Ley Foral 13/2007, de 4 de abril, de la Hacienda Pública de Navarra

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Sumario

EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO DE NAVARRA,

Hago saber que el Parlamento de Navarra ha aprobado la siguiente:

LEY FORAL DE LA HACIENDA PUBLICA DE NAVARRA.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

A lo largo de los últimos años el sector público foral ha vivido un proceso de continuo crecimiento y cambio estructural que exige una profunda revisión de las normas relativas a la disciplina presupuestaria. En efecto: desde la promulgación de la anterior Ley Foral de la Hacienda Pública de Navarra hemos asistido al traspaso a la Comunidad Foral de una serie de funciones y servicios esenciales para el conjunto de los navarros, tales como sanidad y educación, entre otros. La asunción de tales funciones y servicios, así como la extensión de que los que ya venía ejerciendo y prestando previamente la Comunidad Foral de Navarra ha provocado, por otro lado, la aparición de organismos y entidades dependientes de la Administración de la Comunidad Foral con la finalidad de conseguir una mayor eficacia en el ejercicio de las competencias propias de la misma, amén de una mejor atención de los ciudadanos navarros.

La ordenación de todos esos organismos y entidades desde el punto de vista estrictamente administrativo ha sido llevada a cabo por la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, que ha supuesto un cambio radical en cuanto a la definición del sector público foral, con la aparición de nuevas figuras subjetivas y la reubicación categorial de algunas preexistentes. Esa nueva configuración del sector público foral efectuada en el ámbito de lo administrativo exige la reordenación del sector público foral desde el punto de vista hacendístico, pues debe determinarse el régimen jurídico-financiero de los nuevos entes surgidos de la Ley Foral antes citada, así como acomodarse el de los ya existentes con anterioridad, a las nuevas realidades del gasto público.

Otro acontecimiento relevante acaecido desde la promulgación de la anterior Ley Foral de la Hacienda Pública ha sido la suscripción del Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra en 1990, con sus posteriores modificaciones de 1992, 1997 y 2003. Las sucesivas variaciones en el marco de las relaciones económico-financieras entre el Estado y la Comunidad Foral han provocado un notable incremento de la capacidad financiera de Navarra paralelamente a la asunción por ella de las funciones y servicios que se vienen comentando. Ese incremento de la capacidad financiera obliga a arbitrar mecanismos presupuestarios adaptados a un nuevo escenario organizativo y competencial, al que ha venido atendiendo en los últimos tiempos con alguna dificultad la Ley Foral de Hacienda Pública hasta ahora vigente.

Ese nuevo diseño de la disciplina presupuestaria debe hallarse presidido por una serie de principios irrenunciables para garantizar una adecuada gestión de los ingresos y los gastos públicos en un marco de estabilidad presupuestaria como el actual. Entre ellos se hallan los de transparencia y eficiencia. La transparencia contribuye a una mayor visibilidad de los objetivos perseguidos con el gasto público, así como a facilitar las tareas de verificación que han de llevarse a cabo por los órganos de control interno y externo, mientras que la eficiencia en la asignación del gasto público, aparte de ser un principio constitucional cuyo valor normativo es incuestionable, debe orientar en todo momento las políticas de gasto con el fin de conseguir un desarrollo armónico de cualquier colectividad. A la consecución de estos objetivos atiende particularmente esta Ley Foral, estableciendo mecanismos presupuestarios flexibles que permiten la adaptación a cualquier alteración de las circunstancias económicas y sociales, dándose así respuesta inmediata a las necesidades de la sociedad navarra.

A tal fin el capítulo I del título I de esta Ley Foral se dedica a establecer, con carácter general, el ámbito de aplicación y la organización del sector público foral. Ello no implica que todas las disposiciones de la Ley Foral vayan a resultar de aplicación indistintamente a cuantas instituciones, entes y órganos se definen en el citado capítulo, pues, como más adelante se verá, la Ley Foral diseña en cada una de las áreas por ella reguladas un régimen general, contemplando paralelamente disposiciones especiales en función de las particularidades observadas en cada una de las citadas instituciones, entes y órganos. Tal estructura normativa resulta imprescindible en una Ley Foral de las características de la presente, pues el concepto de sector público foral aglutina en sí figuras subjetivas de naturaleza muy heterogénea: desde instituciones forales como el Parlamento de Navarra hasta sociedades acogidas a la normativa mercantil, pasando por órganos consultivos, como el Consejo de Navarra.

Particularmente interesante es, dentro de este título, la definición que de sociedades públicas se hace exclusivamente a los efectos de esta Ley Foral. No hay que perder de vista que el concepto de sociedad pública que en ella se ofrece se halla acomodado a las pretensiones del legislador: determinar qué sociedades deben quedar sometidas al régimen presupuestario y económico-financiero del sector público foral.

Novedosa es también la regulación del sistema de fuentes propio de las materias objeto de contemplación por esta Ley Foral. Ello permite evitar el recurso a la interpretación para la determinación de las normas aplicables a cada uno de los objetos de la regulación, despejándose así posibles dudas acerca de este particular.

El capítulo II recoge el régimen jurídico de los derechos la Hacienda Pública de Navarra, ordenando, sistematizando y completando la normativa anterior. Con una sencilla regulación se trata de abarcar en este capítulo cuantos derechos corresponden a la Hacienda Pública de Navarra, distinguiendo entre los de naturaleza pública y los de naturaleza privada, en función de que tengan su origen en el ejercicio del poder de imperium propio de las Administraciones Públicas o en relaciones en las que los entes integrantes del sector público foral actúen en plano de igualdad con los particulares, dadas las radicales diferencias de régimen entre unos y otros.

Entre las novedades más sobresalientes que cabe apuntar en relación con este capítulo se halla la reducción de cinco a cuatro años del plazo de prescripción de los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública de Navarra, en consonancia, pues, con los plazos de prescripción previstos en la Ley Foral 13/2000, de 14 de diciembre, así como la codificación de las reglas esenciales relativas al régimen jurídico de la totalidad de los derechos de la Hacienda Pública de Navarra.

La regulación de las obligaciones de la Hacienda Pública de Navarra se caracteriza por su continuidad respecto de la prevista con anterioridad. Como novedad más apreciable cabe destacar la restricción del ámbito de inembargabilidad de bienes y derechos de la Hacienda Pública de Navarra, quedando limitado a aquéllos que tengan alguna vinculación con el servicio público o el interés general. De este modo se acoge la doctrina sentada acerca de la cuestión por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 166/1998, de 15 de julio. Del mismo que ocurre con los plazos de prescripción relacionados con los derechos económicos, los de las obligaciones a cargo de la Hacienda Pública de Navarra se han visto reducidos a cuatro años.

El título II está dedicado a los Presupuestos Generales de Navarra. La sección primera del capítulo I se dedica a la regulación de algunos de sus aspectos generales, tales como la determinación de los documentos que los integran, el contenido de los mismos y la definición de los conceptos y principios básicos de la normativa presupuestaria foral. A continuación se describe el procedimiento presupuestario, desde la elaboración del anteproyecto hasta la final aprobación de los presupuestos, incluyéndose una serie de reglas relativas a la prórroga presupuestaria. Como novedad más significativa dentro de esta sección nos encontramos con la regulación de las consecuencias derivadas de la prórroga presupuestaria. Particular interés tiene la nueva figura del Fondo de Prórroga, que acoge en su seno a aquellos créditos que en el presupuesto que sirve de base para la prórroga fueron ya destinados a unas finalidades a las que se ha dado cumplimiento total, sin que sea dable que esos destinos vuelvan a reiterarse en el presupuesto prorrogado.

La sección segunda contiene la definición de las reglas generales de funcionamiento de los créditos presupuestarios, así como las excepciones a las citadas reglas generales, esto es, las modificaciones presupuestarias. La presente Ley Foral no se limita a establecer el régimen jurídico de cada una de las especies de modificación presupuestaria, así como la competencia para efectuarlas, sino que, por vez primera, las define, con una evidente pretensión didáctica. Entre otros conceptos contenidos en esta sección se halla el de los compromisos de gastos de carácter plurianual, cuyo ámbito queda delimitado de manera precisa, redefiniéndose su régimen jurídico. Se atiende, además, en el precepto dedicado a los citados compromisos a una exigencia derivada de la normativa foral sobre contratos: la regulación de los aspectos básicos de la tramitación anticipada de expedientes de gasto.

Pocas novedades contiene la sección tercera del capítulo, dedicada a la ejecución y liquidación de los presupuestos. Nótese cómo se inicia estableciendo como principio general la exigencia de un sistema de objetivos por programa, que permitirá medir a posteriori el grado eficacia en la gestión presupuestaria. A continuación se describen, con ligeras variaciones terminológicas respecto de la normativa anteriormente vigente, las sucesivas fases del procedimiento de gestión de los gastos públicos, así como la designación de competencias de gestión de gastos y disposición de fondos. Se contemplan también el mecanismo presupuestario de los fondos a justificar.

Este título se cierra con un capítulo que contiene un precepto dedicado a los documentos que, para la elaboración de los Presupuestos Generales de Navarra, han de aportar las entidades públicas empresariales, las fundaciones públicas y las sociedades públicas de la Comunidad Foral de Navarra, dadas las particularidades de gestión ordinaria que estos entes presentan respecto del régimen presupuestario general diseñado en el capítulo anterior.

El título III contempla la regulación de las operaciones financieras, recogiendo el régimen jurídico del endeudamiento y el de los avales. Bajo la denominación de endeudamiento se incluyen en el capítulo I del citado título tanto las operaciones de préstamo o crédito como la emisión de valores de Deuda Pública, haciéndose una referencia de cierre a otras posibles operaciones con instrumentos financieros. Los preceptos de este capítulo determinan el régimen jurídico de las operaciones de endeudamiento desde su autorización hasta su emisión, apareciendo referencias puntuales respecto de las posteriores vicisitudes que pueden acontecer en relación con la deuda viva. Paralelamente, se delimitan las competencias de los distintos órganos de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra en materia de endeudamiento. De entre los preceptos de este capítulo conviene destacar el dedicado a la prescripción, pues se acoge para las operaciones de endeudamiento el plazo de cuatro años establecido con carácter general para los derechos y obligaciones de contenido económico de la Hacienda Pública de Navarra.

El capítulo II recoge de forma clara el régimen jurídico de los avales susceptibles de ser prestados por la Comunidad Foral de Navarra, determinándose en él cuáles son los órganos de la Administración que deben intervenir en cada una de las fases del procedimiento hasta su formalización.

Como novedad, el capítulo III contiene dos disposiciones relativas al régimen de endeudamiento y avales de las entidades públicas empresariales, fundaciones públicas y sociedades públicas, quedando sometidas todas estas entidades a autorización del Gobierno de Navarra para la realización de operaciones de uno y otro género.

A continuación, el título IV regula la tesorería de la Comunidad Foral de Navarra, contemplado el término en sus dos vertientes, objetiva y subjetiva: esto es, como conjunto de recursos financieros y como órgano centralizador de las operaciones de caja de la Comunidad Foral de Navarra. Los preceptos integrantes del capítulo I han sido adaptados a las exigencias del Derecho comunitario, de modo que se ha dejado amplia libertad a la Comunidad Foral para operar con cualesquiera entidades financieras, tanto españolas como extranjeras, introduciéndose sólo alguna concreta limitación por evidentes razones de comodidad en la gestión. Los medios de cobro y pago se regulan con la máxima amplitud posible, adaptándose así a las exigencias financieras del mundo actual.

También es aquí novedosa la inclusión de un capítulo dedicado a la tesorería de las entidades públicas empresariales y de las sociedades públicas, quienes podrán quedar sometidas a las directrices que eventualmente señale el Gobierno de Navarra, consiguiéndose así una mejor gestión de los fondos de gran parte del sector público foral.

El título V trata de una cuestión tan importante como la del control interno de la gestión económico-financiera. Sabido es que el control de la gestión económico-financiera admite ser realizado por órganos internos de la propia Administración como por órganos externos a ella. Esta Ley Foral se ocupa exclusivamente del primero de ellos. El control interno permite a la propia Administración valorar el ajuste de su actuación en el ámbito económico-financiero a la legalidad vigente y a los cánones de economía, eficacia y eficiencia.

Tres vertientes distintas se distinguen en el control interno: la función interventora, el control financiero permanente y la auditoría pública. A cada una de estas modalidades del control interno se dedica un capítulo en el mencionado título V, viéndose precedidos todos ellos por uno dedicado a fijar de normas generales comunes tendentes a centrar y regular el objeto de la actividad, los sujetos encargados de la misma y el ámbito subjetivo susceptible de ser controlado.

El capítulo II regula con detenimiento el ejercicio de la función interventora, ateniéndose a los esquemas normativos y funcionales tradicionales en la materia. Así, se contempla la posibilidad de que ciertos actos administrativos se vean sujetos a intervención previa, antes incluso de que puedan llegar a generar obligación alguna para la Administración. Junto a esta intervención previa se recogen las modalidades de intervención formal y material, ocupándose la primera de la verificación del cumplimiento de los requisitos legales precisos para la adopción del correspondiente acuerdo, mientras que la segunda tiene como objeto la comprobación de la real y efectiva aplicación de los fondos públicos. En el ejercicio de su función la Intervención puede manifestar reparos respecto de los que el órgano gestor puede manifestar su disconformidad, previéndose los mecanismos para la resolución de estos conflictos. Finalmente, dada la importancia de la función interventora se prevé la sanción para los supuestos en que se haya omitido este trámite, con los remedios oportunos para el caso de que sea posible su subsanación.

Distinto ámbito tiene el control financiero permanente, regulado en el capítulo III. El mismo da lugar a la emisión de los oportunos informes en los que la Intervención podrá efectuar recomendaciones y proponer medidas correctoras respecto de las que los órganos de gestión pueden también manifestar su disconformidad, previéndose del mismo modo que en el caso de la función interventora los mecanismos procedimentales de resolución de conflictos.

Por último, el capítulo IV regula la auditoría pública, que pretende el control a posteriori de la actividad económico-financiera del sector público foral. Admite las modalidades de auditoría de regularidad contable, de cumplimiento, operativa y de subvenciones, extendiéndose esta última incluso a sujetos no incardinados en el sector público foral, pues alcanza a todos los perceptores de fondos públicos.

El título VI se dirige a la regulación de la contabilidad en el ámbito del sector público foral. La aprobación de las Cuentas Generales tiene en Navarra la particularidad de exigir para su aprobación una Ley Foral. Para la adecuada formación de esas Cuentas Generales se requiere la recopilación de toda la información contable del sector público foral con la debida desagregación. A la determinación de la información exigible se encamina este título, en el que tras la formulación de una serie de reglas y principios generales, que no olvidan la normativa comunitaria al respecto, se dedica el capítulo II a la fijación del contenido de las cuentas de los distintos entes y órganos del sector público foral para proceder a su consolidación posterior.

Por último, tan delicada materia como la del manejo de fondos públicos exige el establecimiento de un régimen en el que se determinen las responsabilidades en que pueden llegar a incurrir quienes, concurriendo dolo o culpa grave, cometan infracciones respecto de la normativa prevista en la propia Ley Foral, dejando a un lado, claro está, las responsabilidades penales, que serán exigibles en los foros oportunos. A ello se dedica el título VII de esta Ley Foral. Se define, pues, la responsabilidad patrimonial de quienes causen daño a la Hacienda Pública de Navarra en este concreto sector del manejo de fondos públicos, previéndose el procedimiento oportuno para la exigencia de la misma así como el modo de hacerla efectiva.

Finalmente, esta Ley Foral contiene una disposición adicional relativa a aquellas instituciones con autonomía para establecer su propia normativa en las materias hacendísticas, cuatro disposiciones transitorias tendentes a regular aquellas situaciones generadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley Foral y que, no obstante, pueden seguir desplegando efectos jurídicos, y cuatro disposiciones finales que tratan del desarrollo reglamentario de la Ley Foral, de la actualización de los importes que aparecen consignados en el texto normativo, de la derogación de las normas opuestas a su contenido y, por último, de su entrada en vigor.