Ley Foral 13/2007, de 4 de abril, de la Hacienda P鷅lica de Navarra

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Sumario

EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO DE NAVARRA,

Hago saber que el Parlamento de Navarra ha aprobado la siguiente:

LEY FORAL DE LA HACIENDA PUBLICA DE NAVARRA.

EXPOSICI覰 DE MOTIVOS

A lo largo de los 鷏timos a駉s el sector p鷅lico foral ha vivido un proceso de continuo crecimiento y cambio estructural que exige una profunda revisi髇 de las normas relativas a la disciplina presupuestaria. En efecto: desde la promulgaci髇 de la anterior Ley Foral de la Hacienda P鷅lica de Navarra hemos asistido al traspaso a la Comunidad Foral de una serie de funciones y servicios esenciales para el conjunto de los navarros, tales como sanidad y educaci髇, entre otros. La asunci髇 de tales funciones y servicios, as� como la extensi髇 de que los que ya ven韆 ejerciendo y prestando previamente la Comunidad Foral de Navarra ha provocado, por otro lado, la aparici髇 de organismos y entidades dependientes de la Administraci髇 de la Comunidad Foral con la finalidad de conseguir una mayor eficacia en el ejercicio de las competencias propias de la misma, am閚 de una mejor atenci髇 de los ciudadanos navarros.

La ordenaci髇 de todos esos organismos y entidades desde el punto de vista estrictamente administrativo ha sido llevada a cabo por la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administraci髇 de la Comunidad Foral de Navarra, que ha supuesto un cambio radical en cuanto a la definici髇 del sector p鷅lico foral, con la aparici髇 de nuevas figuras subjetivas y la reubicaci髇 categorial de algunas preexistentes. Esa nueva configuraci髇 del sector p鷅lico foral efectuada en el 醡bito de lo administrativo exige la reordenaci髇 del sector p鷅lico foral desde el punto de vista hacend韘tico, pues debe determinarse el r間imen jur韉ico-financiero de los nuevos entes surgidos de la Ley Foral antes citada, as� como acomodarse el de los ya existentes con anterioridad, a las nuevas realidades del gasto p鷅lico.

Otro acontecimiento relevante acaecido desde la promulgaci髇 de la anterior Ley Foral de la Hacienda P鷅lica ha sido la suscripci髇 del Convenio Econ髆ico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra en 1990, con sus posteriores modificaciones de 1992, 1997 y 2003. Las sucesivas variaciones en el marco de las relaciones econ髆ico-financieras entre el Estado y la Comunidad Foral han provocado un notable incremento de la capacidad financiera de Navarra paralelamente a la asunci髇 por ella de las funciones y servicios que se vienen comentando. Ese incremento de la capacidad financiera obliga a arbitrar mecanismos presupuestarios adaptados a un nuevo escenario organizativo y competencial, al que ha venido atendiendo en los 鷏timos tiempos con alguna dificultad la Ley Foral de Hacienda P鷅lica hasta ahora vigente.

Ese nuevo dise駉 de la disciplina presupuestaria debe hallarse presidido por una serie de principios irrenunciables para garantizar una adecuada gesti髇 de los ingresos y los gastos p鷅licos en un marco de estabilidad presupuestaria como el actual. Entre ellos se hallan los de transparencia y eficiencia. La transparencia contribuye a una mayor visibilidad de los objetivos perseguidos con el gasto p鷅lico, as� como a facilitar las tareas de verificaci髇 que han de llevarse a cabo por los 髍ganos de control interno y externo, mientras que la eficiencia en la asignaci髇 del gasto p鷅lico, aparte de ser un principio constitucional cuyo valor normativo es incuestionable, debe orientar en todo momento las pol韙icas de gasto con el fin de conseguir un desarrollo arm髇ico de cualquier colectividad. A la consecuci髇 de estos objetivos atiende particularmente esta Ley Foral, estableciendo mecanismos presupuestarios flexibles que permiten la adaptaci髇 a cualquier alteraci髇 de las circunstancias econ髆icas y sociales, d醤dose as� respuesta inmediata a las necesidades de la sociedad navarra.

A tal fin el cap韙ulo I del t韙ulo I de esta Ley Foral se dedica a establecer, con car醕ter general, el 醡bito de aplicaci髇 y la organizaci髇 del sector p鷅lico foral. Ello no implica que todas las disposiciones de la Ley Foral vayan a resultar de aplicaci髇 indistintamente a cuantas instituciones, entes y 髍ganos se definen en el citado cap韙ulo, pues, como m醩 adelante se ver�, la Ley Foral dise馻 en cada una de las 醨eas por ella reguladas un r間imen general, contemplando paralelamente disposiciones especiales en funci髇 de las particularidades observadas en cada una de las citadas instituciones, entes y 髍ganos. Tal estructura normativa resulta imprescindible en una Ley Foral de las caracter韘ticas de la presente, pues el concepto de sector p鷅lico foral aglutina en s� figuras subjetivas de naturaleza muy heterog閚ea: desde instituciones forales como el Parlamento de Navarra hasta sociedades acogidas a la normativa mercantil, pasando por 髍ganos consultivos, como el Consejo de Navarra.

Particularmente interesante es, dentro de este t韙ulo, la definici髇 que de sociedades p鷅licas se hace exclusivamente a los efectos de esta Ley Foral. No hay que perder de vista que el concepto de sociedad p鷅lica que en ella se ofrece se halla acomodado a las pretensiones del legislador: determinar qu� sociedades deben quedar sometidas al r間imen presupuestario y econ髆ico-financiero del sector p鷅lico foral.

Novedosa es tambi閚 la regulaci髇 del sistema de fuentes propio de las materias objeto de contemplaci髇 por esta Ley Foral. Ello permite evitar el recurso a la interpretaci髇 para la determinaci髇 de las normas aplicables a cada uno de los objetos de la regulaci髇, despej醤dose as� posibles dudas acerca de este particular.

El cap韙ulo II recoge el r間imen jur韉ico de los derechos la Hacienda P鷅lica de Navarra, ordenando, sistematizando y completando la normativa anterior. Con una sencilla regulaci髇 se trata de abarcar en este cap韙ulo cuantos derechos corresponden a la Hacienda P鷅lica de Navarra, distinguiendo entre los de naturaleza p鷅lica y los de naturaleza privada, en funci髇 de que tengan su origen en el ejercicio del poder de imperium propio de las Administraciones P鷅licas o en relaciones en las que los entes integrantes del sector p鷅lico foral act鷈n en plano de igualdad con los particulares, dadas las radicales diferencias de r間imen entre unos y otros.

Entre las novedades m醩 sobresalientes que cabe apuntar en relaci髇 con este cap韙ulo se halla la reducci髇 de cinco a cuatro a駉s del plazo de prescripci髇 de los derechos de naturaleza p鷅lica de la Hacienda P鷅lica de Navarra, en consonancia, pues, con los plazos de prescripci髇 previstos en la Ley Foral 13/2000, de 14 de diciembre, as� como la codificaci髇 de las reglas esenciales relativas al r間imen jur韉ico de la totalidad de los derechos de la Hacienda P鷅lica de Navarra.

La regulaci髇 de las obligaciones de la Hacienda P鷅lica de Navarra se caracteriza por su continuidad respecto de la prevista con anterioridad. Como novedad m醩 apreciable cabe destacar la restricci髇 del 醡bito de inembargabilidad de bienes y derechos de la Hacienda P鷅lica de Navarra, quedando limitado a aqu閘los que tengan alguna vinculaci髇 con el servicio p鷅lico o el inter閟 general. De este modo se acoge la doctrina sentada acerca de la cuesti髇 por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 166/1998, de 15 de julio. Del mismo que ocurre con los plazos de prescripci髇 relacionados con los derechos econ髆icos, los de las obligaciones a cargo de la Hacienda P鷅lica de Navarra se han visto reducidos a cuatro a駉s.

El t韙ulo II est� dedicado a los Presupuestos Generales de Navarra. La secci髇 primera del cap韙ulo I se dedica a la regulaci髇 de algunos de sus aspectos generales, tales como la determinaci髇 de los documentos que los integran, el contenido de los mismos y la definici髇 de los conceptos y principios b醩icos de la normativa presupuestaria foral. A continuaci髇 se describe el procedimiento presupuestario, desde la elaboraci髇 del anteproyecto hasta la final aprobaci髇 de los presupuestos, incluy閚dose una serie de reglas relativas a la pr髍roga presupuestaria. Como novedad m醩 significativa dentro de esta secci髇 nos encontramos con la regulaci髇 de las consecuencias derivadas de la pr髍roga presupuestaria. Particular inter閟 tiene la nueva figura del Fondo de Pr髍roga, que acoge en su seno a aquellos cr閐itos que en el presupuesto que sirve de base para la pr髍roga fueron ya destinados a unas finalidades a las que se ha dado cumplimiento total, sin que sea dable que esos destinos vuelvan a reiterarse en el presupuesto prorrogado.

La secci髇 segunda contiene la definici髇 de las reglas generales de funcionamiento de los cr閐itos presupuestarios, as� como las excepciones a las citadas reglas generales, esto es, las modificaciones presupuestarias. La presente Ley Foral no se limita a establecer el r間imen jur韉ico de cada una de las especies de modificaci髇 presupuestaria, as� como la competencia para efectuarlas, sino que, por vez primera, las define, con una evidente pretensi髇 did醕tica. Entre otros conceptos contenidos en esta secci髇 se halla el de los compromisos de gastos de car醕ter plurianual, cuyo 醡bito queda delimitado de manera precisa, redefini閚dose su r間imen jur韉ico. Se atiende, adem醩, en el precepto dedicado a los citados compromisos a una exigencia derivada de la normativa foral sobre contratos: la regulaci髇 de los aspectos b醩icos de la tramitaci髇 anticipada de expedientes de gasto.

Pocas novedades contiene la secci髇 tercera del cap韙ulo, dedicada a la ejecuci髇 y liquidaci髇 de los presupuestos. N髏ese c髆o se inicia estableciendo como principio general la exigencia de un sistema de objetivos por programa, que permitir� medir a posteriori el grado eficacia en la gesti髇 presupuestaria. A continuaci髇 se describen, con ligeras variaciones terminol骻icas respecto de la normativa anteriormente vigente, las sucesivas fases del procedimiento de gesti髇 de los gastos p鷅licos, as� como la designaci髇 de competencias de gesti髇 de gastos y disposici髇 de fondos. Se contemplan tambi閚 el mecanismo presupuestario de los fondos a justificar.

Este t韙ulo se cierra con un cap韙ulo que contiene un precepto dedicado a los documentos que, para la elaboraci髇 de los Presupuestos Generales de Navarra, han de aportar las entidades p鷅licas empresariales, las fundaciones p鷅licas y las sociedades p鷅licas de la Comunidad Foral de Navarra, dadas las particularidades de gesti髇 ordinaria que estos entes presentan respecto del r間imen presupuestario general dise馻do en el cap韙ulo anterior.

El t韙ulo III contempla la regulaci髇 de las operaciones financieras, recogiendo el r間imen jur韉ico del endeudamiento y el de los avales. Bajo la denominaci髇 de endeudamiento se incluyen en el cap韙ulo I del citado t韙ulo tanto las operaciones de pr閟tamo o cr閐ito como la emisi髇 de valores de Deuda P鷅lica, haci閚dose una referencia de cierre a otras posibles operaciones con instrumentos financieros. Los preceptos de este cap韙ulo determinan el r間imen jur韉ico de las operaciones de endeudamiento desde su autorizaci髇 hasta su emisi髇, apareciendo referencias puntuales respecto de las posteriores vicisitudes que pueden acontecer en relaci髇 con la deuda viva. Paralelamente, se delimitan las competencias de los distintos 髍ganos de la Administraci髇 de la Comunidad Foral de Navarra en materia de endeudamiento. De entre los preceptos de este cap韙ulo conviene destacar el dedicado a la prescripci髇, pues se acoge para las operaciones de endeudamiento el plazo de cuatro a駉s establecido con car醕ter general para los derechos y obligaciones de contenido econ髆ico de la Hacienda P鷅lica de Navarra.

El cap韙ulo II recoge de forma clara el r間imen jur韉ico de los avales susceptibles de ser prestados por la Comunidad Foral de Navarra, determin醤dose en 閘 cu醠es son los 髍ganos de la Administraci髇 que deben intervenir en cada una de las fases del procedimiento hasta su formalizaci髇.

Como novedad, el cap韙ulo III contiene dos disposiciones relativas al r間imen de endeudamiento y avales de las entidades p鷅licas empresariales, fundaciones p鷅licas y sociedades p鷅licas, quedando sometidas todas estas entidades a autorizaci髇 del Gobierno de Navarra para la realizaci髇 de operaciones de uno y otro g閚ero.

A continuaci髇, el t韙ulo IV regula la tesorer韆 de la Comunidad Foral de Navarra, contemplado el t閞mino en sus dos vertientes, objetiva y subjetiva: esto es, como conjunto de recursos financieros y como 髍gano centralizador de las operaciones de caja de la Comunidad Foral de Navarra. Los preceptos integrantes del cap韙ulo I han sido adaptados a las exigencias del Derecho comunitario, de modo que se ha dejado amplia libertad a la Comunidad Foral para operar con cualesquiera entidades financieras, tanto espa駉las como extranjeras, introduci閚dose s髄o alguna concreta limitaci髇 por evidentes razones de comodidad en la gesti髇. Los medios de cobro y pago se regulan con la m醲ima amplitud posible, adapt醤dose as� a las exigencias financieras del mundo actual.

Tambi閚 es aqu� novedosa la inclusi髇 de un cap韙ulo dedicado a la tesorer韆 de las entidades p鷅licas empresariales y de las sociedades p鷅licas, quienes podr醤 quedar sometidas a las directrices que eventualmente se馻le el Gobierno de Navarra, consigui閚dose as� una mejor gesti髇 de los fondos de gran parte del sector p鷅lico foral.

El t韙ulo V trata de una cuesti髇 tan importante como la del control interno de la gesti髇 econ髆ico-financiera. Sabido es que el control de la gesti髇 econ髆ico-financiera admite ser realizado por 髍ganos internos de la propia Administraci髇 como por 髍ganos externos a ella. Esta Ley Foral se ocupa exclusivamente del primero de ellos. El control interno permite a la propia Administraci髇 valorar el ajuste de su actuaci髇 en el 醡bito econ髆ico-financiero a la legalidad vigente y a los c醤ones de econom韆, eficacia y eficiencia.

Tres vertientes distintas se distinguen en el control interno: la funci髇 interventora, el control financiero permanente y la auditor韆 p鷅lica. A cada una de estas modalidades del control interno se dedica un cap韙ulo en el mencionado t韙ulo V, vi閚dose precedidos todos ellos por uno dedicado a fijar de normas generales comunes tendentes a centrar y regular el objeto de la actividad, los sujetos encargados de la misma y el 醡bito subjetivo susceptible de ser controlado.

El cap韙ulo II regula con detenimiento el ejercicio de la funci髇 interventora, ateni閚dose a los esquemas normativos y funcionales tradicionales en la materia. As�, se contempla la posibilidad de que ciertos actos administrativos se vean sujetos a intervenci髇 previa, antes incluso de que puedan llegar a generar obligaci髇 alguna para la Administraci髇. Junto a esta intervenci髇 previa se recogen las modalidades de intervenci髇 formal y material, ocup醤dose la primera de la verificaci髇 del cumplimiento de los requisitos legales precisos para la adopci髇 del correspondiente acuerdo, mientras que la segunda tiene como objeto la comprobaci髇 de la real y efectiva aplicaci髇 de los fondos p鷅licos. En el ejercicio de su funci髇 la Intervenci髇 puede manifestar reparos respecto de los que el 髍gano gestor puede manifestar su disconformidad, previ閚dose los mecanismos para la resoluci髇 de estos conflictos. Finalmente, dada la importancia de la funci髇 interventora se prev� la sanci髇 para los supuestos en que se haya omitido este tr醡ite, con los remedios oportunos para el caso de que sea posible su subsanaci髇.

Distinto 醡bito tiene el control financiero permanente, regulado en el cap韙ulo III. El mismo da lugar a la emisi髇 de los oportunos informes en los que la Intervenci髇 podr� efectuar recomendaciones y proponer medidas correctoras respecto de las que los 髍ganos de gesti髇 pueden tambi閚 manifestar su disconformidad, previ閚dose del mismo modo que en el caso de la funci髇 interventora los mecanismos procedimentales de resoluci髇 de conflictos.

Por 鷏timo, el cap韙ulo IV regula la auditor韆 p鷅lica, que pretende el control a posteriori de la actividad econ髆ico-financiera del sector p鷅lico foral. Admite las modalidades de auditor韆 de regularidad contable, de cumplimiento, operativa y de subvenciones, extendi閚dose esta 鷏tima incluso a sujetos no incardinados en el sector p鷅lico foral, pues alcanza a todos los perceptores de fondos p鷅licos.

El t韙ulo VI se dirige a la regulaci髇 de la contabilidad en el 醡bito del sector p鷅lico foral. La aprobaci髇 de las Cuentas Generales tiene en Navarra la particularidad de exigir para su aprobaci髇 una Ley Foral. Para la adecuada formaci髇 de esas Cuentas Generales se requiere la recopilaci髇 de toda la informaci髇 contable del sector p鷅lico foral con la debida desagregaci髇. A la determinaci髇 de la informaci髇 exigible se encamina este t韙ulo, en el que tras la formulaci髇 de una serie de reglas y principios generales, que no olvidan la normativa comunitaria al respecto, se dedica el cap韙ulo II a la fijaci髇 del contenido de las cuentas de los distintos entes y 髍ganos del sector p鷅lico foral para proceder a su consolidaci髇 posterior.

Por 鷏timo, tan delicada materia como la del manejo de fondos p鷅licos exige el establecimiento de un r間imen en el que se determinen las responsabilidades en que pueden llegar a incurrir quienes, concurriendo dolo o culpa grave, cometan infracciones respecto de la normativa prevista en la propia Ley Foral, dejando a un lado, claro est�, las responsabilidades penales, que ser醤 exigibles en los foros oportunos. A ello se dedica el t韙ulo VII de esta Ley Foral. Se define, pues, la responsabilidad patrimonial de quienes causen da駉 a la Hacienda P鷅lica de Navarra en este concreto sector del manejo de fondos p鷅licos, previ閚dose el procedimiento oportuno para la exigencia de la misma as� como el modo de hacerla efectiva.

Finalmente, esta Ley Foral contiene una disposici髇 adicional relativa a aquellas instituciones con autonom韆 para establecer su propia normativa en las materias hacend韘ticas, cuatro disposiciones transitorias tendentes a regular aquellas situaciones generadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley Foral y que, no obstante, pueden seguir desplegando efectos jur韉icos, y cuatro disposiciones finales que tratan del desarrollo reglamentario de la Ley Foral, de la actualizaci髇 de los importes que aparecen consignados en el texto normativo, de la derogaci髇 de las normas opuestas a su contenido y, por 鷏timo, de su entrada en vigor.