1)
En fecha 31/10/2012 se ha aprobado por el Congreso el Proyecto de Ley por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses. (Boletín oficial de las Cortes Generales. Congreso de los diputados, 31 de octtubre de 2012, Núm. 18-3).
A dicho proyecto se presentaron 149 enmiendas, de las que la Ponencia encargada de redactar el Informe previsto por el artículo 113 del Reglamento del Congreso, sobre el Proyecto de Ley por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses (en adelante Ley de Tasas Judiciales) acordó proponer a la Comisión de Justicia la incorporación de las enmiendas presentadas por el Grupo Popular, núms. 139 a 149, rechazando el resto de enmiendas, con la indicación de la manifestación realizada por los ponentes del Grupo Popular sobre el estudio de la presentación de una enmienda transaccional en relación con el orden social.
La Constitución española, en la sección 1ª de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, dentro del capítulo segundo sobre Derechos y libertades del Título I "De los derechos y deberes fundamentales" proclama en el apartado 1 del artículo 24 que "todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión.".
Los procuradores de los tribunales como profesionales libres e independientes, tenemos como principal misión, la representación técnica de los ciudadanos ante los Juzgados y Tribunales de justicia en defensa de sus intereses y derechos y por extensión, la obligación profesional y moral de pronunciarnos sobre aquellas iniciativas que pudieran conculcar los derechos de nuestros representados y los nuestros propios.
La reciente aprobación del Proyecto de "ley de tasas judiciales" supone un ataque frontal a los derechos constitucionales de los ciudadanos, y por extensión, contra la libertad, independencia y responsabilidad de la Procura en el ejercicio de sus funciones.
Sobre la constitucionalidad del Proyecto de Ley de Tasas Judiciales.
La exposición de motivos del Proyecto de ley de tasas, resalta que "el derecho a la tutela judicial efectiva no debe ser confundido con el derecho a la justicia gratuita. Se trata de dos realidades jurídicas diferentes. Desde el momento en que la Constitución encomienda al legislador la regulación del alcance de esta última, está reconociendo que el ciudadano puede pagar por los servicios que recibe de la Administración de Justicia. Sólo en aquellos supuestos en los que se acredite «insuficiencia de recursos para litigar» es la propia Constitución la que consagra la gratuidad de la justicia", para justificar " la adopción de una nueva normativa, que permita profundizar en determinados aspectos de las tasas judiciales, en especial los que el Tribunal Constitucional declaró conformes a nuestra norma fundamental en su sentencia 20/2012, de 16 de febrero de 2012."
El apartado primero de la exposición de motivos del Proyecto de Ley de Tasas Judiciales, en una interpretación sesgada y subjetiva de la doctrina constitucional, fundamenta la oportunidad y constitucionalidad de la reforma que se pretende llevar a cabo, en la Jurisprudencia del Tribunal constitucional, en especial la sentencia 20/2012 de 16 de febrero de 2012.
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Pascual Sala Sánchez, Presidente; don Eugeni Gay Montalvo, doña Elisa Pérez Vera, don Ramón Rodríguez Arribas, don Pablo Pérez Tremps, don Francisco José Hernando Santiago, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez y don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Magistrados, dictó en fecha 16 de febrero de 2012 su sentencia 20/2012 (BOE Num. 61 Sec. TC. de 12 de marzo de 2012) en el marco de la cuestión de inconstitucionalidad núm. 647-2004, planteada por el Juzgado de Primera Instancia núm. 8 de A Coruña, en relación con el artículo 35, apartado 7, párrafo 2, de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, sido Ponente el Magistrado don Eugeni Gay Montalvo. El de esta sentencia, se acuerda la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad planteada.
La referida sentencia, muy al contrario de lo que la exposición de motivos sostiene, tiene por exclusivo objeto, el art. 35.7.2 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre a raíz de la cuestión de inconstitucionalidad remitida a medio de Auto de 15 de diciembre de 2003 por el Juzgado de Primera Instancia núm. 8 de A Coruña.
Así, para empezar a concretar cuál es el verdadero objeto sometido a control constitucional, debemos empezar remitiéndonos al fundamento jurídico 1º de la meritada sentencia, que literalmente manifiesta que es "el artículo 35 apartado 7, párrafo 2, al que concretamente se refiere la presente cuestión de inconstitucionalidad", añadiendo en su fundamento 3º que es preciso tener en cuenta que este precepto establece "que el hecho imponible de la tasa consiste en el ejercicio de la potestad jurisdiccional, a instancia de parte, en los órdenes jurisdiccionales civil y contencioso-administrativo".
Sentado lo anterior, el objeto de la cuestión planteada en el supuesto del que trae causa, son los hechos concretos del proceso entablado por una entidad aseguradora, que no acompañó a la demanda el justificante del pago de las tasas previstas en la regulación anterior, es decir, en el ámbito de la jurisdicción civil y concretamente a la interposición de una demanda.
Así pues, el gravamen de las tasas en el orden de la jurisdicción contencioso administrativa y social no es objeto de tratamiento en la sentencia a la que hacemos referencia, ya que literalmente establece, que "las especiales características que protegen el acceso a la justicia en materia social (SSTC 3/1983, de 25 de enero, FJ 3; 118/1987, de 8 de julio, FJ 3; y 48/1995, de 14 de febrero, FJ 3) y a la jurisdicción contencioso-administrativa, ofrecen peculiaridades desde el punto de vista constitucional, consecuencia del mandato contenido en el art. 106.1 CE que ordena y garantiza el control jurisdiccional de la Administración por parte de los Tribunales (SSTC 294/1994, de 7 de noviembre, FJ 3, y 177/2011, de 8 de noviembre, FJ 3; en el mismo sentido, STEDH Gran Sala Perdigâo c. Portugal, de 16 de noviembre de 2010, as. 24768/06, § 72).
Pero a mayor abundamiento, el fundamento 5º de la referida sentencia, excluye de su control y por tanto de su pronunciamiento sobre la adecuación constitucional, el gravamen de las tasas judiciales en la interposición de recursos, al manifestar literalmente que aunque "las tasas judiciales establecidas en la Ley de medidas para el año 2003 gravan tanto la presentación de demandas como la interposición de recursos sólo el primer aspecto es relevante en este proceso constitucional, puesto que la decisión que debe adoptar el Juzgado que ha suscitado la presente cuestión versa sobre una demanda, no sobre ninguno de los otros tipos de actuaciones sujetos al gravamen por la disposición de rango legal" ya que en "la Sentencia de Pleno 37/1995, de 7 de febrero (FJ 5), este Tribunal ha subrayado el diferente relieve constitucional que posee el derecho de acceso a la jurisdicción y el de acceso a los recursos legalmente establecidos"
Sobre el aspecto constitucional del derecho de acceso a los recursos, en su Sentencia 103/2012, de 9 de mayo de 2012 (BOE núm. 134, de 5 de junio de 2012) sobre cuestión interna de inconstitucionalidad núm. 605-2011 suscitada por la Sala Segunda del Tribunal Constitucional en relación con el art. 35 apartado 7.2, de la Ley 53/2002, de medidas fiscales, administrativas y de orden social, en el que se impugnaban sendos Autos, respectivamente del Juzgado de Primera Instancia de Villarrobledo (Albacete) y de la Sección Primera de la Audiencia Provincial de Albacete, que declararon desierto el recurso de apelación interpuesto contra la Sentencia de 28 de febrero de 2003 dictada por el primero de dichos órganos judiciales, venía a fundamentar la desestimación de la cuestión planteada en el elevado volumen de facturación de ciertas entidades mercantiles, sin pronunciarse sobre otros supuestos, cuando en su fundamento jurídico 5 establece literalmente que "precisado el canon de enjuiciamiento de esta manera, estamos en condiciones de concluir que si el art. 35 de la Ley 53/2002, en la medida que requiere a entidades mercantiles con un elevado volumen de facturación que contribuyan a financiar la actividad jurisdiccional que conlleva juzgar las demandas en las que reclaman derechos de contenido económico so pena de no darles curso, no limita de un modo desproporcionado el derecho de acceso a la justicia, como hemos declarado en la STC 20/2012, mucho menos puede apreciarse desproporción en ese precepto cuando proyecta esa misma exigencia sobre idénticos sujetos y con iguales consecuencias pero referida a la promoción de recursos contra un previo pronunciamiento judicial, ámbito éste en el que, como ya hemos apuntado, el juicio de proporcionalidad al que puede someterse la decisión del legislador por este Tribunal es menos intenso, todo lo cual implica que la limitación de acceso a los recursos previstos en las leyes procesales civiles que dispone el precepto objeto de este proceso no desconozca la dimensión de la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) que garantiza el acceso a los recursos establecidos en la ley y que, en su virtud, proceda desestimar esta cuestión de inconstitucionalidad."
Por consiguiente, podemos dejar sentado que la supuesta constitucionalidad del proyecto anunciado en su exposición de motivos carece de sustento, ya que la sentencia a la que dicha argumentación se remite, excluye expresamente del control constitucional, los supuestos de las tasas en el orden social y contencioso, así como en materia de recursos, cuando el proyecto aprobado extiende el gravamen de las tasas a los recursos, a la jurisdicción social y a la contencioso administrativa.
Es decir, la sentencia del constitucional sólo procede a examinar la constitucionalidad del párrafo segundo del art. 35.7 en relación con las tasas del orden jurisdiccional civil que gravan la presentación de la demanda [art. 35.1 a) de la Ley 53/2002], y deja fuera de su estudio, cualquier cuestión que pudiera suscitarse acerca de las tasas que gravan el ejercicio de la jurisdicción civil con ocasión de la presentación de recursos (art. 35.1 b).
Centrado pues el objeto de control constitucional, está claro pues que, el derecho reconocido en el art. 24.1 CE puede verse conculcado por aquellas disposiciones legales que impongan requisitos impeditivos u obstaculizadores del acceso a la jurisdicción, si tales trabas resultan innecesarias, excesivas y carecen de razonabilidad o proporcionalidad respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el legislador (SSTC 60/1989, de 16 de marzo, FJ 4; 114/1992, de 14 de septiembre, FJ 3; y 273/2005, de 27 de octubre, FJ 5).
Pero no hay que olvidar que hecho que motivó la cuestión de constitucionalidad de la sentencia a la que nos referíamos, provenía de un supuesto litigioso en la que la entidad litigante sujeto pasivo de la tasas era, textualmente "una importante compañía de seguros", por lo que la capacidad económica de los eventuales participantes en un litigio, tampoco ha sido objeto de control constitucional , antes al contrario, justifica la constitucionalidad de la anterior norma en las razones objetivas de exención en aquella norma reconocidas; las personas físicas, ya que ninguna persona física que litigue debía abonar tasas judiciales, sean cuales sean sus circunstancias económicas y el objeto del litigio que promuevan; y de entre las personas jurídicas, se encontraban exentas las entidades sin fines lucrativos, las que no estaban sujetas al impuesto de sociedades y los sujetos pasivos que se consideraban de reducida dimensión. Recordemos que el actual proyecto grava como sujeto pasivo a toda persona física o jurídica que promueva sus derechos ante los Juzgados y Tribunales.
Hay que reseñar que la sentencia analizada partía de unas cuantías (que aún aplicándose sólo a las empresas con un alto volumen de facturación) parecían más o menos razonables en comparación con las que ahora se establecen en el proyecto actual, ya que el propio Tribunal Constitucional advertía sobre la proporcionalidad de aquellas y que " podría verse modificada (la opinión de alto Tribunal) si se mostrase que la cuantía de las tasas establecidas por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, son tan elevadas que impiden en la práctica el acceso a la jurisdicción o lo obstaculizan en un caso concreto en términos irrazonables.
En esta misma línea se ha pronunciado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos que, a partir de la Sentencia Kreuz contra Polonia, de 19 de junio de 2001 (asunto núm. 28249/95), mantiene que el requisito de abonar tasas judiciales en procesos civiles no infringe por sí solo el derecho de acceso a un tribunal protegido por el art. 6.1 del Convenio de Roma. Sin embargo, la cuantía de las tasas no debe ser excesiva, a la luz de las circunstancias propias de cada caso, de tal modo que impida satisfacer el contenido esencial del derecho de acceso efectivo a la justicia (§§ 60 y 66; en el mismo sentido, SSTEDH de 26 de julio de 2005, Kniat c. Polonia, as. 71731/01; 28 de noviembre de 2006, Apostol c. Georgia, as. 40765/02; y 9 de diciembre de 2010, Urbanek c. Austria, as. 35123/05).
Así pues, puede concluirse que la constitucionalidad del proyecto de ley de tasas carece de fundamentación y supone una manifiesta vulneración entre otros, del derecho al acceso a la jurisdicción.
Las alternativas a la Ley de tasas
Del análisis de la exposición de motivos del proyecto de Ley de tasas, se puede extraer que las razones que justifican su aplicación obedece a varias causas; la alta litigiosidad y el elevado coste de la justicia.
La litigiosidad
Parece evidente que el elevado número de litigios que acceden a nuestros Tribunales se convierte en la causa del desbordamiento de nuestro sistema judicial y más si estadísticamente se analiza en comparación con los países de nuestro entorno.
Aún asumiendo esta realidad, no parece la solución más adecuada el limitar un derecho fundamental, como lo es el acceso a la justicia, sin al menos analizar las razones de la causa, esto es, el porqué de este exceso de litigiosidad.
Sobre este punto, no podemos olvidar la perplejidad que supone en nuestro sistema procesal, que una simple cuestión, como lo es a título de ejemplo un procedimiento de separación matrimonial, se convierta por cuestiones de forma, que no de fondo, en la incoación de un procedimiento principal con los consiguientes procedimientos satélites derivados de aquél, que terminan motivando una sucesión de procedimientos sobre medidas, liquidación de gananciales, modificación de medidas, ejecución de medidas, piezas de tasación y procedimientos de impugnación y apremio, sin olvidar las eventuales instancias a intervenir. Este ejemplo, extrapolable a otros supuestos prácticos que si estarían sometidos al gravamen de las tasas, justifica más la búsqueda de soluciones en la racionalización de los procedimientos que en medidas económicas disuasorias.
Resulta evidente que otro factor que influye en el exceso de litigiosidad es la inseguridad jurídica que surge de la multiplicidad de criterios interpretativos de nuestros juzgados y tribunales en sus resoluciones, más, si tenemos en cuenta que ahora además, debe atenderse a la interpretación normativa de los secretarios en las cuestiones de su competencia.
Sobre este particular, más racional parece una solución tendente a la unificación de doctrina y de criterios, que coartar un derecho fundamental, más incluso, si con aquella se da solución a la inseguridad, sentando las bases que permitan una solución extra o intra judicial, ante la certeza de la respuesta jurisdiccional al conflicto.
Más soluciones encontraremos si analizamos las iniciativas de los profesionales de la justicia, como abogados y procuradores, sobre sus facultades y competencias de actuación dentro del propio procedimiento, incluso antes o después de su iniciación o ejecución, no en vano, defienden y representan los intereses y derechos de quienes se ven obligados a acudir a una solución jurisdiccional.
Por último, la litigiosidad en sí, como realidad social y económica y su indebida dilación, se soluciona más con la formación y el fomento de plazas de jueces y magistrados, que desamparando constitucionalmente al ciudadano.
El coste del servicio
El elevado coste de la justicia como segundo fundamento del proyecto de ley de tasas, al decir del legislador, debiera implicar en primer lugar su correcta determinación y sobre ésta, la aplicación de medios materiales y personales con criterios de eficacia, rigor, y racionalización en su gestión. Es ese el momento, cuando se ha puesto en valor un servicio fundamental, cuando ha de analizarse el cuándo, cómo y a quién corresponde su imputación.
El servicio prestado por la Administración de Justicia a los ciudadanos, antes que un simple servicio como se le denomina en el proyecto de ley de tasas, es un derecho constitucional y si bien es cierta la necesidad de considerar el enorme coste que esa litigación supone no sólo para el bolsillo de los ciudadanos que la padecen, sino también para las arcas públicas, no menos lo es que la inseguridad jurídica derivada de un mal funcionamiento de la Justicia y la restricción del acceso a ésta, acaba suponiendo una verdadera quiebra del Estado de Derecho.
Resulta notorio que la dilación en los procedimientos en nuestro sistema es un hecho.
La falta de unificación de criterios se constata en el dato estadístico de que el 90% de las resoluciones dictadas se recurren, con un 45% de estimaciones sobre los pronunciamientos de los que traen causa (2).
Una y otra realidad, desembocan en la inseguridad jurídica que finalmente provoca el coste de un servicio que habrá que acometer, no cuando se accede, sino cuando se ha prestado.
El establecimiento de unas tasas para el acceso a la justicia, viene a crucificar más aún a aquél a quien nuestro sistema procesal le impone la carga de instar, rogar y probar su derecho, al imputarle ahora, el coste ab initio del procedimiento frente a la posición cuasi pasiva procesalmente de aquel contra quien se ejercita una acción, que además, nada económicamente debe anticipar por el servicio del que también participa y provoca.
Abundan ejemplos ilustrativos de procedimientos en materia civil y contenciosa que cuantifican el coste que para el ciudadano supondrá este proyecto y significarán una barrera al acceso a la jurisdicción, así como un desequilibrio de la igualdad ante la ley, que afectará a una amplia capa de la población frente a la posición dominante de entidades económicamente más fuertes.
Más razonables y respetuosas con la constitución parecen otras alternativas como; el fomento de la formación de los operadores jurídicos públicos y profesionales, la asunción de competencias por la procura, la incentivación de las transacciones judiciales o la ampliación de facultades coercitivas a los tribunales ante posiciones procesales evidentemente obstativas y obstaculizadoras.
Por último, resulta más eficaz utilizar alternativas que ya figuran en nuestro derecho, como la condena en costas, cuya utilización con criterios racionales e interpretativamente menos restrictivos en cuanto a su consideración y cuantificación, podrían incluir conceptos vinculados al servicio público efectivamente prestado y vinculados no sólo a la estimación íntegra de una pretensión o a la temeridad de su ejercicio.
Podemos concluir diciendo que existen otras alternativas a la solución que se busca con el proyecto de ley de tasas, que por lo pronto, únicamente siembra fundadas dudas sobre su posible encaje constitucional y que el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 20/2012 de 16 de febrero que sirve de sustento a dicho proyecto y sobre la que se ha reflexionada en un artículo anterior, legitima las tasas como mecanismo de contribución al sostenimiento de la Justicia, eso sí, con el límite de que no implique una barrera al acceso a la justicia.
Notas
(1) El presente artículo intenta dar a la opinión pública una visión sobre la repercusión de la aplicación de las tasas judiciales que se plantean con ocasión del proyecto que actualmente se encuentra en trámite. Su tramitación y la premura de plazos para su entrada en vigor puede suponer que este artículo puede verse actualizado en cualquier momento.
(2) Los datos facilitados se refieren a resoluciones dictadas y recurridas. Conviene resaltar sobre este particular varias precisiones. Este artículo sostiene como una de las causas de la alta litigiosidad de nuestro sistema y su consiguiente coste, la disparidad de criterios y la falta de uniformidad en su solución. Hemos partido para intentar analizar estos datos el informe estadístico del CGPJ (Boletín Información Estadística nº 16 Mayo 2009) al que nos remitimos en relación a su análisis sobre sentencias. Las limitaciones que el propio informe en su expositivo refiere son significativas, más cuando no se puede acceder a los datos de los que parte ni al sistema ni entidad utilizada, así como que dicho informe se refiere exclusivamente a sentencias.
La elección del informe a la fechas que refiere (2009) se ha elegido por ser anterior a la entrada en vigor de la Disposición Adicional 15ª Ley Orgánica del Poder Judicial 1/2009, de 3 de noviembre por la que se introduce el depósito previo para recurrir, toda vez que éste ha supuesto una importante traba para el acceso al recurso.
No existen o no hemos tenido conocimiento de estadísticas sobre resoluciones recurridas. Entendemos como tales, no sólo las sentencias, sino todas aquellas, como autos y providencias judiciales, así como decretos y diligencias de secretarios, que por ser susceptibles de contener criterios que afectan a la interpretación de la norma procesal o de fondo, provocan recursos y por tanto afectan a la litigiosidad, carga de trabajo judicial e inseguridad jurídica.
A efectos ilustrativos, se ha partido de consultas a 217 procuradores, 265 abogados y se han obtenido datos del archivo del despacho autor del artículo en 3.863 expedientes.
No se han tenido en cuenta otros criterios que a pesar de afectar a la tesis que sostenemos, son difícilmente cuantificables como la incertidumbre que añaden criterios de interpretación de otros operadores jurídicos.
Sirva a título de ejemplo el artículo "Cuestión de competencia. Monitorio reclamación cuotas socios. Discusión competencia Juzgados Instancia o Mercantil" sobre un mismo particular que supuso diez criterios distintos en la instancia, dos informes de fiscalía radicalmente opuestos y varios recursos previos hasta la resolución definitiva por AUTO NÚM. 29/12 de veinte de Marzo de dos mil doce de la Audiencia Provincial de A Coruña con sede en Santiago de Compostela.
