El Tribunal Constitucional ha dictado una sentencia, de fecha 5 de noviembre de 2015, por la que estima parcialmente el recurso de inconstitucionalidad presentado por el Partido Socialista contra varios preceptos de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.

En concreto, la sentencia declara inconstitucionales y nulos: el art. 1.39, en cuanto introduce un nuevo apartado 5 en la disposición transitoria 1ª de la Ley 22/1988; la disposición adicional 4ª, apartados 1, 2 y 4; y la disposición adicional 9ª. Además, declara que la disposición adicional 7ª y, por conexión, el anexo de la misma Ley, no son inconstitucionales siempre que se interpreten en los términos establecidos en el fundamento jurídico 14 de su sentencia.

Alcance de la sentencia

Alcance de la reserva de ley sobre bienes situados en el dominio público marítimo-terrestre

En todo caso, respecto a los aspectos sí considerados inconstitucionales, el fallo considera que el legislador no puede excluir del dominio público marítimo-terrestre a ninguno de dichos bienes genéricos ni a las partes, los bienes singulares o los elementos que los integran. De este modo, añade que rige una reserva de ley "particularmente estricta", que persigue excluir la colaboración del reglamento en la concreta operación de ultimación de la determinación de los bienes del dominio público marítimo-terrestre.

El Constitucional reflexiona sobre donde empieza y termina el dominio público marítimo terrestre y recuerda que este límite está "allí donde se produzca el contacto" del litoral con las mareas u otros fenómenos naturales o artificiales y eso será "necesariamente" zona marítimo terrestre y, por ende de "dominio público estatal". En este sentido, insiste en que esta extensión no puede ser libremente configurada por la voluntad del legislador sino por hechos físicos definidos o precisados mediante la observación o la experiencia, y del conocimiento científico.

La sentencia añade que, por tanto, los límites de este dominio  público marítimo terrestre no son "permanentes ni inmutables" y se refiere al cambio climático, la "constatación científica más relevante" aparecida desde la Ley de 1998 por sus consecuencias a la ampliación del dominio público-marítimo terrestre y estima que no se debe reducir este espacio, tal y como hace esta reforma legal.

El fallo apela a las conclusiones del Grupo de Expertos sobre Cambio Climático de la ONU (IPCC) que apunta que el calentamiento global es inequívoco y duradero y que el Mediterráneo y las costas bajas resultarán "especialmente" afectados.

En este sentido, considera que la ley impugnada reconoce un consenso sobre la certidumbre científica del cambio climático porque adopta medidas para prevenir los riesgos asociados de regresión del litoral e inundaciones y, por el contrario, sin ofrecer una justificación "mínimamente aceptable", adopta medidas "de sentido contrario", como la reducción de la extensión del dominio público marítimo terrestre, lo que a su juicio aumentará "gravemente" la vulnerabilidad de la costa a los daños ambientales, personales y patrimoniales derivados a este riesgo.

Terrenos dedicados a salinas o cultivos marinos

Según informa Europa Press, de acuerdo con esta sentencia, no se podrán excluir del dominio público marítimo los terrenos destinados a cultivo marino o a salinas marítimas, terrenos que hayan sido inundados artificial o controladamente a consecuencia de las obras o instalación realizadas al efecto para estas actividades.

Además, el fallo manifiesta que la "incongruencia del legislador" hace "evidente la arbitrariedad" de esta exclusión de las salinas o cultivos marinos porque se han ganado al mar como consecuencia directa o indirecta de obras y de terrenos desecados en su ribera y que integran el dominio público, pese a que lo sean por causa artificial.

Deslinde en Formentera

Además, ha declarado inconstitucional la disposición adicional cuarta sobre el deslinde en la isla de Formentera. En concreto, anula que quede incluido en el dominio público marítimo-terrestre "con carácter excepcional y debido a la especial configuración geomorfológica" de la isla el espacio de territorio que baña al mar en su flujo y reflujo, en donde sean sensibles las mareas y las mayores olas en los temporales ordinarios en donde no lo sean.

El texto de la ley entendía que son temporales ordinarios los que se han repetido, al menos, en tres ocasiones en los cinco años inmediatamente anteriores al momento en que se inicie el deslinde. Además, no quedarán incluidas las playas, riberas del mar o de las rías formadas por arenales o pedregales en superficie casi plana, con vegetación nula o escasa y característica.

Igualmente, anula el plazo por el que la Administración General del Estado tenía dos años para practicar el deslinde y, en esta misma isla, se anula el apartado de la disposición por la que se reintegran los bienes a los propietarios con un título inscrito en el registro de la propiedad antes de la ley de 1998 de los terrenos que después del deslinde previsto dejasen de formar parte del dominio público.

Mantenimiento de las depuradoras de aguas residuales

El fallo considera inconstitucional la disposición adicional novena, por la que "en atención a las actuales y extraordinarias circunstancias económicas que fuerzan la restricción del gasto público y las inversiones", las instalaciones de depuración de aguas residuales que estuvieran construidas en dominio público marítimo-terrestre antes de la Ley de 2013, se podrían mantener en ese emplazamiento y seguir con su actividad "temporalmente", en las condiciones de servicio y explotación que sean necesarias para cumplir con los objetivos medioambientales exigidos por la normativa aplicable.

Además, anula el segundo apartado de esta disposición por la que una vez que las circunstancias económicas lo permitan se iniciarán las actuaciones para dirigirse a la adecuada sustitución de tales instalaciones.

En este sentido, el alto tribunal opina respecto a que estas instalaciones de depuración deberán ser reubicadas cuando sea posible por cumplimiento de una resolución judicial, es inconstitucional "en su totalidad" porque establece una excepción de contornos temporales más que imprecisos de la efectiva integridad del dominio público marítimo-terrestre, no permitida por el artículo 132 de la Constitución Española.

También justifica esta decisión porque carece de cualquier "justificación razonable expresa o inferible" ya que incurre en "arbitrariedad prohibida al legislador".

Del mismo modo, señala que las circunstancias de índole puramente económica que se aducen no constituyen una razón válida para la discriminación que supone respecto del resto del dominio público natural y supone tanto la inejecución de sentencias firmes por tiempo indefinido, como su ejecución conforme a reglas específicas, aunque indeterminadas, que quedan a la disposición discrecional del Gobierno y la Administración General del Estado.

Por otro lado, el TC cree que la norma de 2013 viola los principios de seguridad jurídica y proporcionalidad, de interdicción de la arbitrariedad y de irretroactividad respecto de situaciones ya perfeccionadas.

Reacción del Gobierno

El Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente ha asegurado que la reforma de la Ley de Costas y su reglamento general siguen vigentes tras esta sentencia del Tribunal Constitucional.

Fuentes de este departamento han asegurado a Europa Press que el recurso fue interpuesto contra 16 disposiciones de la reforma de la normativa de Costas y el TC en esta sentencia declara inconstitucionales tres cuestiones "puntuales y muy concretas y localizadas". En este sentido, precisa que se trata de asuntos relativos a actividades de cultivo marinos o a salinas marítimas, al deslinde especial para la isla de Formentera, y a una cuestión procesal y temporal relativa a una depuradora en Cantabria.

Además, subraya que la sentencia del TC declara constitucionales "todos" los criterios orientadores de la reforma y todas las normas generales que los desarrollan. "Por tanto, la nueva Ley y su reglamento general de desarrollo, aprobado en 2014, siguen vigentes", señala.

También recuerda que esta modificación tenía por objeto "mejorar la protección ambiental del litoral y dar mayor seguridad jurídica y permitir el desarrollo de actividades si se realizan de un modo sostenible", unos objetivos que, tal y como recalca, "no se ven alterados por la sentencia".

A juicio del Ministerio, la reforma establece una definición "más precisa" del alcance del dominio público marítimo-terrestre;  y mantiene la inscripción obligatoria del DPMT en el Registro de la Propiedad, para evitar que ningún ciudadano pueda adquirir "nunca más" una vivienda u otro bien en la costa y descubrir después que no le pertenece porque es DPMT.

Igualmente, señala que "asegura" la continuidad ordenada de las ocupaciones en el dominio público marítimo-terrestre, "evitando el denominado efecto 2018, es decir, las demoliciones masivas de industrias y viviendas construidas en su día legalmente; siempre con criterios medioambientales". Para ello, prorroga las concesiones hasta los 75 años, una prórroga que el TC declara constitucional para todos los supuestos.

Con la norma, también se amplía el plazo de las nuevas concesiones y autorizaciones, hasta un máximo de 75 y 4 años, respectivamente. Además, el Ejecutivo indica que se incluyeron medidas para aumentar la protección medioambiental del litoral y que "todas ellas son consideradas constitucionales". "Entre ellas, se encuentran la mejor protección de las playas, mediante la diferenciación entre sus tramos naturales y urbanos, la cláusula antialgarrobicos, así como las medidas para la adaptación de la costa a los efectos del cambio climático", concluye.