Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Castilla y León

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Sumario

Exposición de Motivos

I.

La Constitución Española, en su artículo 148.1.3, permite a las Comunidades Autónomas asumir competencias en materia de Ordenación del Territorio. A su vez, el artículo 26.1.2.º del Estatuto de Autonomía de Castilla y León desarrolla esta previsión al afirmar la exclusiva competencia de la Comunidad en la materia, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 149 de la Constitución.

Utilizando dicha atribución, se dicta esta Ley a fin de establecer los principios y objetivos de la Ordenación del Territorio en la Comunidad de Castilla y León, así como de regular los instrumentos necesarios para el ejercicio por la Junta de Castilla y León de su competencia en la materia.

Esta iniciativa legal se fundamenta, en primer lugar, en la experiencia acumulada por la Administración regional, de la que se concluye que los requisitos de eficacia, celeridad y austeridad del servicio público exigen como premisa un mayor esfuerzo de coordinación y planificación administrativa.

Pero son también las singularidades territoriales de Castilla y León (gran extensión, fragmentación administrativa municipal, debilidad demográfica, sistema urbano poco estructurado...) las que justifican un tratamiento integrador de las perspectivas sectoriales que supere su inherente parcialidad. Además, aun admitiendo que el territorio se ha configurado históricamente como resultado de complejos procesos sociales, resulta hoy difícil aceptar que su articulación continúe derivándose de la yuxtaposición aleatoria de actuaciones sectoriales y locales que, aunque puedan ser coherentes en sí mismas, carecen de un marco de referencia global.

No obstante, estas limitaciones se ven compensadas por valores endógenos como la riqueza de sus espacios naturales y de su patrimonio cultural, lo que permite apoyar en ellos la ordenación territorial de Castilla y León, frente a la usual concepción economicista orientada a la simple distribución de las actividades económicas en el espacio.

II.

La Ordenación del Territorio ha sido definida en la Carta Europea de 1983 como «la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad», teniendo como objetivos: El desarrollo socioeconómico equilibrado y sostenible; la mejora de la calidad de vida de la población, a través de su acceso al uso de los servicios e infraestructuras públicas y del patrimonio natural y cultural; la gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio ambiente, de forma compatible con la satisfacción de las necesidades crecientes de recursos, así como con el respeto a las peculiaridades locales; y la utilización racional y equilibrada del territorio, mediante la definición de los usos aceptables o a fomentar para cada tipo de suelo, la creación de las adecuadas redes de infraestructuras e incluso el fomento de las actuaciones que mejor persigan el fortalecimiento del espíritu comunitario.

Asumiendo la Comunidad Autónoma estos objetivos, parece clara la necesidad de articular una política pública capaz de satisfacerlos. Por ello la Ley atribuye a la Junta de Castilla y León la competencia para desarrollar una política de Ordenación del Territorio (sin perjuicio de la participación de las restantes Administraciones públicas y de la iniciativa privada); y aplicando a la realidad de Castilla y León las capacidades disciplinares de la Ordenación del Territorio, determina una triple finalidad para dicha política:

• a) En primer lugar, la definición de un modelo territorial para Castilla y León, capaz de favorecer el desarrollo equilibrado y sostenible de la Comunidad, así como la articulación e integración de su territorio y su conexión con el exterior.
• b) En segundo lugar, la compatibilización entre los procesos de desarrollo del sistema productivo y de la urbanización con la protección del medio ambiente y del patrimonio cultural de la Comunidad.
• c) Y por último, el establecimiento de los criterios y procedimientos necesarios para asegurar la coordinación de las actuaciones con incidencia sobre el territorio.

III.

Tales fines justifican la elaboración de una normativa que configure instrumentos para su consecución. Así pues, el contenido fundamental de la Ley es la definición de un sistema de instrumentos de planeamiento territorial que solucione las insuficiencias de los planes de ordenación urbanística y de la planificación sectorial, en especial en cuanto al tratamiento de los problemas de ámbito supramunicipal y a las dificultades para coordinar adecuadamente las actuaciones con incidencia territorial.

Este sistema, elaborado en línea con la legislación comparada, adopta como premisas la participación pública, que se asegura en todo caso, y el respeto a la autonomía de las Administraciones públicas. De dichas premisas se derivan, a su vez, los principios que presiden la redacción de la Ley: La coordinación administrativa y la participación social.

En atención a estos principios la Ley se concibe desde una perspectiva territorial, teniendo presente, pero no interfiriendo, las políticas económica (sin prejuzgar una vinculación presupuestaria), administrativa (sin condicionar la formalización de comarcas u otros entes supramunicipales), y ambiental (reconociendo la sustantividad de dicho ámbito).

Una característica imprescindible para el funcionamiento del sistema es la vinculación que los instrumentos de ordenación del territorio establecerán sobre los planes y programas con incidencia territorial, y en especial sobre los urbanísticos. No obstante, esta vinculación presenta dos cautelas: La primera, que los instrumentos territoriales deberán precisar en cada caso qué aspectos de los planes o programas vigentes han de modificarse. Y además, que sus propias determinaciones deberán calificarse en función de su alcance, como de aplicación plena (determinaciones vinculantes, que modifican directamente los planes y programas vigentes a los que resulten contrarias), de aplicación básica (también vinculantes, pero sólo en cuanto a sus fines) o bien de aplicación orientativa (con carácter de recomendaciones).

IV.

La primera figura del sistema, las Directrices de Ordenación del Territorio de Castilla y León, se concibe como el instrumento para sintetizar y orientar la política territorial de la Comunidad, de acuerdo con las políticas sociales, económicas y culturales vigentes.

Por su flexibilidad conceptual, documental y de contenido, se han preferido unas directrices a un plan omnicomprensivo. Así, entre las funciones de estas Directrices regionales destaca la definición de los objetivos y estrategias de la política territorial, y a partir de ella, de los criterios para la implantación de usos y actividades en el territorio y de las orientaciones para los planes y programas con incidencia territorial.

Dos mandatos resultan trascendentales para su eficacia: El primero, que sus determinaciones orientarán a los planes y programas económicos de la Comunidad, a nivel evidentemente más estratégico que de detalle; y el segundo, lógica consecuencia del anterior, la necesaria periodicidad en su revisión, que garantice su adecuación a las necesidades sociales de cada momento. Si bien a tal efecto el marco cuatrienal de la legislatura autonómica resultaría idóneo, permitiendo plantear las Directrices como la expresión de la voluntad democrática en forma de proyecto territorial, la complejidad del proceso de elaboración aconseja como período normal de vigencia el de ocho años.

V.

Como instrumento ordinario de ordenación territorial, se definen las Directrices de Ordenación de ámbito subregional, figura destinada a la consideración integrada de los recursos naturales, las infraestructuras o los equipamientos de los ámbitos geográficos que así lo precisen. Entre sus funciones destaca la definición de un modelo flexible de utilización racional del territorio, que optimice sus aptitudes para el desarrollo sostenible, y el establecimiento de mecanismos de coordinación entre los planes y programas con incidencia territorial.

Cualidad fundamental de esta figura es la flexibilidad de su delimitación, en función de las características o perspectivas geográficas o funcionales del ámbito. Esta flexibilidad, vinculada a su iniciativa, permitirá atender a las exigencias de la realidad territorial y sus problemas y oportunidades, según emerjan en cada momento; ello sin perjuicio de que las Directrices regionales establezcan una delimitación de referencia. Ciertamente la comarca, por su funcional dimensión, y sobre todo la provincia, bien consolidada social y administrativamente, son ámbitos idóneos para la articulación territorial; pero no se quieren prejuzgar las necesidades de ordenación futuras, ya que los problemas territoriales difícilmente se adaptan a los límites administrativos.

Posibilidad también importante, y en cierto modo estratégica, es la de incluir normas urbanísticas subsidiarias de los planes municipales. Con ello se pretende suplir la inexistencia de ordenación urbanística a nivel municipal, uno de los más graves problemas territoriales que se presentan en nuestra región, y que lo es en especial en la periferia de las grandes ciudades. Estas normas permitirán ordenar los usos del suelo en estos Municipios, sin que por ello se interfiera en la autonomía local, ya que su exigibilidad se deriva de los intereses supramunicipales, pero su vigencia se extinguirá cuando el Municipio disponga de planeamiento propio.

VI.

Una innovación parcial en nuestra Comunidad, los Planes y Proyectos Regionales son figuras ya experimentadas, con diversa denominación, en varias legislaciones autonómicas, y que se adaptan a las necesidades de Castilla y León, para servir como instrumentos de intervención directa en la ordenación de su territorio.

Entre los Planes Regionales se distinguen en primer lugar los destinados a la planificación de actividades sectoriales sobre el conjunto o partes de la región, ya existentes en cierto número con variada nomenclatura, pero sin cobertura legal que garantice una efectividad mayor que la mera programación administrativa, salvo algún caso concreto con legislación «ad hoc».

Otros Planes Regionales son los de ámbito territorial, que circunscriben su actuación a la ordenación de un ámbito concreto, para la ejecución de actuaciones industriales, residenciales, dotacionales, etc., que se consideren de interés o alcance regional.

Por último, los Proyectos Regionales tienen por objeto planificar y proyectar la ejecución de las infraestructuras, servicios, dotaciones, instalaciones o equipamientos de utilidad pública o interés social, que sean considerados de interés o alcance regional.

Para todos ellos la Ley plantea una regulación mínima de contenidos y procedimiento, centrada en su aprobación como tales Planes y Proyectos Regionales, potestad de la Junta de Castilla y León que se justificará por la incidencia supramunicipal del Plan o Proyecto, con efectos como la innecesariedad de ordenación urbanística previa, la vinculación sobre otros planes y programas y la simplificación de trámites.

VII.

A la última figura recogida en la Ley, los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, se le reconoce explícitamente tanto su carácter de instrumento de Ordenación del Territorio, como su especial prevalencia en los espacios protegidos, aun cuando no precisa de nuevo tratamiento al disponer ya de una regulación vigente.

VIII.

El último título se ocupa de los mecanismos de coordinación administrativa y participación social, imprescindibles para el éxito de cualquier política con incidencia territorial. Entre ellos, el Consejo de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Castilla y León que será el órgano donde las Administraciones públicas y las instituciones sociales relevantes participarán en la elaboración de la política territorial de la Comunidad.