Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenaci髇 del Territorio de la Comunidad Aut髇oma de Castilla y Le髇

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Sumario

Exposici髇 de Motivos

I.

La Constituci髇 Espa駉la, en su art韈ulo 148.1.3, permite a las Comunidades Aut髇omas asumir competencias en materia de Ordenaci髇 del Territorio. A su vez, el art韈ulo 26.1.2.� del Estatuto de Autonom韆 de Castilla y Le髇 desarrolla esta previsi髇 al afirmar la exclusiva competencia de la Comunidad en la materia, sin perjuicio de lo establecido en el art韈ulo 149 de la Constituci髇.

Utilizando dicha atribuci髇, se dicta esta Ley a fin de establecer los principios y objetivos de la Ordenaci髇 del Territorio en la Comunidad de Castilla y Le髇, as� como de regular los instrumentos necesarios para el ejercicio por la Junta de Castilla y Le髇 de su competencia en la materia.

Esta iniciativa legal se fundamenta, en primer lugar, en la experiencia acumulada por la Administraci髇 regional, de la que se concluye que los requisitos de eficacia, celeridad y austeridad del servicio p鷅lico exigen como premisa un mayor esfuerzo de coordinaci髇 y planificaci髇 administrativa.

Pero son tambi閚 las singularidades territoriales de Castilla y Le髇 (gran extensi髇, fragmentaci髇 administrativa municipal, debilidad demogr醘ica, sistema urbano poco estructurado...) las que justifican un tratamiento integrador de las perspectivas sectoriales que supere su inherente parcialidad. Adem醩, aun admitiendo que el territorio se ha configurado hist髍icamente como resultado de complejos procesos sociales, resulta hoy dif韈il aceptar que su articulaci髇 contin鷈 deriv醤dose de la yuxtaposici髇 aleatoria de actuaciones sectoriales y locales que, aunque puedan ser coherentes en s� mismas, carecen de un marco de referencia global.

No obstante, estas limitaciones se ven compensadas por valores end骻enos como la riqueza de sus espacios naturales y de su patrimonio cultural, lo que permite apoyar en ellos la ordenaci髇 territorial de Castilla y Le髇, frente a la usual concepci髇 economicista orientada a la simple distribuci髇 de las actividades econ髆icas en el espacio.

II.

La Ordenaci髇 del Territorio ha sido definida en la Carta Europea de 1983 como 玪a expresi髇 espacial de la pol韙ica econ髆ica, social, cultural y ecol骻ica de toda sociedad�, teniendo como objetivos: El desarrollo socioecon髆ico equilibrado y sostenible; la mejora de la calidad de vida de la poblaci髇, a trav閟 de su acceso al uso de los servicios e infraestructuras p鷅licas y del patrimonio natural y cultural; la gesti髇 responsable de los recursos naturales y la protecci髇 del medio ambiente, de forma compatible con la satisfacci髇 de las necesidades crecientes de recursos, as� como con el respeto a las peculiaridades locales; y la utilizaci髇 racional y equilibrada del territorio, mediante la definici髇 de los usos aceptables o a fomentar para cada tipo de suelo, la creaci髇 de las adecuadas redes de infraestructuras e incluso el fomento de las actuaciones que mejor persigan el fortalecimiento del esp韗itu comunitario.

Asumiendo la Comunidad Aut髇oma estos objetivos, parece clara la necesidad de articular una pol韙ica p鷅lica capaz de satisfacerlos. Por ello la Ley atribuye a la Junta de Castilla y Le髇 la competencia para desarrollar una pol韙ica de Ordenaci髇 del Territorio (sin perjuicio de la participaci髇 de las restantes Administraciones p鷅licas y de la iniciativa privada); y aplicando a la realidad de Castilla y Le髇 las capacidades disciplinares de la Ordenaci髇 del Territorio, determina una triple finalidad para dicha pol韙ica:

• a) En primer lugar, la definici髇 de un modelo territorial para Castilla y Le髇, capaz de favorecer el desarrollo equilibrado y sostenible de la Comunidad, as� como la articulaci髇 e integraci髇 de su territorio y su conexi髇 con el exterior.
• b) En segundo lugar, la compatibilizaci髇 entre los procesos de desarrollo del sistema productivo y de la urbanizaci髇 con la protecci髇 del medio ambiente y del patrimonio cultural de la Comunidad.
• c) Y por 鷏timo, el establecimiento de los criterios y procedimientos necesarios para asegurar la coordinaci髇 de las actuaciones con incidencia sobre el territorio.

III.

Tales fines justifican la elaboraci髇 de una normativa que configure instrumentos para su consecuci髇. As� pues, el contenido fundamental de la Ley es la definici髇 de un sistema de instrumentos de planeamiento territorial que solucione las insuficiencias de los planes de ordenaci髇 urban韘tica y de la planificaci髇 sectorial, en especial en cuanto al tratamiento de los problemas de 醡bito supramunicipal y a las dificultades para coordinar adecuadamente las actuaciones con incidencia territorial.

Este sistema, elaborado en l韓ea con la legislaci髇 comparada, adopta como premisas la participaci髇 p鷅lica, que se asegura en todo caso, y el respeto a la autonom韆 de las Administraciones p鷅licas. De dichas premisas se derivan, a su vez, los principios que presiden la redacci髇 de la Ley: La coordinaci髇 administrativa y la participaci髇 social.

En atenci髇 a estos principios la Ley se concibe desde una perspectiva territorial, teniendo presente, pero no interfiriendo, las pol韙icas econ髆ica (sin prejuzgar una vinculaci髇 presupuestaria), administrativa (sin condicionar la formalizaci髇 de comarcas u otros entes supramunicipales), y ambiental (reconociendo la sustantividad de dicho 醡bito).

Una caracter韘tica imprescindible para el funcionamiento del sistema es la vinculaci髇 que los instrumentos de ordenaci髇 del territorio establecer醤 sobre los planes y programas con incidencia territorial, y en especial sobre los urban韘ticos. No obstante, esta vinculaci髇 presenta dos cautelas: La primera, que los instrumentos territoriales deber醤 precisar en cada caso qu� aspectos de los planes o programas vigentes han de modificarse. Y adem醩, que sus propias determinaciones deber醤 calificarse en funci髇 de su alcance, como de aplicaci髇 plena (determinaciones vinculantes, que modifican directamente los planes y programas vigentes a los que resulten contrarias), de aplicaci髇 b醩ica (tambi閚 vinculantes, pero s髄o en cuanto a sus fines) o bien de aplicaci髇 orientativa (con car醕ter de recomendaciones).

IV.

La primera figura del sistema, las Directrices de Ordenaci髇 del Territorio de Castilla y Le髇, se concibe como el instrumento para sintetizar y orientar la pol韙ica territorial de la Comunidad, de acuerdo con las pol韙icas sociales, econ髆icas y culturales vigentes.

Por su flexibilidad conceptual, documental y de contenido, se han preferido unas directrices a un plan omnicomprensivo. As�, entre las funciones de estas Directrices regionales destaca la definici髇 de los objetivos y estrategias de la pol韙ica territorial, y a partir de ella, de los criterios para la implantaci髇 de usos y actividades en el territorio y de las orientaciones para los planes y programas con incidencia territorial.

Dos mandatos resultan trascendentales para su eficacia: El primero, que sus determinaciones orientar醤 a los planes y programas econ髆icos de la Comunidad, a nivel evidentemente m醩 estrat間ico que de detalle; y el segundo, l骻ica consecuencia del anterior, la necesaria periodicidad en su revisi髇, que garantice su adecuaci髇 a las necesidades sociales de cada momento. Si bien a tal efecto el marco cuatrienal de la legislatura auton髆ica resultar韆 id髇eo, permitiendo plantear las Directrices como la expresi髇 de la voluntad democr醫ica en forma de proyecto territorial, la complejidad del proceso de elaboraci髇 aconseja como per韔do normal de vigencia el de ocho a駉s.

V.

Como instrumento ordinario de ordenaci髇 territorial, se definen las Directrices de Ordenaci髇 de 醡bito subregional, figura destinada a la consideraci髇 integrada de los recursos naturales, las infraestructuras o los equipamientos de los 醡bitos geogr醘icos que as� lo precisen. Entre sus funciones destaca la definici髇 de un modelo flexible de utilizaci髇 racional del territorio, que optimice sus aptitudes para el desarrollo sostenible, y el establecimiento de mecanismos de coordinaci髇 entre los planes y programas con incidencia territorial.

Cualidad fundamental de esta figura es la flexibilidad de su delimitaci髇, en funci髇 de las caracter韘ticas o perspectivas geogr醘icas o funcionales del 醡bito. Esta flexibilidad, vinculada a su iniciativa, permitir� atender a las exigencias de la realidad territorial y sus problemas y oportunidades, seg鷑 emerjan en cada momento; ello sin perjuicio de que las Directrices regionales establezcan una delimitaci髇 de referencia. Ciertamente la comarca, por su funcional dimensi髇, y sobre todo la provincia, bien consolidada social y administrativamente, son 醡bitos id髇eos para la articulaci髇 territorial; pero no se quieren prejuzgar las necesidades de ordenaci髇 futuras, ya que los problemas territoriales dif韈ilmente se adaptan a los l韒ites administrativos.

Posibilidad tambi閚 importante, y en cierto modo estrat間ica, es la de incluir normas urban韘ticas subsidiarias de los planes municipales. Con ello se pretende suplir la inexistencia de ordenaci髇 urban韘tica a nivel municipal, uno de los m醩 graves problemas territoriales que se presentan en nuestra regi髇, y que lo es en especial en la periferia de las grandes ciudades. Estas normas permitir醤 ordenar los usos del suelo en estos Municipios, sin que por ello se interfiera en la autonom韆 local, ya que su exigibilidad se deriva de los intereses supramunicipales, pero su vigencia se extinguir� cuando el Municipio disponga de planeamiento propio.

VI.

Una innovaci髇 parcial en nuestra Comunidad, los Planes y Proyectos Regionales son figuras ya experimentadas, con diversa denominaci髇, en varias legislaciones auton髆icas, y que se adaptan a las necesidades de Castilla y Le髇, para servir como instrumentos de intervenci髇 directa en la ordenaci髇 de su territorio.

Entre los Planes Regionales se distinguen en primer lugar los destinados a la planificaci髇 de actividades sectoriales sobre el conjunto o partes de la regi髇, ya existentes en cierto n鷐ero con variada nomenclatura, pero sin cobertura legal que garantice una efectividad mayor que la mera programaci髇 administrativa, salvo alg鷑 caso concreto con legislaci髇 玜d hoc�.

Otros Planes Regionales son los de 醡bito territorial, que circunscriben su actuaci髇 a la ordenaci髇 de un 醡bito concreto, para la ejecuci髇 de actuaciones industriales, residenciales, dotacionales, etc., que se consideren de inter閟 o alcance regional.

Por 鷏timo, los Proyectos Regionales tienen por objeto planificar y proyectar la ejecuci髇 de las infraestructuras, servicios, dotaciones, instalaciones o equipamientos de utilidad p鷅lica o inter閟 social, que sean considerados de inter閟 o alcance regional.

Para todos ellos la Ley plantea una regulaci髇 m韓ima de contenidos y procedimiento, centrada en su aprobaci髇 como tales Planes y Proyectos Regionales, potestad de la Junta de Castilla y Le髇 que se justificar� por la incidencia supramunicipal del Plan o Proyecto, con efectos como la innecesariedad de ordenaci髇 urban韘tica previa, la vinculaci髇 sobre otros planes y programas y la simplificaci髇 de tr醡ites.

VII.

A la 鷏tima figura recogida en la Ley, los Planes de Ordenaci髇 de los Recursos Naturales, se le reconoce expl韈itamente tanto su car醕ter de instrumento de Ordenaci髇 del Territorio, como su especial prevalencia en los espacios protegidos, aun cuando no precisa de nuevo tratamiento al disponer ya de una regulaci髇 vigente.

VIII.

El 鷏timo t韙ulo se ocupa de los mecanismos de coordinaci髇 administrativa y participaci髇 social, imprescindibles para el 閤ito de cualquier pol韙ica con incidencia territorial. Entre ellos, el Consejo de Urbanismo y Ordenaci髇 del Territorio de Castilla y Le髇 que ser� el 髍gano donde las Administraciones p鷅licas y las instituciones sociales relevantes participar醤 en la elaboraci髇 de la pol韙ica territorial de la Comunidad.