La Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental aplica el Convenio de Aarhus en el Derecho de la Unión. Pretende garantizar un derecho de acceso a la información medioambiental que obre en poder de las autoridades públicas a los ciudadanos y a las empresas sin que éstos estén obligados a declarar un interés. Sin embargo, la Directiva ofrece a los Estados miembros la facultad de negar ese derecho respecto de «entidades o instituciones en la medida en que actúen en calidad de órgano [...] legislativo».
Por otra parte, la Directiva permite a los Estados miembros prever la denegación de una solicitud de información medioambiental en algunos supuestos, en particular cuando la divulgación de esa información puede afectar negativamente a la confidencialidad de los procedimientos de las autoridades públicas, siempre y cuando tal confidencialidad esté dispuesta por la ley. Esa Directiva fue transpuesta en Derecho alemán por la Ley sobre información en materia de medio ambiente (Umweltinformationsgesetz).
En este asunto, Flachglas Torgau GmbH es un fabricante alemán de vidrio que participa en el comercio de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero. Desea obtener información sobre el modo en que el Umweltbundesamt (Agencia federal para el medio ambiente) –autoridad que se ocupa de ese comercio en Alemania– adoptó las decisiones de asignación de esos derechos durante los años 2005 a 2007. Con ese objetivo, Flachglas Torgau solicitó al Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (Ministerio Federal de Medio Ambiente, Protección de la Naturaleza y Seguridad Nuclear, Alemania) que le transmitiera información tanto sobre el procedimiento legislativo que llevó a la adopción de la Ley sobre concesión de licencias para la emisión de gases de efecto invernadero durante el período 2005-2007, como sobre la aplicación de esa Ley. Más concretamente, el fabricante solicitó el acceso a notas y dictámenes internos de ese Ministerio, así como a elementos de la correspondencia (incluida la de tipo electrónico) intercambiada por dicho Ministerio con la Agencia federal para el medio ambiente.
El Ministerio afectado denegó esa solicitud. Por una parte, consideró que estaba exento de la obligación de comunicar las informaciones sobre el procedimiento legislativo, por haber participado en él y, por otra parte, que las informaciones relativas a la aplicación de la Ley de 2007 estaban amparadas por la confidencialidad de los procedimientos de las autoridades públicas. El Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Federal Contencioso-administrativo, Alemania), que debe resolver el litigio en última instancia, ha solicitado al Tribunal de Justicia que, en este contexto, precise los límites que los Estados miembros pueden fijar al derecho de acceso del público a la información medioambiental.
Según el Tribunal de Justicia, los Estados miembros pueden prever que los ministerios denieguen el acceso del público a la información medioambiental, siempre y cuando estos últimos participen en el procedimiento legislativo, en particular mediante la presentación de proyectos de ley o de dictámenes. En efecto, en tal caso los Estados miembros pueden hacer uso de la facultad de negar el derecho de acceso respecto de «entidades o instituciones en la medida en que actúen en calidad de órgano [...] legislativo». Esta facultad tiene por objeto permitir que los Estados miembros fijen las normas adecuadas para garantizar el correcto desarrollo del procedimiento de adopción de leyes, teniendo en cuenta que, normalmente, en los distintos Estados miembros, la información a los ciudadanos está suficientemente garantizada en el marco del procedimiento legislativo.
Sin embargo, una vez que el procedimiento legislativo ha concluido (por la promulgación de la Ley), el ministerio que participó en él ya no puede invocar esa excepción, pues la divulgación de informaciones medioambientales ya no puede, en principio, obstaculizar el correcto desarrollo de tal procedimiento. Por lo demás, los documentos relativos a ese procedimiento y, en particular, los informes parlamentarios son generalmente accesibles al público.
En cambio, no está excluido que el ministerio pueda negarse a transmitir tales informaciones por otros motivos reconocidos por el Derecho de la Unión.
De este modo, los Estados miembros pueden prever la denegación de una solicitud de informaciones medioambientales si la divulgación de éstas afecta negativamente a la confidencialidad de los procedimientos de las autoridades públicas, siempre y cuando esa confidencialidad esté «dispuesta por la ley». A este respecto, el Tribunal de Justicia señala que el legislador de la Unión ha querido claramente que en el Derecho nacional exista una norma expresa. Si bien no es necesario que el conjunto de condiciones de ese motivo de denegación esté establecido en detalle, debe excluirse que las autoridades públicas puedan determinar unilateralmente las circunstancias en que puede oponerse la confidencialidad. Ello implica, en particular, que el Derecho nacional defina claramente el alcance del concepto de «procedimientos» de las autoridades públicas, que remite a las etapas finales de los procesos de toma de decisiones por ellas.
El Tribunal de Justicia concluye que el requisito previsto por la Directiva, según el cual la confidencialidad de los procedimientos de las autoridades públicas debe estar «dispuesto por la ley», puede considerarse cumplido por la existencia, en el Derecho nacional del Estado miembro afectado, de una norma que establece, de manera general, que la confidencialidad de los procedimientos de las autoridades públicas constituye un motivo de denegación de acceso a la información medioambiental en poder de éstas, siempre y cuando el Derecho nacional defina claramente el concepto de procedimiento.
Por otro lado, el Tribunal de Justicia recuerda que una autoridad pública que pretende prevalerse de la confidencialidad de sus procedimientos para denegar una solicitud de acceso a información medioambiental debe proceder, en cada caso concreto, a una ponderación de los intereses en juego.
