El Pleno del Tribunal Constitucional ha avalado la constitucionalidad de la reforma de la LOTC aprobada en octubre de 2015 que otorgó al alto tribunal nuevos mecanismos para hacer cumplir sus resoluciones, como la la suspensión temporal en sus funciones de las autoridades incumplidoras y la ejecución sustitutoria de sus resoluciones con la colaboración del Gobierno.
En su sentencia de fecha 3 de noviembre de 2016 el Pleno del Tribunal Constitucional ha avalado la constitucionalidad de la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) aprobada en octubre de 2015 mediante Ley Orgánica 15/2015, y ha desestimado el recurso de inconstitucionalidad formulado por el Gobierno del País Vasco.
El TC es un verdadero órgano jurisdiccional
La sentencia, de la que ha sido ponente el Magistrado Pedro González-Trevijano, afirma que el Tribunal Constitucional ha sido configurado por la Constitución como un “verdadero órgano jurisdiccional” y, como tal, tiene potestad para ejecutar sus resoluciones; y explica que la medida que permite suspender temporalmente a un empleado o cargo público en el ejercicio de sus funciones no tiene carácter punitivo, no supone inhabilitación alguna, pues su única finalidad es garantizar el cumplimiento de las resoluciones del Tribunal.
Por ello, el Pleno rechaza que dichas medidas desnaturalicen la jurisdicción constitucional, modifiquen el sistema de controles de las Comunidades Autónomas por el Estado y vulneren los principios de separación de poderes y de legalidad penal.
La sentencia cuenta con un voto particular discrepante la Vicepresidenta del Tribunal, Adela Asua, y los Magistrados Fernando Valdés Dal-Ré y Juan Antonio Xiol.
Garantizar el cumplimiento de las resoluciones del TC
La Ley Orgánica 15/2015, de 16 de octubre, de reforma de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (LOTC), dotó al alto tribunal, supremo intérprete y garante de la constitucionalidad, de una serie de instrumentos de ejecución, un "haz de potestades" que le permitieran garantizar el cumplimiento efectivo de sus resoluciones.
La reforma se publicó en el BOE el 17 de octubre, tras una tramitación urgente y en plazos muy cortos, a partir de una proposición de ley del PP en el Congreso.
Esta Ley establece un régimen específico de actuación para los supuestos en que alguien no ejecute las sentencias del TC, que "velará por el cumplimiento efectivo de sus resoluciones". "Podrá disponer en la sentencia, o en la resolución, o en actos posteriores, quién ha de ejecutarla, las medidas de ejecución necesarias y, en su caso, resolver las incidencias de la ejecución", según reza su exposición de motivos.
En febrero de este año el alto tribunal admitió a trámite sendos recursos de inconstitucionalidad interpuestos por el Gobierno de Cataluña y por el Gobierno del País Vasco.
El recurso de inconstitucionalidad del Gobierno Vasco, que resuelve el TC en esta sentencia, se dirige principalmente contra los nuevos apartados b) y c) del art. 92.4 LOTC. El primero de ellos prevé la suspensión temporal en sus funciones de las autoridades, empleados públicos o particulares que incumplan las resoluciones del Tribunal; el segundo, la ejecución sustitutoria de las resoluciones dictadas por el Tribunal, que puede requerir para ello la colaboración del Gobierno de la Nación.
El Gobierno de Cataluña también recurrió la constitucionalidad de las multas coercitivas mecanismo.
Control jurídico, no político
Antes de analizar los motivos del recurso de naturaleza sustantiva, el Tribunal recuerda que el control de constitucionalidad de las leyes tiene “carácter jurídico, no político”, por lo que no son objeto de enjuiciamiento “las intenciones del legislador, su estrategia política o su propósito”. Y añade que dicho control es “abstracto” y, por lo tanto, “desvinculado de cualquier consideración concreta” sobre la aplicación de la norma impugnada a un “específico supuesto de hecho”. La viabilidad de las medidas y la constitucionalidad de su aplicación a un concreto supuesto deberán ser analizadas por el Tribunal, caso por caso, cuando eventualmente se planteen para velar por la ejecución de resoluciones recaídas en un determinado proceso constitucional.
Asimismo, explica que el hecho de que la Constitución no prevea un mecanismo para la ejecución de las sentencias del Tribunal no implica “un desapoderamiento del Tribunal Constitucional de la potestad de ejecutar y velar por el cumplimiento de sus resoluciones”. La Constitución configura al Tribunal Constitucional “como un verdadero órgano jurisdiccional”, por lo que también tiene atribuida la potestad de “obligar al cumplimiento de sus resoluciones”. “Si ello no fuera así, el Tribunal, único en su orden, carecería de una de las notas esenciales del ejercicio de la función jurisdiccional y con ello de la potestad necesaria para garantizar la supremacía de la Constitución”.
El constituyente de 1978 no quiso un modelo "congelado" en el tiempo
Hechas las anteriores consideraciones, el Pleno descarta que la reforma desnaturalice el modelo de jurisdicción constitucional diseñado por la Constitución y altere la posición y funciones del Tribunal. El constituyente de 1978, explica, no quiso un modelo de jurisdicción constitucional "cerrado, petrificado y congelado en el tiempo” y por eso confirió al legislador una amplia capacidad para regular el funcionamiento del Tribunal Constitucional mediante ley orgánica (art. 165 CE).
Es precisamente el art. 165 CE el que permite al legislador orgánico regular la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional y determinar las medidas necesarias “para garantizar su cumplimiento y efectividad”. Por lo tanto, las medidas impugnadas constituyen, igual que otras también previstas en el art. 92.4 LOTC y no cuestionadas por el recurrente, “instrumentos o potestades puestos a disposición del Tribunal por el legislador para garantizar el debido y efectivo cumplimiento de sus sentencias y demás resoluciones, al que están obligados todos los poderes públicos, incluidas las Cámaras legislativas”.
Asimismo, la sentencia considera constitucionalmente legítima la finalidad de dichas medidas, pues no es otra que “garantizar la defensa de la posición institucional del Tribunal Constitucional y la efectividad de sus sentencias y resoluciones, protegiendo su ámbito jurisdiccional frente a cualquier intromisión ulterior de un poder público que pudiera menoscabarla, que es lo mismo que decir, preservar la primacía de la Constitución, a la que todos los poderes públicos están subordinados (art. 9.1 CE), y cuyo supremo intérprete y garante último es este Tribunal en el ejercicio de su función jurisdiccional” (art. 24 CE).
Todo ello lleva a concluir que las medidas impugnadas no alteran por sí mismas, tal y como se sostiene en el recurso, las funciones ni la posición institucional del Tribunal Constitucional, que sigue ejerciendo en exclusiva la función jurisdiccional que le encomienda la Constitución y al que no solo le corresponde resolver los procesos constitucionales, sino también ejecutar sus resoluciones.
Inhabilitar a cargos públicos desobedientes no es una medida punitiva
La sentencia tampoco aprecia vulneración alguna del principio de legalidad penal por el carácter punitivo, y no meramente coercitivo, que, en opinión del recurrente, tiene la medida de suspensión temporal en sus funciones de autoridades o empleados públicos (art. 92.4.b LOTC).
Las características de la medida de suspensión en sus funciones a los empleados o cargos públicos ponen de manifiesto que su naturaleza no es punitiva. Así, explica el Pleno, “sólo podrá aplicarse cuando esté en la esfera de actuación de la autoridad o empleado público concernidos el cumplimiento de la resolución de que se trate y se acredite su voluntad deliberada y persistente de no atender al mismo”; se prolongará “durante el tiempo preciso para asegurar la observancia de los pronunciamientos del Tribunal”; habrá de ajustarse a las funciones “cuya suspensión resulte imprescindible para asegurar la ejecución de la resolución dictada”; y, por último, dado que sirve para “garantizar la efectividad y el cumplimiento de las resoluciones” del Tribunal, “habrá de levantarse tan pronto como cese la voluntad incumplidora”.
En definitiva, el hecho de que se trate de una medida “gravosa” para las autoridades o empleados públicos “no la convierte sin más en una medida punitiva”. Su finalidad “no es la de infligir un castigo ante un comportamiento antijurídico o ilícito, como podría ser la desatención de la obligación de todos los poderes públicos y los ciudadanos de cumplir las resoluciones del Tribunal Constitucional”; de hecho, para exigir eventuales responsabilidades penales, el legislador ha previsto otro tipo de medida, como es la deducción de testimonio. La medida cuestionada no tiene un “componente punitivo”, sino que está “directamente vinculada a la ejecución efectiva de las resoluciones del Tribunal Constitucional”. Por todo ello, no se produce la vulneración del principio constitucional de legalidad penal.
La ejecución sustitutoria no es un control sobre las Comunidades Autónomas.
Por último, el Pleno descarta que la ejecución sustitutoria, prevista en el art. 92.4 c) LOTC, implique una alteración del sistema de controles del Estado sobre las Comunidades Autónoma al ser coincidente, según el demandante, con el mecanismo previsto en el art. 155 CE.
El Tribunal explica que se trata de instrumentos diferentes, pues diferentes son también los principios que legitiman su uso. El art. 155 CE legitima al Estado a adoptar las medidas necesarias frente al eventual incumplimiento por una Comunidad Autónoma de “las obligaciones que la Constitución u otras leyes impongan” o frente a una actuación que “atente gravemente al interés general de España”. Es el Gobierno quien decide las medidas, previo requerimiento al presidente de la Comunidad Autónoma de que se trate y con la aprobación por mayoría absoluta del Senado.
Por el contrario, la ejecución sustitutoria prevista en la ley impugnada es un mecanismo puesto a disposición del Tribunal “para instar al cumplimiento de las resoluciones recaídas en los procesos constitucionales”. Es el Tribunal quien podrá, en cada caso, decidir su aplicación; e incluso podrá requerir, si lo estima oportuno, la colaboración del Gobierno, cuya actuación deberá “desarrollarse en los términos que fije el propio Tribunal”. Es decir, el Gobierno no podrá intervenir discrecionalmente en la ejecución sustitutoria ni es “quien decide qué medidas concretas implica la ejecución”. Por lo tanto, no puede afirmarse que la reforma altere en este punto el sistema de controles del Estado sobre las Comunidades Autónomas.
Voto particular
Los Magistrados discrepantes consideran inconstitucionales dos de las medidas impugnadas, concretamente la suspensión de funciones de autoridades y empleados públicos y la ejecución sustitutoria de las resoluciones del Tribunal Constitucional. Además, no comparten el método seguido para enjuiciar la norma impugnada ni, por ende, las conclusiones a las que llega la mayoría. Consideran que el Tribunal ha abdicado de ejercer su jurisdicción, al no entrar en el fondo de diversas cuestiones sobre las que el recurso le forzaba a pronunciarse; y que, cuando excepcionalmente ha entrado en ellas, lo ha hecho con una argumentación superficial incompatible con la naturaleza y la gravedad de los reproches de inconstitucionalidad alegados por la entidad recurrente.
