El Pleno del Tribunal Constitucional ha dictado una sentencia de fecha 26 de mayo de 2015 (ponente señor González Rivas), por el que estimado parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno contra el Decreto-ley 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la Función Social de la Vivienda aprobado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
La sentenica declara la inconstitucionalidad y nulidad del primer inciso del art. 1.3 “Forma parte del contenido esencial del derecho de propiedad de la vivienda el deber de destinar de forma efectiva el bien al uso habitacional previsto por el ordenamiento jurídico”, de los apartados 5 y 6 del art. 25 y del art. 53.1.a) de la Ley 1/2010, de 8 de marzo, reguladora del derecho a la vivienda en Andalucía, en la redacción aprobada por el art. 1 del Decreto-ley 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la Función Social de la Vivienda; así como la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición adicional segunda de dicho Decreto-ley 6/2013.
La aplicación de esta norma había sido suspendida por el mismo tribunal hace unos meses.
Requisitos para la validez del Decreto-ley
El TC comienza señalando que “el Gobierno andaluz ha cumplido con la exigencia de presentar explícita y razonadamente la situación extraordinaria” que le habilita a legislar por la vía de urgencia. Y añade que dicha situación no podía haber sido atendida mediante la
aprobación de una ley por el Parlamento andaluz, pues al estar en juego el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada (art. 47 CE) era necesaria una “acción normativa absolutamente inmediata”.
El Tribunal desecha también el argumento de los recurrentes consistente en que el fin perseguido con el decreto-ley recurrido podía conseguirse mediante mecanismos previstos en la legislación estatal vigente: “Cuando concurre, como en este caso, una situación de extraordinaria y urgente necesidad, todos los poderes públicos que tengan asignadas facultades de legislación provisional […] pueden reaccionar normativamente para atender dicha situación, siempre claro está que lo hagan dentro de su espectro competencial”.
Derecho de la propiedad
En cuanto al fondo del asunto, la sentencia, considera, por un lado, que la norma regula aspectos relativos al derecho a la propiedad, una materia que está vedada al decreto ley; y, por otro, que al determinar la expropiación de determinadas viviendas vacías, invade competencias que la Constitución atribuye en exclusiva al Estado.
Según el TC,
"Se trata, en conclusión, y a diferencia de las SSTC 111/1983 y 329/2005, de una regulación directa y con vocación de generalidad de las vertientes individual e institucional del derecho de propiedad sobre la vivienda, y no de la disciplina de un sector material en el que dicho derecho constitucional pueda incidir, como por otra parte se deriva de la propia dicción de la norma andaluza al señalar que el deber de uso efectivo del bien “forma parte del contenido esencial del derecho de propiedad de la vivienda”, expresión que no alude al concepto homónimo del art. 53.1 CE, pues es obvio que esa noción no puede ser precisada por el legislador sino que le vincula, así como que “no determina la Constitución cuál sea este contenido esencial de los distintos derechos y libertades, [de modo que] las controversias que al respecto puedan suscitarse han de ser resueltas por este Tribunal” (STC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 2) conforme a los criterios enunciados en su jurisprudencia (por todas, SSTC 11/1981, de 8 de abril, FJ 8; y 112/2006, de 5 de abril, FJ 10). Debe entenderse, por el contrario, que viene a reconocer que el deber que impone es una regulación directa del derecho de propiedad de un tipo de bienes y que tiene por objeto aspectos esenciales del mismo.
Por todo lo razonado, debemos concluir que el art. 1.3 concurre a establecer el régimen general del derecho de propiedad de la vivienda y dentro de él uno de sus elementos esenciales, lo que, por implicar “afectación” del mismo en el sentido que a este concepto le atribuye la doctrina constitucional, está vedado a esta modalidad de disposición con fuerza de ley. Esta conclusión no significa que la configuración constitucional del derecho de propiedad impida al legislador restringir de ese modo la amplitud de las facultades de uso y disposición del propietario de vivienda, análisis que no procede desarrollar en este momento, sino que el precepto impugnado disciplina un espacio normativo vedado al decreto-ley y reservado a la ley formal, por lo que es inconstitucional y nulo por contravenir uno de los límites materiales del decreto-ley, que deriva del principio democrático que el apartados 1 del art. 1 CE impone a todas las instituciones del Estado en su conjunto y se refleja en el art. 86.1 CE como requerimiento mínimo, por lo que el precepto autonómico establece un contenido del derecho de propiedad de la vivienda que lo afecta, en el sentido del art. 86.1 CE, y por tanto entra a regular un ámbito excluido del decreto-ley y pretende delimitar un contenido esencial para lo que ningún legislador es competente."
Deber de destinar la vivienda al uso habitacional
La sentencia, por otra parte, estima la pretensión del Abogado del Estado referida a los artículos 1.3 y 53.1. a) de la ley autonómica 1/2010 (modificados por el art. 1 del Decreto-ley recurrido) y, en consecuencia, los declara inconstitucionales y nulos.
El artículo 1.3, que impone al propietario de una vivienda “el deber de destinar de forma efectiva el bien al uso habitacional previsto por el ordenamiento jurídico”, afecta al contenido esencial del derecho a la propiedad de la vivienda y entra así en un terreno “vedado” al decreto-ley y “reservado a la ley formal”, de acuerdo con los límites establecidos por el art. 86.1 CE:
"debemos concluir que el art. 1.3 concurre a establecer el régimen general del derecho de propiedad de la vivienda y dentro de él uno de sus elementos esenciales, lo que, por implicar “afectación” del mismo en el sentido que a este concepto le atribuye la doctrina constitucional, está vedado a esta modalidad de disposición con fuerza de ley. Esta conclusión no significa que la configuración constitucional del derecho de propiedad impida al legislador restringir de ese modo la amplitud de las facultades de uso y disposición del propietario de vivienda, análisis que no procede desarrollar en este momento, sino que el precepto impugnado disciplina un espacio normativo vedado al decreto-ley y reservado a la ley formal, por lo que es inconstitucional y nulo por contravenir uno de los límites materiales del decreto-ley, que deriva del principio democrático que el apartados 1 del art. 1 CE impone a todas las instituciones del Estado en su conjunto y se refleja en el art. 86.1 CE como requerimiento mínimo, por lo que el precepto autonómico establece un contenido del derecho de propiedad de la vivienda que lo afecta, en el sentido del art. 86.1 CE, y por tanto entra a regular un ámbito excluido del decreto-ley y pretende delimitar un contenido esencial para lo que ningún legislador es competente. ..."
Por vulneración de los mismos límites, el Tribunal declara también inconstitucionales y nulos el art. 53.1.a) y, por conexión, los apartados 5 y 6 del art. 25:
"Resulta claro que el art. 53.1.a), al tipificar como infracción muy grave el “no dar efectiva habitación a la vivienda” en los casos que prevé, solo adquiere sentido a partir del deber del propietario de la vivienda de destinarla de un modo efectivo a habitación regulado en el art. 1.3, de modo que la vulneración de los límites materiales del decreto-ley que hemos apreciado en relación a éste es igualmente predicable de dicho art. 53.1.a), por lo que también debe ser declarado inconstitucional y nulo. ..."
"... dado que los apartados 5 y 6 del art. 25 contienen normas referidas directamente a complementar lo dispuesto en el art. 53.1.a), dichos apartados han de seguir la misma suerte que este último precepto y, por ello, ser declarados inconstitucionales y nulos al señalar: “5. Las viviendas deshabitadas de titularidad de personas físicas no serán objeto del ejercicio de la potestad sancionadora, en los términos establecidos en el artículo 53.1.a)” y “6. En orden al ejercicio de la potestad sancionadora, sólo se considerará vivienda deshabitada, a los efectos previstos en el artículo 53.1.a) de esta Ley, aquélla cuya titularidad corresponda a una persona jurídica, constituida regular o irregularmente. Por titularidad se entenderá aquella que recaiga, tanto sobre el pleno dominio de la vivienda como sobre una participación mayoritaria en un condominio sobre la misma. A estos efectos, no será aplicable la exclusión prevista en la letra b) del apartado 4”, concerniente a viviendas de personas físicas cuyo uso sea de esparcimiento o recreo. ..."
Protección de los deudores hipotecarios
Por último, el Tribunal considera que la norma recurrida invade la competencia estatal prevista en el art. 149.1.13 de la Constitución (“coordinación de la planificación general de la actividad económica”) y declara inconstitucional y nula su disposición adicional segunda.
La sentencia explica que, en ejercicio de dicha competencia, el Gobierno ha dictado una normativa que, por un lado, prevé la posibilidad de que el lanzamiento pueda quedar en suspenso; y, por otro, promueve la constitución de un fondo social de viviendas, propiedad de las entidades de crédito, para facilitar el arrendamiento a personas desalojadas.
Con esa doble medida, explica la sentencia, el Estado determina “la extensión de la intervención pública” en la protección de los deudores hipotecarios, y lo hace de forma que resulte compatible “con el adecuado funcionamiento del mercado hipotecario”. Al mismo tiempo, “impide” que las Comunidades Autónomas “adopten disposiciones que, con este mismo propósito de tutela, afecten de un modo más intenso a dicho mercado” pues, aun cuando la competencia en materia de vivienda corresponda a las Comunidades Autónomas, el Tribunal considera “constitucionalmente legítimo” que el Estado señale “ciertas líneas directrices de la ordenación de este segmento de la economía”.
Una vez analizada la normativa dictada por el Estado, la sentencia señala que la disposición adicional segunda del decreto-ley impugnado tiene la misma finalidad que la ley estatal (protección a los deudores hipotecarios) pero “arbitra un mecanismo por completo incompatible, como es la expropiación del uso de la vivienda objeto del procedimiento de ejecución por un plazo máximo de tres años a contar desde la fecha del lanzamiento”. “La adición por la norma autonómica de un nuevo mecanismo orientado a satisfacer esa misma situación de necesidad –explica el Tribunal- rompe el carácter coherente de la acción pública en esta materia”. Por todo ello, el decreto-ley autonómico “constituye un obstáculo significativo para la eficacia de la medida de política económica” puesta en marcha por el Estado.
Votos particulares
La sentencia cuenta con los votos particulares de la Vicepresidenta, Adela Asua, y de los Magistrados Juan Antonio Xiol y Encarnación Roca. Al de esta última se ha adherido el Magistrado Fernando Valdés Dal-Ré.
La Vicepresidenta del Tribunal, Adela Asua, considera en su voto particular que la disposición adicional segunda de la norma autonómica no vulnera la Constitución porque no entra en contradicción con la legislación estatal, y las medidas que contiene (la expropiación de la vivienda adjudicada a un tercero tras el lanzamiento) podrían resultar aplicables, en todo caso, conforme a las reglas de sucesión de normas “cuando finalizara el periodo de suspensión de los procedimientos de ejecución establecido por el Estado”. Además, en su opinión, la sentencia se aparta claramente de los criterios asentados en la doctrina del propio Tribunal, erosionando el sistema de distribución competencial consagrado por la Constitución.
En términos similares, Juan Antonio Xiol considera en su voto particular que la disposición adicional segunda no invade competencias del Estado ni interfiere en la normativa estatal. Respecto a este último aspecto, explica que las leyes estatales prevén la suspensión de determinados lanzamientos por un periodo de cuatro años, por lo que la ejecución de expropiación de la vivienda “quedará simplemente aplazada”. En su opinión, además, la interpretación que la sentencia hace del art. 149.1.13 CE produce “un efecto de bloqueo” de las competencias autonómicas.
En su voto particular, al que se ha adherido Fernando Valdés, Encarnación Roca explica que en aquellos casos en los que la expropiación prevista en la disposición adicional segunda impide el lanzamiento de la vivienda ordenado por un juez (por producirse dicha expropiación antes de que se ejecute el auto), la norma autonómica no está regulando el derecho a la propiedad sino “la forma en que deben ejecutarse las resoluciones firmes, o mejor dicho, su inejecución”. Es decir, entra en materia procesal, por lo que dicha disposición adicional debe ser declarada inconstitucional por vulneración del art. 149.1.6 CE (y no del 149.1.13, como hace la sentencia). En su opinión, además, la sentencia debería haber especificado que no hay vulneración de la Constitución cuando la expropiación es posterior al desalojo, es decir, una vez ejecutado el auto judicial y una vez adjudicada la vivienda a un tercero. En ese caso, “se trata de la regulación de una causa expropiandi establecida por la Comunidad Autónoma en ejercicio de su competencia en materia de vivienda”.
