Sumario

EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO DE NAVARRA

Hago saber que el Parlamento de Navarra ha aprobado la siguiente

LEY FORAL DE ATENCION FARMACEUTICA.

EXPOSICION DE MOTIVOS

I

Corresponde a los poderes públicos garantizar el acceso de todos los ciudadanos al sistema sanitario público conforme a los principios de universalidad, equidad, eficiencia y calidad, en el marco de sus respectivas competencias. A tal fin Navarra ostenta competencias de carácter histórico-foral y, por otro lado, las de desarrollo legislativo y ejecución de la legislación básica del Estado.

En este ámbito competencial se encuentra la regulación de la atención y de las prestaciones farmacéuticas en Navarra, que se abordan en la presente Ley Foral considerando de manera integral cuantos aspectos les atañen con el fin de ser garante de los derechos de los ciudadanos y en especial en su condición de enfermos que hayan de requerir asistencia farmacéutica. Una segunda atención han de merecer los profesionales que sirven a los fines del sistema sanitario, en su condición de profesionales de libre ejercicio, aunque sometidos a regulación, dado el interés publico del servicio sanitario; coordenadas ambas no contrapuestas aun cuando coincidan ambos intereses: el del ejercicio profesional en libre competencia y el de la propia administración de los servicios públicos sanitarios.

Cuanto conforma la atención farmacéutica se contempla en la presente Ley: por un lado definiendo los actores que intervienen y cual sea su ámbito de deberes y de obligaciones; el régimen de autorizaciones en el ejercicio de los mismos; la ordenación que garantice el acceso de los ciudadanos a los servicios sin merma del libre ejercicio profesional; y finalmente el régimen de intervención de la administración como garante de los derechos y de las prestaciones en su condición de financiador y pagador de las mismas.

Finalmente se ha de contemplar, de acuerdo a los principios de transparencia y participación, el órgano de encuentro entre la autoridad sanitaria, los servicios gestores y los proveedores de la atención farmacéutica para lo que se crea la Comisión de Atención Farmacéutica que ha de permitir el aunar esfuerzos objetivos e intereses en el seno de la misma.

Todo lo reseñado constituye el objeto de la presente Ley Foral en los términos que a continuación se reseñan.

II

Conforme al artículo 149.1.16.ª de la Constitución Española de 1978, el Estado tiene competencia exclusiva sobre «Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad. Legislación sobre productos farmacéuticos». Por su parte, a tenor del 148.1.21.ª de la misma, las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en materia de «Sanidad e higiene».

Al amparo de las previsiones contenidas en el primero de los preceptos citados, el 25 de abril de 1986 se dictó la ley 14/1986, General de Sanidad y posteriormente la ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento, constituyendo ambas el desarrollo constitucional de las previsiones, fundamentalmente, del artículo 43 de la Carta Magna que reconoce el derecho a la protección de la salud.

Por su parte, y referido a Navarra, la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, conforme a su artículo 53.1 atribuye a Navarra «en materia de sanidad interior e higiene, «... las facultades y competencias que actualmente ostenta, y, además, el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado». A tal efecto, continúa el precepto citado, «dentro de su territorio, Navarra podrá organizar y administrar todos los servicios correspondientes a la materia a la que se refiere el apartado anterior, y ejercitará la tutela de las instituciones, entidades y fundaciones relacionadas con las mismas». Se trata, pues, de preceptos que acogen un ámbito competencial de carácter mixto en el que se combinan aspectos competenciales de raíz histórico-foral y de carácter autonómico. Respecto a los primeros, es de reseñar que las instituciones forales, amparadas en el Decreto-Ley de 4 de noviembre de 1925 y en el Reglamento para la Administración Municipal de Navarra de 3 de febrero de 1928, en el ámbito de la normación de los partidos sanitarios, declararon cerrados determinados partidos farmacéuticos por razón del número de habitantes. Asimismo merece destacarse el Decreto de 8 de enero de 1935 por el que se reconoce competencia organizativa de los servicios sanitarios de la Provincia.

Más tarde, mediante Real Decreto 1697/1985, de 1 de agosto, se produce el traspaso de servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Foral de Navarra en materia de Sanidad, entre los que se incluye (apartado 2, número I letra h, del Anexo del Acuerdo de la Junta de Transferencias de 2 de julio de 1985) «el otorgamiento de la autorización oportuna para la creación, construcción, modificación, adaptación o supresión de centros, servicios y establecimientos sanitarios de cualquier clase y naturaleza, así como para la apertura y cese del funcionamiento, incluidos los balnearios y entidades de seguro libre de asistencia médico-farmacéutica, oficinas de farmacia y los centros facultados para la expedición de los certificados de aptitud a que hacen referencia los artículos 265, apartado II, inciso b); 269, apartado II, y 272, apartado I, inciso d), del Código de Circulación».

Posteriormente, y entre otros, mediante Real Decreto 1680/1990, de 28 de diciembre, se produjo el traspaso de servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Foral de Navarra en materia de Instituto Nacional de la Salud (INSALUD), y finalmente mediante Real Decreto 1318/1997, de 1 de agosto, se llevó a cabo el traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado en materia de ejecución de la legislación del Estado sobre productos farmacéuticos.

En consecuencia, mediante la presente Ley Foral la Comunidad Foral de Navarra, en el ejercicio de las legitimas competencias que ostenta en la materia, viene a establecer su propia regulación del subsistema de actividad farmacéutica, perteneciente e íntimamente vinculado al sistema sanitario.

III

La presente Ley Foral contiene un total de 51 artículos que se distribuyen a lo largo de tres Títulos: el primero dedicado a algunas generalidades sobre la atención farmacéutica, el segundo a las especificidades de cada uno de los establecimientos y servicios de atención farmacéutica, y el tercero al régimen sancionador.

El Título I de la presente Ley Foral engloba un conjunto de normas generales que van desde su objeto, definición de atención farmacéutica en la que se enmarca la misma, hasta la ordenación sistemática de los establecimientos y servicios de atención farmacéutica a los que afecta la Ley Foral, clasificados en las distintas fases de distribución y dispensación, incluyendo, en su Capítulo II mandatos específicos sobre determinadas prohibiciones en materia de venta de medicamentos, así como las reglamentarias autorizaciones administrativas. El Capítulo III contiene un precepto sobre el régimen de incompatibilidades de los profesionales farmacéuticos y destaca el Capítulo IV dedicado a los derechos y obligaciones, tanto del ciudadano respecto de la atención farmacéutica como de todos los profesionales implicados en la misma. En la relación que el mismo contiene, y respecto a los derechos de los ciudadanos, resaltar los que garantizan el acceso al servicio farmacéutico, la calidad e información de los medicamentos, y los más estrictamente personales, como la confidencialidad y la atención por un farmacéutico o el de dirigirse a la administración sanitaria para quejas, reclamaciones y sugerencias respecto a dicho servicio. En cuanto obligaciones, destacan la de participar en un uso racional del medicamento (artículo 10.2, letra e) los relativos al trato con los profesionales farmacéuticos (letras c y d) y a los requisitos para la dispensación (letras a y b).

IV

El Título II comprende las especificidades que la presente Ley Foral contempla para cada uno de los establecimientos y servicios regulados en la presente Ley Foral con las siguientes características:

• a) El Capítulo I recoge una escueta referencia a los almacenes de distribución, por encontrarse regulados, además de en los aspectos más substanciales por la Ley del Medicamento, por el Real Decreto 2259/1994, de 25 de noviembre, en el cual se regulan los almacenes farmacéuticos y la distribución al por mayor de medicamentos de uso humano y productos farmacéuticos.
• b) Se refiere el Capítulo II a las oficinas de farmacia. El mismo es una regulación propia para la Comunidad Foral de Navarra que viene siendo necesaria una vez publicada la Ley 16/1997, de 25 de abril, de regulación de servicios de las oficinas de farmacia, y en el marco del derecho a la protección de la salud que garantiza el artículo 43 de la Constitución. La Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, artículo 103.3, ya anunció la regulación de las oficinas de farmacia, y a su vez la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento abundó en la materia con el establecimiento de algunos principios sobre la ordenación de las farmacias, complementando la anterior, aunque sin afectar apenas a la compleja situación jurídico administrativa de estos establecimientos.
• c) Se parte de la convicción de que la atención farmacéutica integral debe prestarse a todos los niveles del sistema sanitario, en el nivel de atención primaria por las oficinas de farmacia, botiquines y servicios de farmacia de atención primaria y en el nivel de atención especializada por los servicios de farmacia o depósitos de medicamentos de los hospitales y centros socio-sanitarios, entre los que se incluyen los que atienden a ancianos, minusválidos y los centros penitenciarios.

  En este sentido, en el Capítulo III se establecen servicios de farmacia, bajo la tutela de un farmacéutico especialista en farmacia hospitalaria, en centros hospitalarios y en centros socio-sanitarios, cuando el número de camas sea igual o superior a cien. Así mismo se prevé la existencia de depósitos de medicamentos, bajo la responsabilidad de un farmacéutico, en los citados centros cuando el número de camas sea inferior a cien.

  Por otra parte, dentro del Capítulo IV, y en desarrollo del artículo 103 de la Ley 14/1986, General de Sanidad, la presente Ley Foral crea los servicios de farmacia de las estructuras de atención primaria, que bajo la responsabilidad de un farmacéutico, englobarán todas las actividades relacionadas con la utilización de medicamentos a fin de que su uso en este ámbito del sector sanitario alcance la máxima racionalidad.

• d) Finalmente, el Capítulo V dedica dos artículos a los establecimientos de distribución y de dispensación de medicamentos veterinarios.

V

Mención aparte merece la consideración que la presente Ley Foral hace de las oficinas de farmacia, en el Capítulo II del Título II.

El más reciente intento en nuestro país de regulación de la ordenación de oficinas de farmacia lo constituye la Ley 16/1997, de 25 de abril, de regulación de servicios de las oficinas de farmacia. De su escueto contenido, y conforme a la disposición final primera, únicamente los artículos 2.1, 2.2, 2.5, 4, 5 y 6 de la ley constituyen legislación básica del Estado sobre sanidad, dictada al amparo del artículo 149.1.16.ª de la Constitución.

Como postulados básicos dicha Ley aboga por la titularidad de las oficinas de farmacia exclusiva de licenciados en Farmacia, y en consecuencia la transmisión únicamente a favor de otro u otros farmacéuticos, así como la presencia y actuación profesional de un farmacéutico como condición y requisito inexcusable para la dispensación al público de medicamentos, régimen de libertad y flexibilidad de la prestación de los servicios en las mismas, y finalmente la remisión a las Comunidades Autónomas a fin de ordenar la atención farmacéutica a la población en el marco de la planificación farmacéutica acorde con la propiamente sanitaria.

En este marco normativo la presente Ley Foral aborda la regulación de las oficinas de farmacia en la Comunidad Foral desde la óptica de los siguientes principios informadores:

• a) Carácter privado de la oficina de farmacia que deriva de los artículos 88, 89 y 103 de la Ley General de Sanidad en relación a los artículos 35 y 38 de la Constitución, de modo tal que el servicio sanitario que la oficina de farmacia presta no se concibe ni es realizable sin un simultáneo ejercicio comercial, sin que aquello en consecuencia, desvirtúe la naturaleza mercantil de la actividad que se lleva a cabo en la oficina de farmacia.
• b) La actividad farmacéutica es de carácter sanitario realizada por un profesional libre, por más que su ejercicio quede sometido a determinados requisitos y limitaciones para salvaguardar el interés público.
• c) Precisamente en relación con lo anterior, la actividad que lleva a cabo el farmacéutico titular de una oficina de farmacia es, además de sanitaria, de carácter privado aunque de interés público, lo que justifica que su actuación esté sometida a licencia previa de la administración y controles diversos.
• d) Por mandato del legislador básico corresponde a las Comunidades Autónomas garantizar la atención farmacéutica a la población, y para ello les compete planificar la autorización de oficinas de farmacia referida a cada Zona Básica de Salud. Dicha planificación se opera en la presente Ley Foral con un carácter de mínimos, entendida como la cuantificación del número mínimo de oficinas de farmacia necesarias en cada Zona Básica de Salud para garantizar con equidad la atención farmacéutica, sin impedir, y ello constituye la mayor novedad, el libre ejercicio profesional de los farmacéuticos, que en función de la demanda y de sus iniciativas empresariales, podrán abrir libremente oficinas de farmacia lo que redundará en beneficio de los ciudadanos y de la atención farmacéutica.
• e) En todo caso, la planificación que opera la presente Ley Foral es conforme a los criterios a los que se refiere la citada Ley 16/1997.

  Por otra parte, se considera la distancia entre oficinas de farmacias como otro factor planificador.

• f) La doble condición de las oficinas de farmacia como establecimientos privados de interés público se refleja en la presente Ley Foral en la distinción de unas disposiciones de carácter general aplicables a todas las oficinas de farmacia, en cuanto a requisitos a cumplir para obtener la oportuna licencia de apertura, y de otras condiciones más específicas en relación al modo, manera y condiciones de prestación farmacéutica, y cuya concertación compete al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea como responsable de la gestión de las prestaciones del Sistema Nacional de Salud en el ámbito de la Comunidad Foral de Navarra.
• g) Relacionado con lo anterior, la presente Ley Foral establece el derecho a la concertación de los propietarios-titulares de las oficinas de farmacia abiertas al público u otros establecimientos o servicios de atención farmacéutica en el ámbito de un Acuerdo Marco a través del cual el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea y los propietarios titulares de oficinas de farmacia concreten las condiciones de prestación del servicio farmacéutico a los ciudadanos. El Acuerdo marco se mejorará en el seno de la Comisión de Atención Farmacéutica de Navarra, órgano de encuentro de todos los implicados en la prestación farmacéutica.
• h) De este modo, y en consecuencia, la Comunidad Foral abandona un sistema de regulación y opta por un modelo de flexibilización planificada, en el marco constitucional vigente y en el ámbito de la legislación básica en la materia. Se hace eco de esta manera de algunas propuestas del Tribunal de Defensa de la Competencia y de las propias conclusiones de la ponencia farmacéutica del Senado en el sentido de abordar cambios graduales que tiendan a una mayor flexibilización en la implantación de nuevas oficinas de farmacia. Pero ello se hace, como no podía ser de otra manera, en la garantía del interés público que se encomienda a los poderes públicos en materia de atención farmacéutica llevada a cabo por medio de una regulación planificada.

Finalmente, y para el caso de no existir cobertura de atención farmacéutica, se prevé la posibilidad de autorizar la instalación de botiquines, vinculados a una oficina de farmacia.