El Pleno del Tribunal Constitucional ha dictado una sentencia de fecha 17 de marzo de 2016 (ponente señor Ollero Tassara) en la que, por unanimidad, declara inconstitucional y nulo el primer párrafo del art. 102 bis.2 de la Ley 19/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, según el cual no cabe que el juez revise los decretos dictados por el secretario judicial para resolver los recursos de reposición planteados contra sus propias decisiones.
De esta manera establece que la ausencia de revisión por un juez o tribunal de algunas de las decisiones que, tras la implantación de la nueva oficina judicial, recaen en exclusiva en los secretarios judiciales, lesiona el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y el principio de exclusividad de la potestad jurisdiccional (art. 117.3 CE).
Cuestión interna de inconstitucionalidad
La sentencia resuelve una cuestión interna de inconstitucionalidad elevada al Pleno por la Sala Segunda, ante la duda sobre la constitucionalidad de este precepto, surgirda al resolver un recurso de amparo en el que se alegaba vulneración del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas.
La demanda de amparo se dirigía contra una diligencia de ordenación dictada en abril de 2011 por un secretario judicial de un Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, que señaló fecha para la celebración de un juicio oral para abril de 2014.
El recurso de reposición presentado por el hoy demandante de amparo contra el señalamiento de la vista fue desestimado por decreto del secretario judicial, decisión esta última que, según establece el art. 102 bis.2 LJCA, no es susceptible de ulterior revisión por el titular del Juzgado antes de la conclusión del proceso.
Funciones jurisdiccionales y no jurisdiccionales en el proceso
El Pleno explica que, tras la implantación del nuevo modelo de oficina judicial (Ley 13/2009), la toma de decisiones dentro del proceso se distribuye entre jueces y magistrados, por un lado, y letrados de la Administración de Justicia (nueva denominación de los secretarios judiciales), por otro. A los primeros se reserva la “función estrictamente jurisdiccional” --es decir, lo que la Constitución define como “juzgar y hacer ejecutar lo juzgado”-- y se les descarga de las tareas no jurisdiccionales, que asumen los secretarios judiciales.
La nueva oficina judicial ha implicado reformas, entre otras, en la ley que regula el proceso contencioso-administrativo. Resultado de una de estas reformas es el cuestionado art. 102 bis.2, según el cual contra el decreto dictado por el secretario judicial para resolver el recurso de reposición contra sus propias decisiones “no se dará recurso alguno”. La ley prevé que el justiciable sólo pueda replantear la cuestión en el recurso contra la sentencia que resuelva el proceso, si éste fuera procedente.
La aplicación del citado precepto a este caso supuso que el demandante de amparo no pudo recurrir ante el juez la decisión del secretario judicial de fijar la celebración del juicio con un plazo de tres años; sólo habría podido replantear la cuestión en un eventual recurso contra la sentencia dictada tras la celebración del juicio, cuando la dilación ya se había consumado. Es decir, en este caso el juez no pudo revisar la decisión adoptada por el letrado de la Administración de Justicia, pese a que afectaba al derecho fundamental a un proceso sin dilaciones indebidas.
Efectos en la vía contencioso-administrativa
La sentencia rechaza que la posibilidad de replantear el asunto con posterioridad, en el recurso contra la sentencia que ponga fin al proceso, salve la constitucionalidad del precepto, como alegaba la Abogacía del Estado. En primer lugar, porque esa opción no siempre sería factible, al existir supuestos en los que no cabe recurso contra las sentencias de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. En segundo lugar porque, en un caso como el del demandante, el recurso de amparo por vulneración del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas perdería sentido si el proceso ya hubiera concluido. Según el Pleno, “obligar al justiciable a esperar a que recaiga la sentencia resolutoria del proceso contencioso-administrativo para plantear en vía de recurso (cuando éste proceda, no se olvide) la eventual vulneración del derecho fundamental al proceso sin dilaciones indebidas (art. 24.2 CE) vaciaría de contenido la tutela que el Tribunal Constitucional puede otorgar en relación con este derecho fundamental”.
De acuerdo con la doctrina, “carece de objeto alegar la vulneración del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas cuando éstas, de haberse efectivamente producido, ya han cesado, al haber finalizado el proceso judicial”.
Derecho a la tutela judicial efectiva
La sentencia señala que el derecho fundamental garantizado por el art. 24.1 CE “comporta que la tutela de los derechos e intereses legítimos de los justiciables sea dispensada por los jueces y tribunales, a quienes está constitucionalmente reservado en exclusividad el ejercicio de la potestad jurisdiccional (art. 117.3 CE)”. “Este axioma veda que el legislador excluya de manera absoluta e incondicionada la posibilidad de recurso judicial contra los decretos de los letrados de la Administración de Justicia resolutorios de la reposición, como acontece en el cuestionado párrafo del art. 102 bis 2 LJCA”.
En conclusión, “el párrafo primero del art. 102 bis.2 LJCA incurre en insalvable inconstitucionalidad al crear un espacio de inmunidad jurisdiccional incompatible con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y la reserva de jurisdicción a los jueces y tribunales integrantes del poder judicial”. Y ello porque “excluye del recurso judicial a determinados decretos definitivos del letrado de la Administración de Justicia (aquellos que resuelven la reposición), cercena (…) el derecho del justiciable a someter a la decisión última del juez o tribunal, a quien compete de modo exclusivo la potestad jurisdiccional, la resolución de una cuestión que atañe a sus derechos e intereses legítimos, pudiendo afectar incluso a otro derecho fundamental: a un proceso sin dilaciones indebidas”. Tal exclusión es, por tanto, “lesiva del derecho a la tutela judicial efectiva que a todos garantiza el art. 24.1 CE y del principio de exclusividad de la potestad jurisdiccional (art. 117.3 CE)”.
Normativa aplicable tras la sentencia
El Pleno acuerda que, mientras el legislador no se pronuncie sobre el párrafo anulado, contra los decretos del letrado de la Administración de Justicia que resuelvan recursos de reposición cabrá la revisión por el juez o tribunal, tal y como establece para otros supuestos el propio art. 102 bis.2 LJCA.
Los argumentos de la sentencia
Los argumentos de la sentencia para declarar la inconstitucionalidad del precepto cuestionado se contienen en los siguientes fundamentos de derecho (los subrayados son nuestros):
Tercero: "(...) La duda de constitucionalidad afecta pues, en los términos expuestos, al régimen de recursos legalmente establecido contra los decretos de los Letrados de la Administración de Justicia en el proceso contencioso-administrativo resolutivos de la reposición, en la medida en que su aplicación pueda impedir que las decisiones procesales de aquellos en las que resulte afectado un derecho fundamental (como lo es, en el caso en que se plantea la cuestión, el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, en conexión con el derecho a la tutela judicial efectiva) sean revisadas por los Jueces y Tribunales, titulares en exclusiva de la potestad jurisdiccional (art. 117.3 CE). Se vedaría así que los Jueces y Magistrados, como primeros garantes de los derechos fundamentales en nuestro ordenamiento jurídico, dispensen la tutela judicial efectiva sin indefensión que a todos garantiza el art. 24.1 CE y hagan efectiva la subsidiariedad que caracteriza al proceso constitucional de amparo (por todas, SSTC 147/1994, de 12 de mayo, FJ 2; 71/2000, de 13 de marzo, FJ 3; 214/2000, de 18 de septiembre, FJ 3; 13/2005, de 31 de enero, FJ 3; y 150/2011, de 29 de septiembre, FJ 11).
No forma parte de la presente cuestión interna de inconstitucionalidad resolver si es o no conforme con la Constitución que el señalamiento para el acto del juicio en el procedimiento abreviado contencioso-administrativo sea acordado por resolución del Letrado de la Administración de Justicia (en vez de por resolución del Juez o Tribunal), toda vez que la norma legal que así lo establece (art. 78.3 LJCA, según la nueva redacción dada por la Ley 13/2009), no ha sido cuestionada en el Auto de planteamiento (ATC 163/2013); ello sin perjuicio de que este Tribunal pudiera eventualmente hacer uso de la facultad que le confiere el art. 39.1 LOTC, en caso de declarar la inconstitucionalidad y nulidad del cuestionado primer párrafo del art. 102 bis.2 LJCA.(...)
Quinto. El problema que se plantea en la presente cuestión interna reside, justamente, en que no es descartable la eventualidad de que existan supuestos en los que la decisión del Letrado de la Administración de Justicia excluida por el legislador del recurso de revisión ante el Juez o Tribunal (párrafo primero del art. 102 bis.2 LJCA) concierna a cuestiones relevantes en el marco del proceso, que atañen a la función jurisdiccional reservada en exclusiva a Jueces y Magistrados (art. 117.3 CE), a quienes compete dispensar la tutela judicial efectiva sin indefensión que a todos garantiza el art. 24.1 CE.
Tal acontece precisamente en el supuesto –al que se refiere la Sala Segunda de este Tribunal al plantear la presente cuestión interna de inconstitucionalidad en su ATC 163/2013– del señalamiento por el Letrado de la Administración de Justicia del día para la celebración de la vista en el procedimiento abreviado contencioso-administrativo (art. 78.3 LJCA. Esta decisión, una vez confirmada en reposición por el Letrado, queda excluida del recurso directo de revisión ante el Juez o Tribunal, conforme a lo dispuesto en el cuestionado párrafo primero del art. 102 bis.2 LJCA, privándose con ello al justiciable de la posibilidad de someter a la decisión última del titular del órgano judicial una cuestión que afecta a un derecho fundamental, que en el caso sería el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, garantizado por el art. 24.2 CE (por la demora, que el justiciable considera excesiva, en la fecha señalada para la vista); lo que a su vez podría suponer "una desatención del derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE" (ATC 163/2013, FJ 2).
La duda de constitucionalidad que se plantea en relación con el párrafo primero del art. 102 bis.2 LJCA no puede ser salvada mediante la interpretación que propone el Abogado del Estado. Este sostiene, como ha quedado reflejado en el relato de antecedentes de esta Sentencia, que el precepto cuestionado no impide que la decisión del Secretario Judicial (ahora Letrado de la Administración de Justicia) sobre señalamiento para la vista sea sometida a la revisión del Juez o Tribunal, pues el justiciable podría impugnar el decreto del Letrado de la Administración de Justicia resolutorio de la reposición a través del recurso procedente contra la resolución definitiva que recaiga en el proceso contencioso-administrativo.
Sin embargo, esta interpretación no resuelve el problema planteado pues, en primer lugar, supone obviar que la posibilidad de "reproducir la cuestión al recurrir, si fuere procedente, la resolución definitiva" (párrafo primero del art. 102 bis.2 LJCA) sólo existe cuando la resolución definitiva del proceso contencioso-administrativo sea susceptible de recurso. Y no puede olvidarse que contra las sentencias dictadas por los Juzgados de lo Contencioso-administrativo o los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo en procesos de cuantía inferior a 30.000 € (que se sustancia por los trámites del procedimiento abreviado, según el art. 78 LJCA) o en materia electoral (art. 8.5 LJCA y arts. 49 y 109 LOREG) no cabe recurso alguno (art. 81.1 LJCA), salvo el de apelación en los supuestos en que se declare la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo (art. 81.2 LJCA). Asimismo existen sentencias dictadas en única instancia por los Tribunales de lo Contencioso-administrativo contra las que no cabe recurso (arts. 86 y 96 LJCA). Es obvio que en tales supuestos no sería posible someter el decreto del Letrado de la Administración de Justicia a la revisión del Juez o Tribunal por vía de recurso contra la resolución definitiva recaída en el proceso.
En segundo lugar, conviene advertir que ni siquiera en los supuestos en que la resolución definitiva recaída en el proceso contencioso-administrativo sea susceptible de recurso se resolvería la duda de constitucionalidad planteada en la presente cuestión interna, por cuanto la misma atañe a la afectación en el proceso a quo del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas (art. 24.2 CE), dada la singularidad que presenta el régimen de protección de este derecho fundamental mediante el recurso de amparo constitucional.
En efecto, a diferencia de que lo sucede con los restantes derechos fundamentales tutelables en amparo (art. 53.2 CE y art. 41.1 LOTC), que exigen el agotamiento de la vía judicial procedente como requisito inexcusable para poder acudir al recurso de amparo constitucional [arts. 43.1 y 44.1.a) LOTC], y sin perjuicio de otras excepciones a la regla general de subsidiariedad (por todas, STC 4/2010, de 17 de marzo, FFJJ 3 y 4), en el caso del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas la denuncia de la vulneración ha de efectuarse mientras el proceso judicial está aún pendiente, con el fin precisamente de poner fin a la dilación denunciada, puesto que de lo que se trata es de conseguir que el órgano judicial dicte la resolución que proceda sin más demora. De este modo, si las supuestas dilaciones no subsisten en el momento de interponerse el recurso de amparo entonces esta queja pierde su objeto, toda vez que la alegación de la lesión del derecho fundamental a un proceso sin dilaciones indebidas ?carece de sentido cuando el procedimiento ya ha finalizado? (entre otras muchas, SSTC 51/1985, de 10 de abril, FJ 4; 146/2000, de 29 de mayo, FJ 3; 237/2001, de 18 de diciembre, FJ 3; 73/2004, de 22 de abril, FJ 2; y 126/2011, de 18 de julio, FJ 5); la apreciación en el proceso constitucional de amparo de las pretendidas dilaciones indebidas ?no podría conducir a que este Tribunal adoptase medida alguna para hacerlas cesar? (SSTC 224/1991, de 25 de noviembre, FJ 2; 97/2003, de 2 de junio, FJ 4; y 147/2006, de 8 de mayo, FJ único, por todas).
En consecuencia, la tesis del Abogado del Estado no puede ser compartida, pues obligar al justiciable a esperar a que recaiga la sentencia resolutoria del proceso contencioso-administrativo para plantear en vía de recurso (cuando este proceda, no se olvide) la eventual vulneración del derecho fundamental al proceso sin dilaciones indebidas (art. 24.2 CE) vaciaría de contenido la tutela que el Tribunal Constitucional puede otorgar en relación con este derecho fundamental. Pues, de acuerdo con la doctrina citada, carece de objeto alegar la vulneración del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas cuando estas, de haberse efectivamente producido, ya han cesado, al haber finalizado el proceso judicial. No resulta posible, por tanto, la interpretación secundum constitutionem del precepto legal cuestionado que propone la Abogacía del Estado.
Sexto. Por otra parte ha de señalarse que la existencia en nuestro ordenamiento jurídico de instrumentos o remedios alternativos al régimen de recursos, como son la declaración de nulidad del art. 240.2 LOPJ y el incidente de nulidad de actuaciones del art. 241 LOPJ, no permite tampoco una interpretación conforme a la Constitución del precepto legal cuestionado.
Por lo que se refiere a la previsión del primer párrafo del art. 240.2 LOPJ, a cuyo tenor "el Juzgado o Tribunal podrá, de oficio o a instancia de parte, antes de que hubiera recaído resolución que ponga fin al proceso, y siempre que no proceda su subsanación, declarar, previa audiencia de las partes, la nulidad de todas las actuaciones o de alguna en particular", conviene advertir que esta nulidad de pleno derecho de los actos procesales ha de referirse a alguno de los casos enumerados por el art. 238 LOPJ, lo que determina la inviabilidad de este remedio procesal para otros supuestos. Tal acontecería precisamente en el asunto suscitado en el proceso a quo; que da lugar al planteamiento de la presente cuestión interna de inconstitucionalidad, pues el señalamiento de la vista por el Letrado de la Administración de Justicia para una fecha que el justiciable considera excesiva e injustificadamente tardía no tiene cabida en ninguno de los supuestos tasados por el art. 238 LOPJ.
Tampoco la vía del incidente de nulidad de actuaciones que regula el art 241 LOPJ permite salvar la duda de constitucionalidad planteada por el ATC 163/2013. Este remedio excepcional lo es frente a resoluciones judiciales que pongan fin al proceso y sean firmes (esto es, no susceptibles de recurso ordinario ni extraordinario). Tiene por objeto solicitar la nulidad fundada en la vulneración de cualquier derecho fundamental de los referidos en el art. 53.2 CE (lo que excluye la idoneidad del incidente de nulidad del art 241 LOPJ para plantear infracciones legales ajenas a la vulneración de derechos fundamentales protegibles en amparo). Exige siempre que la vulneración del derecho fundamental alegada ?no haya podido denunciarse antes de recaer resolución que ponga fin al proceso y siempre que dicha resolución no sea susceptible de recurso ordinario ni extraordinario? (art. 241.1 LOPJ). En todo caso, como señala el Fiscal General del Estado en sus alegaciones, el incidente de nulidad sería inviable en el supuesto que da lugar al planteamiento de la presente cuestión, pues la lesión del derecho fundamental a un proceso sin dilaciones indebidas ya fue invocada en el proceso a quo antes de recaer la resolución que puso fin al mismo y además esa vulneración del derecho garantizado por el art. 24.2 CE no proviene del Juez o Tribunal (?será competente para conocer de este incidente el mismo Juzgado o Tribunal que dictó la resolución que hubiera adquirido firmeza?, dispone el art. 241.1 LOPJ).
Séptimo. El derecho fundamental garantizado por el art. 24.1 CE comporta que la tutela de los derechos e intereses legítimos de los justiciables sea dispensada por los Jueces y Tribunales, a quienes está constitucionalmente reservada en exclusividad el ejercicio de la potestad jurisdiccional (art. 117.3 CE). Este axioma veda que el legislador excluya de manera absoluta e incondicionada la posibilidad de recurso judicial contra los decretos de los Letrados de la Administración de Justicia resolutorios de la reposición, como acontece en el cuestionado párrafo primero del art. 102 bis.2 LJCA.
Entenderlo de otro modo supondría admitir la existencia de un sector de inmunidad jurisdiccional, lo que no se compadece con el derecho a la tutela judicial efectiva (así, STC 149/2000, de 1 de junio, FJ 3, para otro supuesto de exclusión de recurso judicial) y conduce a privar al justiciable de su derecho a que la decisión procesal del Letrado de la Administración de Justicia sea examinada y revisada por quien está investido de jurisdicción (esto es, por el Juez o Tribunal), lo que constituiría una patente violación del derecho a la tutela judicial efectiva (SSTC 115/1999, de 14 de junio, FJ 4, y 208/2015, de 5 de octubre, FJ 5).
En suma, el párrafo primero del art. 102 bis.2 LJCA, redactado por la Ley 13/2009 ("Contra el decreto resolutivo de la reposición no se dará recurso alguno, sin perjuicio de reproducir la cuestión al recurrir, si fuere procedente, la resolución definitiva"), incurre en insalvable inconstitucionalidad al crear un espacio de inmunidad jurisdiccional incompatible con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y la reserva de jurisdicción a los Jueces y Tribunales integrantes del poder judicial. El precepto cuestionado, en cuanto excluye del recurso judicial a determinados decretos definitivos del Letrado de la Administración de Justicia (aquellos que resuelven la reposición), cercena, como señala el ATC 163/2013, FJ 2, el derecho del justiciable a someter a la decisión última del Juez o Tribunal, a quien compete de modo exclusivo la potestad jurisdiccional, la resolución de una cuestión que atañe a sus derechos e intereses y legítimos, pudiendo afectar incluso a otro derecho fundamental: a un proceso sin dilaciones indebidas. Ello implica que tal exclusión deba reputarse lesiva del derecho a la tutela judicial efectiva que a todos garantiza el art. 24.1 CE y del principio de exclusividad de la potestad jurisdiccional (art. 117.3 CE).
Nuestro fallo ha de declarar, por tanto, la inconstitucionalidad y nulidad del primer párrafo del art. 102 bis.2 LJCA, debiendo precisarse que, en tanto el legislador no se pronuncie al respecto, el recurso judicial procedente frente al decreto del Letrado de la Administración de Justicia resolutivo de la reposición ha de ser el directo de revisión al que se refiere el propio art. 102 bis.2 LJCA."
