El Pleno del Tribunal Constitucional, mediante sentencia de fecha 19 de febrero de 2015 (recurso de inconstitucionalidad núm. 6368-2013, ponente señor Narváez Rodríguez), ha estimado por unanimidad el recurso de inconstitucionalidad presentado por la Generalitat de Cataluña contra dos artículos del Real Decreto-Ley 11/2013, de 2 de agosto, para la protección de los trabajadores a tiempo parcial y otras medidas urgentes en el orden económico y social.
El Tribunal considera que respecto de los artículos ahora anulados, el art. 7 y el 8.5 del Real Decreto-Ley, no se cumple el requisito de “extraordinaria y urgente necesidad” que el art. 86.1 de la Constitución impone al Gobierno para legislar por Real Decreto Ley, razón por la que declara inconstitucionales y nulos dichos preceptos.
Antecedentes
La norma recurrida reforma la Ley de Empleo así como la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social y atribuye al Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE) la competencia para sancionar determinadas infracciones relacionadas con las prestaciones y subsidios de desempleo.
El Gobierno aprovechó este Real Decreto Ley, aprobado en agosto de 2013, para introducir algunas medidas no relacionadas con el tiempo parcial, entre ellas las dos impugnadas por la Generalitat y que tienen que ver con la competencia atribuida al Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE) para sancionar determinadas infracciones relacionadas con las prestaciones y subsidios de desempleo.
La Generalitat impugnó los artículos 7 y 8.5 al entender que no estaba justificado el uso de un Real Decreto Ley, y que la norma trataba de impedir el ejercicio de las funciones ejecutivas de control y sancionadora de las Comunidades Autónomas en materia de prestaciones.
En el escrito la impugnación se limita a los arts. 7 y 8.5 del Real Decreto-Ley 11/2013, que, respectivamente, han modificado el artículo 27.4 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo (en adelante LE) y el apartado 5 del art. 48 de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, Texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto (en adelante TRLISOS).
A juicio de la demanda la atribución al SEPE de la competencia para sancionar estas conductas supone desconocer la doctrina de la STC 104/2013, de 25 de abril, que ha declarado la competencia de la Generalitat de Cataluña para sancionar las conductas infractoras que ahora tipifican las mencionadas letras a) y b) de este nuevo art. 24.4 TRLISOS.
La demanda sostiene por tanto que, tanto el hecho de no facilitar la información requerida para la recepción de las notificaciones y comunicaciones relativas a la inscripción como demandante de empleo y su mantenimiento, como el de no mantener la inscripción como demandante de empleo, siguen siendo, ilícitos administrativos referidos a actuaciones instrumentales para obtener las prestaciones o subsidios, que corresponden a la administración de las Comunidades Autónomas.
La sentencia
El TC se centra en primer lugar en el primer motivo de alegación: el presupuesto habilitante previsto en el artículo 86.1 CE.
Después de realizar una “valoración conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición legal excepcional”, es decir, “los que quedan reflejados en la exposición de motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación y en el propio expediente de elaboración de la misma”, el Pleno llega a la conclusión de que en este caso “no ha quedado explicitada la situación de extraordinaria y urgente necesidad” a la que debían responder los preceptos impugnados.
La sentencia señala que de la exposición de motivos, el debate parlamentario y el expediente de elaboración de la norma se desprenden una justificación de carácter general y otra de carácter específico.
La primera de estas justificaciones es “la situación de crisis económica que obliga a la introducción de reformas orientadas al crecimiento económico y a la creación de empleo”; la segunda, relacionada con las concretas medidas contenidas en el Real Decreto, es “la necesidad de proporcionar lo que se califica como mayor seguridad jurídica a los perceptores de las prestaciones y subsidios por desempleo estableciendo que el mantenimiento de la inscripción como demandante de empleo es un requisito necesario para percibir y conservar el derecho a la correspondiente prestación”.
La justificación general antes citada, explica la sentencia, “adquiere pleno sentido en un contexto como el del conjunto del Real Decreto-Ley 11/2013 que, en su heterogeneidad”, comprende diversas materias “que afectan a distintas iniciativas en otros campos diferentes de las modificaciones que se contienen en el ámbito de la protección social del trabajo a tiempo parcial, en el empleo y la protección por desempleo y en materia laboral”. Sin embargo, dicha justificación genérica “no resulta suficiente” en relación con los preceptos impugnados, “pues nuestra doctrina ha exigido con reiteración que también lo sea de los preceptos concretamente impugnados”.
El Pleno concluye que, en este caso, el Gobierno “no ha explicitado de modo suficiente, ni en la exposición de motivos, ni tampoco en el trámite de convalidación parlamentaria del Real Decreto-ley, una argumentación sobre la necesaria prontitud que requería la atribución al SEPE de la competencia para sancionar determinados tipos infractores imputables a los beneficiarios de las prestaciones y subsidios de desempleo, además de la ya expresada afirmación de que aquellas medidas fueran a producir el efecto de mejorar la seguridad jurídica en ese ámbito". "En el presente caso –añade- nada hay que indique que la regulación introducida trate de dar respuesta a una situación de naturaleza excepcional o constituya una necesidad urgente, hasta el punto de que su efectividad no pueda demorarse durante el tiempo necesario para permitir su tramitación en sede legislativa (…)”.
Por otro lado, la sentencia advierte, en el Fundamento Jurídico sexto, de que las dos conductas cuya sanción corresponde ahora al SEPE (a las que se refiere el nuevo art. 24.4 TRLISOS) “parecen guardar similitud con alguna ya existente o aquella a la que han venido a sustituir, similitud que, de llegar a traducirse en una verdadera identidad normativa, podría indicar que la variación introducida se circunscribe a la administración competente para instruir el correspondiente procedimiento e imponer la sanción”.
Esto permite al Tribunal constatar “que la aparente proximidad de las conductas típicas es contradictoria con la urgente necesidad de introducir mayor seguridad jurídica” invocada en la exposición de motivos “como presupuesto de hecho habilitante”.
No entra a valorar el TC el segundo de los motivos alegados en la demanda: la extralimitación competencial por parte del Estado y la consiguiente vulneración de las competencias autonómicas, pues como dice “la estimación del recurso por el primero de los motivos expuestos por la Generalitat de Cataluña hace innecesario el examen de las restantes alegaciones de la demanda (STC 31/2011, FJ 2), sin que las consideraciones antes realizadas sobre el contenido de los preceptos impugnados prejuzgue en ningún caso la resolución de la controversia competencial planteada por la parte recurrente”.
La así expresada inobservancia de los presupuestos habilitantes determina la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los preceptos impugnados por vulneración del art. 86.1 CE.
Advierte el TC que, en todo caso, el pronunciamiento de inconstitucionalidad no afectará a las situaciones jurídicas consolidadas.
