El Pleno del Tribunal Constitucional, por unanimidad, y una vez concluida la tramitación del recurso de inconstitucionalidad presentado por el Gobierno el pasado 4 de abril, ha decidido estimar parcialmente dicho recurso, dirigido contra la disposición adicional 40 de la Ley de Cataluña 4/2017, de 28 de marzo, de Presupuestos de la Generalitat para 2017 y contra varias partidas presupuestarias referidas a “procesos electorales y consultas populares” y a “procesos electorales y participación ciudadana”.

La sentencia, de fecha 5 de julio, de la que ha sido ponente el Magistrado Pedro González-Trevijano, declara la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición adicional 40 de la Ley de Cataluña 4/2017, de 28 de marzo, de Presupuestos de la Generalitat de Cataluña para 2017, y señala que las partidas presupuestarias impugnadas “son inconstitucionales en el caso de que se destinen a la financiación del proceso referendario” al que se refiere la disposición adicional anulada.

Disposición adicional 40

El recurso del Gobierno se dirige contra la disposición adicional 40 de la ley impugnada, que dispone textualmente lo siguiente:

“1. El Gobierno, dentro de las disponibilidades presupuestarias para 2017, debe habilitar las partidas para garantizar los recursos necesarios en materia de organización y gestión para hacer frente al proceso referendario sobre el futuro político de Cataluña.

2. El Gobierno, dentro de las posibilidades presupuestarias, debe garantizar la dotación económica suficiente para hacer frente a las necesidades y los requerimientos que se deriven de la convocatoria del referéndum sobre el futuro político de Cataluña, acordado en el apartado I.1.2 de la Resolución 306/XI del Parlamento de Cataluña, con las condiciones establecidas en el dictamen 2/2017, de 2 de marzo, del Consejo de Garantías Estatutarias”.

Asimismo, se impugnan las partidas presupuestarias “GO 01 D/227.0004/132. Procesos electorales y consultas populares”; “DD 01 D/227.0004/132. Procesos electorales y consultas populares” y “DD 01 D/227.00157132. Procesos electorales y participación ciudadana”.

Los Letrados del Parlamento de Cataluña califican de preventiva la impugnación de las partidas presupuestarias objeto del recurso de inconstitucionalidad. Además alegan que la única objeción que podría plantearse a la disposición impugnada sería la de ser un instrumento legal que contribuye a un fin contrario a la Constitución, entendiendo como tal la celebración de un referéndum “sobre la opinión de la ciudadanía de Cataluña en relación al futuro político de Cataluña como nación”.

Para el Tribunal Constitucional la disposición adicional impugnada se enmarca en lo que este Tribunal ha venido calificando como “sucesión temporal de acontecimientos en el ámbito del Parlamento de Cataluña” (ATC 170/2016, FJ 8), dirigidos a dar continuidad y soporte al objeto proclamado en la anulada Resolución I/XI. No considera que el recurso tenga carácter preventivo. Explica que, en efecto, no constituye ni, lógicamente, puede constituir objeto de este proceso la convocatoria y, en su caso, los términos en los que la misma pudiera llevarse a cabo, del referéndum al que se refiere aquella disposición. Los que constituye el objeto de este recurso es el mandato legislativo, que incorpora la disposición adicional controvertida, dirigido al Gobierno de la Generalitat.

En cuanto a los concretos vicios de inconstitucionalidad el alto tribunal señala que el proceso referendario al que se refiere la disposición adicional impugnada contraviene los arts. 1.1 y 2, 2 y 168 CE: "ello ha de determinar, dado el carácter instrumental y subordinado que reviste respecto de este proceso referendario, en cuanto mecanismo presupuestario destinado a garantizar su cobertura financiera, la inconstitucionalidad de dicha disposición adicional, que incorpora el mandato dirigido al Gobierno de la Generalitat de habilitar, dentro de las disponibilidades presupuestarias para 2017, las partidas precisas a fin de hacer frente a los requerimientos y necesidades que se deriven de la organización, gestión y convocatoria de dicho proceso referendario".

En cuanto a la vulneración del reparto constitucional de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Cataluña el Constitucional afirma: " El proceso referendario al que la disposición adicional impugnada pretende dar cobertura financiera mediante el mandato que dirige al Gobierno de la Generalitat no tiene cabida en la competencia asumida por la Comunidad Autónoma en materia de consultas populares por incidir, como ya hemos dejado constancia, sobre cuestiones que afectan al fundamento mismo del orden constitucional vigente, como son las relativas a la identidad y unidad del sujeto soberano, que han de encauzarse por el procedimiento de reforma constitucional previsto en el art. 168 CE. Por consiguiente, ha de concluirse que aquella disposición adicional es contraria al régimen de distribución de competencias en materia de referéndum que dimana del bloque de la constitucionalidad (arts. 92.3 y 149.1.32 CE y 122 EAC), dado el carácter instrumental y subordinado de orden financiero que sus previsiones revisten en relación con el proceso referendario sobre el futuro político de Cataluña".

En conclusión, el TC declara que la disposición adicional impugnada vulnera la Constitución y el bloque de la constitucionalidad tanto por motivos sustantivos como de orden competencial.

Denominación genérica de las partidas e interpretación sistemática

El Tribunal explica que la ley impugnada no contiene partidas presupuestarias que se destinen de forma específica a la financiación del proceso referendario al que se refiere en la disposición adicional 40. La denominación de las partidas presupuestarias impugnadas es, por el contrario, genérica e inconcreta.

Sin embargo, una interpretación sistemática de la ley impone concluir que “el Parlamento ha tenido que incluir dotaciones de crédito en dichas partidas presupuestarias destinadas a la financiación del referéndum sobre el futuro político de Cataluña”. Pues, por el principio de “coherencia del legislador”, no parece factible que “el Legislador que en la Ley de Presupuestos dirige un mandato al Gobierno para que habilite, dentro de las disponibilidades presupuestarias del ejercicio, las partidas necesarias para hacer frente a los requerimientos económicos del proceso referendario, no recoja (…) en el estado de gastos las correspondientes autorizaciones de crédito destinadas a tal fin”.

Hecha la anterior consideración, el Tribunal señala que la generalidad de las rúbricas y de los contenidos de las partidas presupuestarias impugnadas “no permiten identificar qué concretas dotaciones pueden estar destinadas a la financiación del proceso referendario”.

Por lo que existe la posibilidad de que también puedan destinarse “a la financiación de procesos electorales, consultas no referendarias y de participación ciudadana” respecto de las que la Comunidad Autónoma tiene competencia.

Conclusión

En conclusión, las partidas presupuestarias impugnadas “no merecen tacha alguna de inconstitucionalidad en la medida en que tengan por objeto sufragar los gastos que puedan generar estos procesos o consultas no referendarias”. Pero sí son merecedoras de reproche inconstitucional -por los mismos motivos que la disposición adicional 40- si se destinan a financiar gastos derivados de “la organización y convocatoria del referéndum” al que se refiere dicha la disposición adicional.

Por todo ello, el Tribunal Constitucional estima parcialmente el presente recurso de inconstitucionalidad y, en consecuencia, 1º) Declarar la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición adicional 40 de la Ley de Cataluña 4/2017, de 28 de marzo de Presupuestos de la Generalitat para 2017, con el alcance que se determina en el fundamento jurídico 12. 2º) Declarar que las partidas presupuestarias “GO 01 D/227.0004/132. Procesos electorales y consultas populares”, “DD 01 D/227.0004/132. Procesos electorales y consultas populares” y “DD 01 D/227.00157132. Procesos electorales y participación ciudadana” del programa 132 (Organización, gestión y seguimiento de procesos 67 electorales) son inconstitucionales en el caso de que se destinen a la financiación del proceso referendario al que se refiere la disposición adicional 40 de la citada Ley.