La Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de enero de 2015 ha unificado la doctrina jurisprudencial relativa a la legitimación pasiva en los casos en los que se realiza la impugnación jurisdiccional de la calificación operada por el Registrador de la Propiedad sin interponer, previamente, un recurso gubernativo ante la Dirección General de los Registros y del Notariado. La doctrina de esta resolución también resulta aplicable a los Registradores Mercantiles, que tienen el mismo carácter que los Registradores de la Propiedad[1].
Antes de la resolución del Tribunal Supremo, existía una importante divergencia entre las distintas Audiencias Provinciales en relación con la legitimación pasiva en la impugnación jurisdiccional de la calificación operada por el Registrador de la Propiedad sin interponer, con anterioridad, un recurso gubernativo:
– Algunas consideraban que la legitimación pasiva en este tipo de situaciones corresponde a la Dirección General de los Registros y del Notariado, que se encuentra enmarcada dentro de la Administración General del Estado, partiendo de la idea de que el Registrador es un empleado público que depende en un sentido jerárquico de un ente administrativo.
– Otras, en cambio, consideran que, realmente, en este tipo de situaciones, la legitimación pasiva corresponde a los Registradores de la Propiedad, partiendo de la idea de que todo Registrador realiza la calificación bajo su exclusiva responsabilidad, existiendo solo la legitimación pasiva de la Administración General del Estado en aquellos casos en los que haya una resolución expresa o presunta de la Dirección General.
Es necesario decir que la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de enero fija como doctrina jurisprudencial que “La demanda contra la calificación del registrador o de la registradora formulada en juicio verbal directo se deberá dirigir contra el registrador o la registradora responsable de dicha calificación”. Esta posición no parece ser la más acertada al analizar el asunto.
Resulta esencial tener presente que, realmente, las labores de los Registradores, entre las que destaca la calificación como máximo exponente del control de legalidad de la forma y del contenido de los títulos que acceden al Registro de la Propiedad, tienen naturaleza administrativa, ya que se desarrollan como consecuencia del ejercicio de una potestad administrativa tan relevante para la seguridad jurídica como el control del dominio y de los demás derechos que recaen sobre bienes inmuebles, que solo puede ser desempeñada por un empleado público competente, no pudiendo ser desarrollada por cualquier ciudadano.
Es verdad que el art. 18 de la Ley Hipotecaria indica que "Los Registradores calificarán, bajo su responsabilidad, la legalidad de las formas extrínsecas de los documentos de toda clase, en cuya virtud se solicite la inscripción, así como la capacidad de los otorgantes y la validez de los actos dispositivos contenidos en las escrituras públicas, por lo que resulte de ellas y de los asientos del Registro". Sin embargo, este precepto no puede servir para despojar de la legitimación pasiva en la impugnación de la calificación registral a la Administración General del Estado a la vez que se le arrebata a los actos de los Registradores su naturaleza administrativa.
La forma más adecuada de estudiar la naturaleza administrativa de los actos de todo Registrador es observar cual es la forma de actuar, que se basa en una serie de procedimientos administrativos que sirven para realizar actos en el ejercicio de una potestad que puede ejercitarse mediante discrecionalidad técnica, ya que el Registrador no tiene posibilidad de obrar según criterios diferentes a la legalidad, debiéndose tener presente que, como señala la Sentencia del Tribunal Constitucional 207/1999, “la función calificadora que realiza el Registrador de la Propiedad comporta, asimismo, un juicio de legalidad, atinente no sólo a la legalidad formal o extrínseca del documento o título inscribible sino también, como establece el art. 18 de la Ley Hipotecaria, a 'la validez de los actos dispositivos contenidos en las escrituras públicas, por lo que resulte de ellas y de los asientos del Registro'”.
Todo Registrador de la Propiedad es un empleado público según el art. 274 de la Ley Hipotecaria[2]. También es relevante el hecho de que los Registradores están sometidos jerárquicamente a la Dirección General de los Registros y del Notariado conforme al art. 259 de la norma hipotecaria[3], siendo de especial relevancia la conexión que este precepto puede tener con el principio de personalidad jurídica única de las Administraciones Publicas, consagrado en el art. 3.4 de la Ley 30/1992. Además, debe tenerse presente el régimen de sustituciones, que se encuentra consagrado en el art. 275 bis de la Ley Hipotecaria[4], debiendo existir una sustitución, según las reglas del Real Decreto 1039/2003, de 1 de agosto, por el que se regula el derecho de los interesados para instar la intervención de registrador sustituto[5], en alguno de los dos casos siguientes:
1. Si, transcurrido el plazo máximo establecido, no hubiere tenido lugar la inscripción, el interesado podrá instar del registrador ante quien se presentó el título que la lleve a cabo en el término improrrogable de tres días o la aplicación del cuadro de sustituciones previsto en el art. 275 bis de la Ley Hipotecaria y si, transcurrido el plazo de tres días, el registrador no inscribe el título, el interesado podrá instar la aplicación del cuadro de sustituciones como señala el art. 18 de la Ley Hipotecaria.
2. Si el registrador califica negativamente el título, sea total o parcialmente, dentro o fuera del plazo a que se refiere el art. 18 de la Ley, el interesado podrá recurrir ante la Dirección General de los Registros y del Notariado o bien instar la aplicación del cuadro de sustituciones previsto en el art. 275 bis de la Ley, como dice el art. 19 bis de la Ley Hipotecaria.
Debe tenerse presente que la calificación se presume valida y produce efectos mientras no se declare su ineficacia a través de los medios establecidos por la legislación que pueden emplearse alternativamente según el art. 324 de la Ley Hipotecaria[6]. Los dos instrumentos existentes son:
– El recurso gubernativo, conforme al art. 327 de la Ley Hipotecaria[7]. Según el art. 117 del Decreto de 14 de febrero de 1947 por el que se aprueba el Reglamento Hipotecario, sólo podrán ser discutidas en el recurso gubernativo las cuestiones que estén relacionadas directa e inmediatamente con la calificación del Registrador.
– La demanda ante un órgano jurisdiccional civil competente, de acuerdo con lo indicado en el art. 328 de la misma norma[8].
El sistema de impugnación de la calificación es lógico si se acude al art. 107.2 de la Ley 30/1992[9]. Con la lectura del precepto puede comprenderse que la Ley Hipotecaria ha establecido un sistema similar al acto de conciliación, con el que se le ofrece al ciudadano elegir entre recurrir la calificación ante la Dirección General y acudir al orden jurisdiccional civil para impugnarla.
La calificación registral también se encuentra cubierta por la autotutela administrativa, ya que tiene una determinada validez y eficacia según los arts. 1[10] y 38[11] de la Ley Hipotecaria, que determinan la autotutela administrativa declarativa del Registro de la Propiedad. La Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de julio de 2002 afirma que “En virtud de esta autotutela declarativa la Administración tutela por sí misma sus propias situaciones jurídicas, incluso sus pretensiones innovadoras, eximiéndola de recabar una tutela judicial (arts. 56 y 57 LRJ y PAC)”.
Parece que lo más adecuado es pensar que la legitimación pasiva, en lo que a la impugnación de la calificación registral en todos los casos se refiere, corresponde a la Dirección General de los Registros y del Notariado. No parece acertado distinguir los casos para ver si existe esa legitimación pasiva y tampoco es idóneo olvidar que las calificaciones registrales se practican en el ejercicio de un poder administrativo concedido por el ordenamiento jurídico.
[1] El art. 13 del Real Decreto 1784/1996, de 19 de julio, por el que se aprueba el Reglamento del Registro Mercantil, establece las siguientes reglas:
1. “Los Registros Mercantiles estarán a cargo de los Registradores de la Propiedad y Mercantiles”.
2. “El nombramiento de los Registradores Mercantiles se hará por el Ministro de Justicia y, en su caso, por la Autoridad Autonómica competente, y recaerá en el Registrador a quien corresponda en concurso celebrado conforme a las normas de la legislación hipotecaria”.
3. “El estatuto jurídico de los Registradores Mercantiles será el mismo que el de los Registradores de la Propiedad, sin más especialidades que las establecidas por la Ley y por este Reglamento”.
[2] Conforme al art. 274 de la Ley Hipotecaria, “Cada Registro de la propiedad estará a cargo de un Registrador, salvo el caso de excepción a que se refiere el artículo doscientos setenta y cinco” y “Los Registradores de la Propiedad tienen el carácter de funcionarios públicos para todos los efectos legales y tendrán tratamiento de Señoría en los actos de oficio”.
[3] El art. 259 de la Ley Hipotecaria establece que “Los Registros de la Propiedad dependerán del Ministerio de Justicia” y que “Todos los asuntos a ellos referentes están encomendados a la Dirección General de los Registros y del Notariado”.
[4] El art. 275 bis de la Ley Hipotecaria señala que “La Dirección General de los Registros y del Notariado designará, en la forma que reglamentariamente se determine, un cuadro de sustituciones en virtud del cual uno o varios Registradores que sirvan en un Registro de la Propiedad puedan calificar y despachar documentos correspondientes a otros Registros”.
[5] Debe tenerse presente que el Preámbulo del Real Decreto 1039/2003, de 1 de agosto, por el que se regula el derecho de los interesados para instar la intervención de registrador sustituto, indica que “La razón de esta tensión entre la agilidad y la seguridad, que son los dos principios que han de presidir el tráfico inmobiliario y mercantil, obedece a la existencia de intereses distintos, incluso antagónicos, entre las partes que intervienen en los negocios jurídicos y los terceros que pueden ser afectados –y perjudicados– por ellos cuando a su través se crean, declaran, reconocen, modifican o extinguen derechos reales inmobiliarios que, por definición, afectan a toda la comunidad”.
[6] El art. 324 de la Ley Hipotecaria dice que “Las calificaciones negativas del registrador podrán recurrirse potestativamente ante la Dirección General de los Registros y del Notariado en la forma y según los trámites previstos en los artículos siguientes, o ser impugnadas directamente ante los juzgados de la capital de la provincia a la que pertenezca el lugar en que esté situado el inmueble, siendo de aplicación las normas del juicio verbal y observándose, en la medida en que le sean aplicables, las disposiciones contenidas en el artículo 328 de esta Ley”.
[7] El primer párrafo del art. 327 de la Ley Hipotecaria establece que “El recurso, en el caso de que el recurrente opte por iniciarlo ante la Dirección General de los Registros y del Notariado, se presentará en el registro que calificó para dicho Centro Directivo, debiéndose acompañar a aquél el título objeto de la calificación, en original o por testimonio, y una copia de la calificación efectuada”.
[8] El art. 328 de la Ley Hipotecaria dice que “Las calificaciones negativas del Registrador y en su caso, las resoluciones expresas y presuntas de la Dirección General de los Registros y del Notariado en materia del recurso contra la calificación de los Registradores serán recurribles ante los órganos del orden jurisdiccional civil, siendo de aplicación las normas del juicio verbal”.
[9] El art. 107.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, señala que “Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo”.
[10] El tercer párrafo del art. 1 de la Ley Hipotecaria establece que “Los asientos del Registro practicados en los libros que se determinan en los artículos doscientos treinta y ocho y siguientes, en cuanto se refieran a los derechos inscribibles, están bajo la salvaguardia de los Tribunales y producen todos sus efectos mientras no se declare su inexactitud en los términos establecidos en esta Ley”.
[11] El primer párrafo del art. 38 de la Ley Hipotecaria señala que “A todos los efectos legales se presumirá que los derechos reales inscritos en el Registro existen y pertenecen a su titular en la forma determinada por el asiento respectivo. De igual modo se presumirá que quien tenga inscrito el dominio de los inmuebles o derechos reales tiene la posesión de los mismos”.
