La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJAPyPAC) establece en su art. 47 que los términos y plazos establecidos en las Leyes
"obligan a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos, así como a los interesados en los mismos".
Pero ¿qué ocurre si, no obstante, los interesados cumplimentan el trámite fuera de plazo?
Los trámites que han de realizar los interesados pueden dividirse a grosso modo en dos grandes grupos: bien incardinarse dentro de los ordenados en el seno de un procedimiento –por ejemplo, trámite de audiencia, alegaciones a propuesta de resolución, etc.– o bien pueden ser requeridos especialmente por la Administración, en virtud de lo dispuesto en el art. 76.2 de la LRJAPyPAC (u otros de la misma índole, como el art. 71.1), para subsanación de una actuación previa llevada a cabo defectuosamente por esos mismos interesados. En cualquier caso, existirá un plazo preordenado para cumplimentar el trámite, que debe ser respetado, pero cabe preguntarse cuál es la actuación adecuada en caso de que el plazo sea sobrepasado.
En los procedimientos iniciados a instancia de los propios interesados la notificación administrativa para cumplimentación de trámites como subsanación de solicitudes (art. 71.1 LRJAPyPAC) o el acaecimiento de cualquier otra clase de paralización del expediente imputable al interesado ha de ir acompañado de un requerimiento administrativo en el que se advierta a ese interesado (arts. 71.1 y 92.1, ambos de la LRJAPyPAC) de que transcurridos tres meses desde que se produzca tal paralización, se decretará la caducidad del expediente. El apercibimiento y las consecuencias de la no cumplimentación se han de referir siempre a un trámite relevante, que sea indispensable para dictar resolución, ya que en otro caso se tratará de una simple inactividad del interesado, que "no tendrá otro efecto que la pérdida de su derecho al referido trámite", tal y como establece el citado art. 92.1.
En los casos en que la cumplimentación del trámite sea relevante e indispensable para resolver el expediente, una vez efectuado el requerimiento al interesado, y aunque se supere el plazo máximo establecido para la tramitación del expediente, no se aplica la normativa relativa a silencio administrativo en expedientes incoados a instancia de los interesados (art. 43 LRJAPyPAC), puesto que el transcurso del plazo de tres meses desde el apercibimiento de caducidad lo que conduce es a habilitar a la Administración para dictar resolución que ponga fin al procedimiento declarando la caducidad, de conformidad con lo autorizado en el art. 87 de la LRJAPyPAC, resolución que consistirá, según el art. 42.1 señala, en la declaración de la circunstancia que concurre, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables. Contra esta resolución cabrán los recursos pertinentes, conforme el art. 92.1 in fine.
Pero las dudas se plantean si, una vez producido el apercibimiento de caducidad por parte de la Administración, e incluso transcurridos los tres meses, pero antes de que se dicte resolución por la que se declare la caducidad, el interesado cumplimenta el trámite.
La jurisprudencia viene determinando los requisitos para que proceda la declaración de caducidad, entre los cuales está la exigencia de una resolución administrativa que expresamente la declare, tras la tramitación del oportuno expediente, no admitiendo que la caducidad opere de forma automática salvo que una norma expresamente lo establezca.
"Se precisa para que tenga lugar la caducidad del procedimiento, prevista en el art. 92.1 de la LRJAPyPAC, lo siguiente: a) que se trate de procedimientos iniciados a solicitud del interesado, b) que se produzca la paralización del procediendo, c) que esta paralización ha de obedecer a causa imputable al interesado, rechazándose la aplicación de la caducidad cuando la causa no le es atribuible, d) la paralización o inactividad ha de referirse a trámites que resultan imprescindibles y esenciales para dictar la resolución, e) ha de haberse realizado una advertencia expresa de la Administración sobre la caducidad en el plazo de tres meses, siendo este requerimiento el momento que marca el principio del plazo careciendo de relevancia la paralización anterior, y, en fin, f) debe hacerse una declaración expresa de la caducidad, cuando ya ha expirado el plazo sin que el interesado requerido haya realizado la actividad que se estima necesaria para reanudar la tramitación". Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, de 16-07-2008.
"Los criterios para la aplicación de la caducidad. Según la Jurisprudencia del Tribunal Supremo –STS de 28-5-1991 (RJ 19913)–: a) 'Nunca opera de modo automático' –sentencia de 20 de mayo de 1985 (RJ 1985 6)–, es decir, 'sus efectos no se producen automáticamente por el simple transcurso del tiempo, por requerir un acto formal declarativo (véase el art. 35.2 del TR de 1992 y 158.2 de la Ley 9/2001), adoptado tras los trámites previos necesarios' –sentencia de 22 de enero de 1986 (RJ 1986887)–".
Es, por tanto, unánime el rechazo a una operatividad automática de la caducidad –a no ser que una norma así expresamente lo establezca– en los expedientes iniciados a instancia de los interesados, por lo que la cumplimentación extemporánea de trámites, si se hace con carácter previo a dictarse una resolución que ponga fin al procedimiento caducado, habrá de entenderse válida a los efectos de impedir que se dicte la resolución de caducidad, sin perjuicio de la efectividad que pueda tener el trámite cumplimentado de forma extemporánea, efectividad que se examinará en siguientes párrafos.
En los expedientes tramitados de oficio por la Administración la cumplimentación o no de trámites del interesado es indiferente a la hora de determinar la caducidad por transcurso del plazo máximo para dictar resolución, ya que en este caso sí opera de forma automática cuando se trata de procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, por lo que el transcurso del plazo máximo sin haberse dictado y notificado la resolución administrativa genera la caducidad del expediente, sin que tenga efectividad alguna para enervar la caducidad ya operada la cumplimentación a posteriori de trámites por los interesados, todo ello sin perjuicio de la posibilidad de la Administración de suspender el plazo de tramitación del expediente durante un período determinado y por causa justificada, lo que deberá hacerse en todo caso de forma expresa.
Si se trata de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, el transcurso del plazo máximo para tramitar el expediente generará que se entenderán desestimadas las pretensiones de los interesados que hubieren comparecido.
Todo ello viene regulado en el art. 44 de la LRJAPyPAC.
Resta por examinar qué efectividad puede tener la cumplimentación extemporánea de trámites por parte de los interesados en expedientes no caducados, es decir, en expedientes incoados a instancia de los propios interesados, antes de que se declare su caducidad, o en expedientes incoados de oficio, antes del transcurso del plazo máximo de tramitación, es decir, antes, también, de que se produzca su caducidad.
Para despejar tal cuestión hemos de partir del art. 76.1 de la LRJAPyPAC, que establece en su párrafo 3º que
"a los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente; sin embargo, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo".
Se trata de una disposición muy similar a la establecida en el art. 128 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la cual, pese a declarar en su párrafo 1º la improrrogabilidad de los plazos, acepta no obstante la presentación de los escritos que procedan, después de finalizado el plazo conferido para su formulación, "si se presentare dentro del día en que se notifique la resolución", norma en cuya virtud se viene admitiendo de forma pacífica y desde hace años en sede contencioso-administrativa la cumplimentación extemporánea de trámites –siempre y cuando no se trate de escritos de preparación o interposición de recursos– cuando se produce su presentación dentro del mismo día en que se notifica la resolución judicial por la que se declara la caducidad del derecho a la presentación de tal escrito.
A diferencia de la tramitación contencioso-administrativa, en vía administrativa no es habitual ver resoluciones cuyo objeto sea declarar que ha transcurrido el plazo otorgado a un interesado, pero el contenido del art. 76 de la LRJAPyPAC ordena su emisión, y la falta de ella genera los efectos que en dicho mismo artículo se prevén, es decir, que se pueda llevar a cabo el trámite o actuación por parte del interesado, y que el mismo produzca los efectos legales pertinentes.
Dicha disposición legal se ve reforzada por el contenido de los arts. 35.e) y 79.1, ambos de la LRJAPyPAC, que reconocen a los administrados el derecho a "formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución", no limitando, por tanto, el derecho de los particulares a formular alegaciones y presentar documentos solo dentro del plazo que se le pudiera haber conferido.
Conclusiones
Por todo lo anteriormente expuesto cabe concluir que la extemporaneidad en la cumplimentación de trámites por parte de los interesados, siempre y cuando se lleve a cabo antes de que se produzca la caducidad del expediente en que se han de realizar –bien por declaración expresa, bien en forma automática, según la índole del expediente de que se trate– no impide que el trámite se tenga por realizado, al contrario, la actuación deberá ser tenida en cuenta por la Administración, con la excepción de que se haya dictado previamente una resolución administrativa, que deberá ser notificada al interesado, en la que se declare transcurrido el plazo, y la cumplimentación extemporánea por parte del interesado se produzca a partir del siguiente día al de la notificación de esa resolución, en cuyo caso la Administración podrá tener el trámite por no cumplimentado, con los efectos que de ello se pudieran derivar en la resolución finalizadora del expediente.
