Resumen: Un trabajo sobre las normas de transparencia en la contratación bancaria, que junto con las buenas prácticas y usos bancarios, son el objeto de examen por el Departamento de Conducta de Mercado y Reclamaciones del Banco de España (antes Servicio de Reclamaciones) a través del mecanismo de reclamaciones, quejas y consultas que se regula en la Orden ECC/2502/2012, de 16 de noviembre, por la que se regula el procedimiento de presentación de reclamaciones ante los servicios de reclamaciones del Banco de España. Como indica el autor, aunque el informe con el que finaliza este procedimiento no tiene el carácter de acto administrativo recurrible ni es vinculante para las entidades de crédito (evidentemente tampoco para los tribunales) representa un medio idóneo de solución extrajudicial de conflictos, especialmente cuando se trata de reclamaciones de pequeña cantidad.

INDICE

1. Normas de transparencia.

2. Memoria del Servicio de Reclamaciones del Banco de España (actualmente Departamento de Conducta de Mercado y Reclamaciones).

3. Servicio de Reclamaciones.

4. Procedimiento de presentación de reclamaciones ante los servicios de reclamaciones del Banco de España, de la CNMV y la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones.

5. Conclusión.

1. Normas de transparencia.

Según la Orden ECC 2502/12, “tendrán la consideración de reclamaciones las presentadas por los usuarios de servicios financieros que pongan de manifiesto, con la pretensión de obtener la restitución de su interés o derecho, hechos concretos referidos a acciones u omisiones de las entidades financieras reclamadas que supongan para quien las formula un perjuicio para sus intereses o derechos y que deriven de presuntos incumplimientos por las entidades reclamadas, de la normativa de transparencia y protección de la clientela o de las buenas prácticas y usos financieros”, entendiendo por

            a) buenas prácticas aquellas que, sin venir impuestas por la normativa contractual o de supervisión ni constituir un uso financiero, son razonablemente exigibles para la gestión responsable, diligente y respetuosa con la clientela de los negocios financieros, y

            b) normas de transparencia y protección de la clientela aquellas que contienen preceptos específicos referidos a las entidades supervisadas y, que con la finalidad de proteger los legítimos intereses de los clientes, establecen un conjunto de obligaciones específicas aplicables a las relaciones contractuales entre unos y otros, exigen la comunicación de las condiciones básicas de las operaciones y regulan determinados aspectos de su publicidad, normas de actuación e información.

            Las prácticas bancarias, como conducta exigible a las entidades de crédito se pueden inferir de los criterios publicados por el Banco de España, y también las normas de transparencia y protección a la clientela bancaria, y como tal vienen relacionadas en las Memorias del Servicios de Reclamaciones del Banco de España y del actual Departamento de Conducta de Mercando y Reclamaciones, de forma que en un uno y otro caso, estas son las que el Banco de España toma en consideración.

             La asimetría informativa determina la existencia de normas de transparencia con la finalidad de que el cliente de servicios financieros, entendidos los servicios financieros en su acepción más amplia, no solamente el cliente bancario en quien concurra la condición de consumidor tenga buena y completa información acerca de los productos financieros que contrata y servicios que solicita y recibe.  Esta necesidad se acrecienta desde el momento en que en la inmensa mayoría de los casos la contratación de productos y servicios financieros se realiza acudiendo a la negociación seriada, no a la negociación individual de las cláusulas que integran la reglamentación de dichos productos y servicios bancarios.

            Esta diferente posición en la contratación y el diferente grado de información no es objeto de discusión, sino que es una realidad constatada como consecuencia ineludible de la liberalización de cualquier sector económico, y más en el sector bancario en el que la libertad de tipos de intereses y comisiones son la característica esencial de funcionamiento del sector, como no podía ser diferente, ya que la actividad bancaria se desenvuelve en el marco constitucional de libertad de empresa y de mercado del art. 38 de la CE, pero también, como contrapunto, respetando los derechos de los consumidores y usuarios y sus legítimos intereses económicos cuya defensa deben garantizar los poderes públicos según mandato del art. 51 de la CE.

            1.1 El punto de partida en materia de normas transparencia lo encontramos en la Ley 26/1988, de 29 de julio, de disciplina e intervención de las entidades de crédito[1], que en el art. 48.2 contemplaba la delegación reglamentaria para establecer un régimen de transparencia de las operaciones bancarias.

            1.2 El primer desarrollo reglamentario se hizo a través de la Orden de 12 de diciembre de 1989, sobre tipos de interés y comisiones, normas de actuación, información a clientes y publicidad de las entidades, a su vez desarrollada por la Circular del Banco de España 8/1990, de 7 de septiembre, sobre transparencia de las operaciones y protección de la clientela. (ambas disposiciones, en la actualidad estas derogadas).

            Este conjunto normativo regulaba determinadas obligaciones precontractuales y de información especialmente sobre tipos de interés y comisiones, así como la disponibilidad de un folleto de tarifas y normas de valoración, normas estas y medidas verdaderamente ineficaces.

            1.3 La Orden de 5 de mayo de 1994 de transparencia de las condiciones financieras de los préstamos hipotecarios, supuso un avance en la obligación de información precontractual mediante la entrega obligatoria de una oferta vinculante, con la intención de facilitar la suficiente y previa información que permitiera al cliente la comparación entre diferentes entidades de crédito, con el fin de, además, fomentar la competencia.  Esta Orden, además, contemplaba la secuencia de las cláusulas de la oferta vinculante y del contrato de prestamo hipotecario.[2]

            1.4 Estas normas están en la actualidad derogadas por la Orden EHA 2899/11, de transparencia y protección del cliente de servicios bancarios, promulgada merced a la habilitación normativa dispersa[3] con el fin de reunir la normativa básica de transparencia de manera sistemática para mejorar su claridad y accesibilidad para el ciudadano, para establecer un marco adecuado de protección para los clientes y limitar los efectos de la asimetría de información permitiendo la adopción de decisiones económicas de la forma más conveniente. El segundo objetivo que se pretendía alcanzar con esta norma era actualizar el conjunto de las previsiones relativas a la protección del cliente bancario, al objeto de racionalizar, mejorar y aumentar donde resultaba imprescindible, las obligaciones de transparencia y conducta de las entidades de crédito: información relativa a tipos de interés y comisiones, comunicaciones con el cliente, información precontractual, servicios financieros vinculados, etc., incluyendo el asesoramiento, con el fin de garantizar la mejor prestación del servicio bancario en mejor interés el cliente, y valorando adecuadamente su situación y el conjunto de servicios disponibles en el mercado. 

            La Orden EHA 2899/11 reconoce los medios electrónicos como mecanismos a todos los efectos equiparables al tradicional soporte pape, y, por otra parte, desarrolla los principios generales previstos en la Ley 2/2011 de 4 de marzo, de Economía Sostenible en lo que se refiere al préstamo responsable,  introduciendo obligaciones para mejorar los niveles prudenciales en la concesión de este tipo de operaciones crediticias.

            El catálogo de disposiciones legales en vigor referidas a la transparencia en la contratación y protección del cliente bancario y, en general, de los consumidores y usuarios es amplio, destacando a continuación la principales normas en vigor:

1. Relacionadas con la transparencia en general de las operaciones bancarias y protección de la clientela, y protección del consumidor, en general, subsisten en vigor:

• Orden EHA 2899/11 de 28 de octubre de transparencia y protección del cliente de servicios bancarios.
• Ley 22/07 de 11 de julio, sobre comercialización a distancia de servicios financieros destinados a los consumidores.
• R.D.Leg 1/07 de 16 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, y otras leyes complementarias
• Directiva 93/13/CEE del Consejo, de 5 abril de 1993, sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores.
• Circular 5/12, del Banco de España, de 27 de junio, del Banco de España, a entidades de crédito y proveedores de servicios de pago, sobre transparencia de los servicios bancarios y responsabilidad en la concesión de préstamos.

1. En Préstamos Hipotecarios:

• Ley 2/94 de 30 de 30 de marzo, sobre subrogación y modificación de préstamos hipotecarios.
• Real Decreto Ley 2/2003, de 25 de abril, de medidas de reforma económica.
• Ley 36/2003, de 11 de noviembre, de medidas de reforma económica.
• Ley 41/2007, de 7 de diciembre, por la que se modifica la Ley 2/1981, de 25 de marzo, de regulación del mercado hipotecario y otras normas del sistema hipotecario y financiero, de regulación de las hipotecas inversas y el seguro de dependencia, y por la que se establece determinada normativa tributaria.
• Ley 2/2009 de 31 de marzo, por la que se regula la contratación con los consumidores de préstamos o créditos hipotecarios y de servicios de intermediación para la celebración de contratos de préstamo o crédito.
• La Orden EHA/2899/2011, de 28 de octubre, de transparencia y protección del cliente de servicios bancarios, que derogó la Orden de 5 de mayo de 1994.
• Ley 1/2012, de 26 de marzo, para la Protección de los Derechos de los Consumidores Mediante el Fomento de la Transparencia en la Contratación Hipotecaria en la Comunidad de Madrid.
• Real Decreto Ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos.
• Ley 1/2013, 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social.

1. En materia de crédito al consumo:

• Ley 16/11 de 24 de junio, de contratos de crédito al consumo, que derogó la anterior ley de 7/1995, de 23 de marzo, de crédito al consumo. Ambas se tienen por objeto la trasposición de la Directiva 2008/48/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2008, relativa a los contratos de crédito al consumo.

d) En relación con Servicios de Pago:

• Directiva 2007/64/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de noviembre de 2007, sobre servicios de pago en el mercado interior.
• Ley 16/2009, de 13 de noviembre, de servicios de pago.
• Orden EHA/1608/2010, de 14 de junio, sobre transparencia de las condiciones y requisitos de información aplicables a los servicios de pago.
• Reglamento (UE) n.º 260/2012, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2012, por el que se establecen requisitos técnicos y empresariales para las transferencias y los adeudos domiciliados en euros, y se modifica el Reglamento (CE) n.º 924/2009.

e) Por lo que se refiere a la comercialización a distancia de servicios financieros, la Ley 22/2007, de 11 de julio, de aplicación cuando el cliente sea un consumidor.

            Está en proceso de trasposición la Directiva 2014/17/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de febrero de 2014, sobre los contratos de crédito celebrados con los consumidores para bienes inmuebles de uso residencial y por la que se modifican las Directivas 2008/48/CE y 2013/36/UE y el Reglamento (UE) no 1093/2010, cuyo plazo de trasposición finalizó en el mes de marzo de 2016, a pesar de que la Disposición Final 20ª de la Ley 10/14 daba un plazo de 1 año para dicha trasposición.

            El Departamento de Conducta de Mercado y Reclamaciones, del Banco de España, en la memoria del ejercicio 2013 mantiene la opinión de que a pesar de ciertos cambios normativos (como la obligación que recaía en las entidades de crédito de registrar la tarifa de comisiones en el Banco de España) no se ha rebajado el nivel de protección al cliente de productos bancarios dado el refuerzo de la obligación de información previa con un contenido más detallado.

2. Memoria del Servicio de Reclamaciones del Banco de España (actualmente Departamento de Conducta de Mercado y Reclamaciones).

            El actual Departamento de Conducta de Mercado y Reclamaciones del Banco de España, antes Servicios de Reclamaciones del Banco de España fue creado en junio de 2013 y tiene por finalidad tramitar y resolver quejas, reclamaciones y consultas derivadas de los contratos, de la normativa de transparencia y protección de la clientela o de las buenas prácticas y usos financieros que los usuarios de servicios bancarios formulen contra las entidades de crédito, sociedades de tasación o establecimientos de cambio de moneda autorizados.          

            El Servicio de Reclamaciones del Banco de España ha venido desarrollando su función desde su creación tanto emitiendo informes acerca de las reclamaciones planteadas, como emitiendo anualmente la Memoria de Reclamaciones ofreciendo información estadística de las reclamaciones y de los criterios y opiniones del Servicio de Reclamaciones de interés general para el público, tanto los criterios generales en relación con la operativa bancaria, como la enunciación de las buenas prácticas bancarias, o mejor dicho, aquellas actuaciones que se consideran por el Banco de España contrarias a las buenas prácticas bancarias.

            A través de estos informe y de las Memorias publicadas anualmente, se puede hacer un catálogo de dichas prácticas bancarias, en el bien entendido supuesto de que ni estos informes tienen valor de prueba pericial, y por lo tanto no son vinculantes para los Tribunales, ni el hecho de calificar determinada actuación como contraria a las buenas prácticas bancarias supone necesariamente incumplimiento contractual.

            La estructura clásica de la Memoria incluía la información estadística, detalle de los informes favorables a los reclamantes, criterio de interés general e información acerca de allanamientos y desistimientos.

            A partir del año 2005 la web del Banco de España incrementó el acceso a la información facilitada por el Servicio de Reclamaciones y facilitó la presentación de reclamaciones, con inclusión de informes, respuestas a las preguntas más frecuentes, calculadoras de crédito al consumo y rentabilidad de imposiciones a plazo fijo mediante las que obtener la TAE y los intereses de las operaciones citadas, ampliando la información con detalle de los informes desfavorables para los reclamantes. Incluso en los años 2006 a 2008 se incluye una selección de novedades jurisprudenciales referidas a la actividad bancaria.

            En función de las reclamaciones más relevantes se han incluido informes monográficos, como el informe titulado “Algunas consideraciones sobre avales y garantías” en el año 2008; “Panorama normativo en materia de transparencia. Comisiones” y “Medidas de protección de deudores hipotecarios sin recursos” ambos en el año 2012, “Límites a la variación del tipo de interés —cláusula suelo— en préstamos y créditos a interés variable. Criterios del DCMR aplicados en las reclamaciones y datos de la actividad” en el año 2013, en esta ocasión referida ya la Memoria al Departamento de Conducta de Mercado y Reclamaciones que desde el mes de junio de este año desarrollaba las competencias del Banco de España en materia de conducta de mercado, transparencia informativa, buenas prácticas, información a consumidores, educación financiera, resolución de conflictos y otras similares.

3. Servicio de Reclamaciones.

            Entre las funciones que desempeña el Banco de España destacan la de fomentar el buen funcionamiento y la estabilidad del sistema financiero, supervisar la solvencia y el cumplimiento de la normativa específica de las entidades de crédito y de otras entidades y mercados financieros, cuya supervisión le haya sido atribuida por la legislación vigente, y elaborar y publicar estadísticas relacionadas con sus funciones y asistir al BCE en la recopilación de la información estadística necesaria.      

            El Banco de España tiene también capacidad para dictar normas en lo que se refiere al ejercicio de sus funciones, tanto «circulares monetarias» cuando se refieren a asuntos relacionados con la política monetaria, y «circulares» en los demás casos, las cuales, ambas, se publican en el Boletín Oficial del Estado (BOE), que no tienen más alcance que el derivado de la delegación normativa que habilita dicha función. Sin querer agotar el tratamiento de este aspecto, conviene decir que las circulares son normas de obligado cumplimiento para las entidades que están bajo la supervisión del Banco de España.       

            El régimen legal del servicio de reclamación del Banco de España es el siguiente:

•  La Orden de 17 de enero de 1981 se dictó con el propósito de iniciar el procedo de liberalización de tipo de interés y comisiones de las entidades de depósito, entre otro fines, dentro del propósito más amplio de ordenación del sistema financiero «con dosis crecientes - decía su preámbulo-  de libertad, flexibilidad y transparencia». Dentro de este marco de liberalización, nació el Servicio de Reclamaciones del Banco de España, creado al estilo de instituciones similares (ombudsman de los consumidores de Suecia del año 1971) por la Orden de 3 de marzo de 1987, de liberalización de tipos de interés y comisiones y normas de actuación. La Orden justifica en su preámbulo la necesidad de transparencia en la mayor libertad de funcionamiento de los mercados, con la necesidad de garantizar que la clientela de las entidades de depósito conociese con exactitud las condiciones de las operaciones que concertase con ellas. De esta forma, en el apartado 9º esta Orden creó un «Servicio de Reclamaciones encargado de recibir y tramitar las que pudieran formular los clientes de las entidades de depósito sobre las actuaciones de éstas que puedan quebrantar las normas de disciplina, o las buenas prácticas y usos bancarios, en las operaciones que les afecten». Por otra parte, la propia Orden establecía normas de procedimiento que concluía con un informe motivado. Esta Orden acordaba la publicación anual de una Memoria del Servicio de Reclamaciones, que incluyera un resumen estadístico de los expedientes tramitados, así como una descripción de las reclamaciones, agrupadas  en función del tipo de operaciones relacionadas y con indicación de los criterios seguidos por el Servicio respecto a las cuestiones planteadas.
•  La Ley 26/88  de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, se dictó con la intención de someter a las entidades financieras a un régimen especial de supervisión administrativa más intenso que el de los restantes sectores económicos, estimando de absoluta necesidad esta supervisión debido a la «captación de recursos financieros entre un público muy amplio, carente en la mayor parte de los casos de los datos y los conocimientos necesarios para proceder a una evaluación propia de la solvencia de aquéllas.»  La Ley facultaba en el art. 48 al Ministerio de Economía y Hacienda, con autorización para delegar en el Banco de España, para dictar y modificar normas sectoriales de contabilidad. La autorización ministerial se ampliaba, con el fin de proteger los legítimos intereses de la clientela activa y pasiva de las entidades de crédito, para que sin perjuicio de la libertad de contratación pudiera establecer normas que en la actualidad llaman la atención ya que no se entiende que pudiera ser de otra forma.[4]
•  En el sentido iniciado, se dictó la Orden de 12 de diciembre de 1989 al amparo de la autorización ministerial de dictar normas de protección de los clientes de las entidades de crédito, y en el art. 9 se reiteró la creación del Servicio de Reclamaciones del Banco de España dictando normas de procedimiento prácticamente idénticas a las de la Orden de 3 de marzo de 1987 pero introduciendo la necesidad de la reclamación previa al defensor del cliente u órgano equivalente de la entidad de crédito.
•  Esta Orden de 12 de diciembre de 1989 se desarrolló a través de la Circular del Banco de España 8/1990, de 7 de septiembre, sobre transparencia de las operaciones y protección de la clientela, actualmente derogada y sustituida en buena medida por la Circular 5/12 de 27 de junio, del Banco de España, a entidades de crédito y proveedores de servicios de pago, sobre transparencia de los servicios bancarios y responsabilidad en la concesión de préstamos.
•  La Ley 44/02, de 22 de noviembre, de medidas de reforma del sistema financiero, regulaba en los arts. 29 y ss. la obligación de atender y resolver las quejas y reclamaciones que los usuarios de servicios financieros presenten en relación con sus intereses y derechos legalmente reconocidos, a cuyo fin se estableció la necesidad de que contasen con un departamento o servicio de atención al cliente, resolución de quejas y reclamaciones que de ser resueltas favorablemente para el cliente por el Defensor del Cliente tendría carácter vinculante para la  entidad, sin menoscabo de la plenitud de tutela judicial, del recurso a otros mecanismos de solución de conflictos ni de la protección administrativa. Se estableció necesaria habilitación para desarrollo reglamentario por el Ministerio de Economía, sin perjuicio de lo cual, el art. 30 establecida ciertas normas de procedimiento para las reclamaciones y quejas, destacando la necesidad de haber formulado reclamación previa ante el Defensor del Cliente o servicio de atención al cliente de la entidad.
• La Ley 2/11 de 4 marzo, de Economía Sostenible reguló en el art. 31 dedicado a la Protección de clientes de servicios financieros a través de los servicios de reclamaciones de los supervisores financieros, estableció la obligación de los servicios de reclamaciones de los organismos reguladores, (Banco de España, CNMV y la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones) en su respectivas áreas de competencias, de ejercer sus facultades en materia de protección a los usuarios de servicios financieros en los términos previstos en el artículo 30 de la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de medidas de reforma del sistema financiero precepto que se modificaba por la Disposición final 11ª. Así, este art. 30 quedó redactado de forma más amplia, destacando: (a) por una parte, la necesidad de formular la queja o reclamación ante el Defensor del Cliente o servicio de atención al cliente de la entidad, antes de dirigirla al Servicio de Reclamaciones del Banco de España, (b) que el informe emitido por el Servicio de Reclamaciones del Banco de España no tiene, en ningún, caso carácter de acto administrativo recurrible.

       Es significativo que así como la resolución del Defensor del Cliente o Departamento de atención del cliente favorable para el cliente tiene carácter vinculante, el informe emitido por el Servicio de Reclamaciones del Banco de España no tiene fuerza vinculante, limitándose el art. 30 a señalar que el Ministerio de Economía y Hacienda quedaba habilitado para desarrollar el procedimiento de estas reclamaciones ajustándose a las reglas básicas que se describen, entre las que se resalta que cuando el informe emitido por el Servicio de Reclamaciones del Banco de España sea favorable para el cliente y desfavorable para la entidad reclamada, ésta queda obligada a informar al servicio de reclamaciones competente si ha procedido a la rectificación voluntaria en un plazo no superior a un mes desde su notificación, pero sin que se establezcan consecuencias ni por el incumplimiento de rendir esas información, ni por la falta de rectificación a tenor del informe emitido, todo ello sin perjuicio de las consecuencias propias derivadas de la  Ley 26/88  de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito.

•  Fruto de la habilitación normativa antes indicada se promulgó la Orden del Ministerio de Economía y Competitividad ECC/2502/2012, de 16 de noviembre, por la que se regula el procedimiento de presentación de reclamaciones ante los servicios de reclamaciones del Banco de España, la Comisión Nacional del Mercado de Valores y la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, concibiendo estos servicios como órganos adecuados para ejercer la labor de atención y solución de las quejas, reclamaciones y consultas que pueden interponer los clientes financieros, cuya actuación debe ajustarse a los principios de independencia, transparencia, contradicción, eficacia, legalidad, libertad y representación. Esta Orden ECC 2502/12 pretende mejorar la eficacia del funcionamiento de los servicios de reclamaciones, fomentar la aplicación efectiva de la normativa de protección del usuario de servicios financieros y las buenas prácticas en el sector financiero, al tiempo que se aumenta el nivel de seguridad jurídica en las relaciones entre entidades y clientes.

4. Procedimiento de presentación de reclamaciones ante los servicios de reclamaciones del Banco de España, de la CNMV y la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones.

La Orden ECC 2502/12 desarrolla la previsión del art. 30.3 de la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de Medidas de Reforma del Sistema Financiero estableciendo el procedimiento aplicable a la presentación de consultas, quejas y reclamaciones ante los servicios de reclamaciones de cualquiera de las 3 aéreas reguladas (Banco de España, CNMV y Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones).

Al igual que lo venia habiendo el Banco de España en las Memorias del Servicios de Reclamaciones, define lo que deba entenderse por reclamación, queja y consulta, delimita la legitimación para formular quejas o reclamaciones y consultas por los usuarios de servicios financieros y la competencia de los servicios de reclamaciones; regula el modo de presentación y el contenido de la quejas o reclamaciones y su tramite e incidencias (inadmisión, acumulación, reclamación y quejas colectivas etc.). De forma diferenciada se regulan las consultas.

La Orden insiste en la necesidad de haber formulado la reclamación o queja al departamento o servicio de atención al cliente o, en su caso, al defensor del cliente o partícipe de la entidad contra la que se reclame, como requisito previo para la admisión por el servicio de reclamaciones del Banco de España, CNMV y Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones.

1. Queja son aquellas presentadas por los usuarios de servicios financieros [5] por las demoras, desatenciones o cualquier otro tipo de actuación deficiente que se observe en el funcionamiento de las entidades financieras contra las que se formula la queja.[6] En sentido similar lo ha venido entendiendo el las Memorias del Servicio de Reclamaciones.
2. Reclamaciones, son las presentadas por los usuarios de servicios financieros que pongan de manifiesto, con la pretensión de obtener la restitución de su interés o derecho, hechos concretos referidos a acciones u omisiones de las entidades financieras reclamadas que supongan para quien las formula un perjuicio para sus intereses o derechos y que deriven de presuntos incumplimientos por las entidades reclamadas, de la normativa de transparencia y protección de la clientela o de las buenas prácticas y usos financieros.[7]
3. Consulta son las solicitudes de asesoramiento e información relativas a cuestiones de interés general sobre los derechos de los usuarios de servicios financieros en materia de transparencia y protección de la clientela, o sobre los cauces legales para el ejercicio de tales derechos. En el mismo sentido lo ha venido entendiendo el Servicio de Reclamaciones del Banco de España.
4. Están legitimados para presentar quejas o reclamaciones y formular consultas, personalmente o mediante representación, todas las personas físicas o jurídicas que demuestren interés personal en el asunto objeto de la quejas, reclamación o consulta, entendida esta legitimación en sentido amplio es decir, siempre que «estén identificadas, en su condición de usuarios de los servicios financieros prestados por cualquiera de las entidades supervisadas por el Banco de España, la Comisión Nacional del Mercado de Valores y la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, y siempre que se refieran a sus intereses y derechos legalmente reconocidos, o se trate de una consulta sobre sus derechos en materia de transparencia y protección de la clientela y cauces legales existentes para su ejercicio» (art. 3). [8] 

         Están legitimadas también para formular consultas las oficinas y servicios de información y atención al cliente a que se refiere el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias. E igualmente, podrán presentar quejas o reclamaciones y formular consultas las asociaciones y organizaciones representativas de legítimos intereses colectivos de los usuarios de servicios financieros, siempre que tales intereses resulten afectados y aquéllas estén legalmente habilitadas para su defensa y protección y reúnan los requisitos establecidos en el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, o, en su caso, en la legislación autonómica en materia de defensa de los consumidores.

1. El objeto de la queja o reclamación debe estar referido a la demora, desatenciones o actuación deficiente de la entidad reclamada, si se trata de quejas, y, cuando se trate de reclamaciones, tendrán por objeto hechos concretos referidos a acciones u omisiones de las entidades financieras reclamadas que supongan para quien las formula un perjuicio para sus intereses o derechos y que deriven de presuntos incumplimientos por las entidades reclamadas, de la normativa de transparencia y protección de la clientela o de las buenas prácticas y usos financieros.
2. No se admitirán quejas o reclamaciones cuando no se cumplan los requisitos formales del art. 6 y 7 de la Orden.
3. Tampoco son admisibles por falta de competencia en los términos establecidos en el art. 10, las reclamaciones o quejas en los casos siguiente, siempre mediante informe motivado, y previa audiencia del interesado:

1. las que supongan el ejercicio de acciones cuya competencia este atribuida órganos administrativos, arbitrales o judiciales; en los casos de estar sometida la cuestión a litigio ante estos órganos, o cuando la cuestión esté necesitada de prueba que únicamente pueda ser realizada en vía judicial.
2. Las reclamaciones o quejas que pretendan cualquier cuantificación o valoración económica (daños y perjuicios, etc.) eventualmente ocasionados incluso si la actuación de la entidad es sancionable, o sobre cualquier otra valoración económica.
3. cuando la cuestión requiera necesariamente la valoración de expertos con conocimientos especializados en una materia técnica ajena a la normativa de transparencia y protección de la clientela o a las buenas prácticas y usos financieros.
4. En los casos en que se advierta carencia de fundamento o inexistencia de pretensión, cuando se articulen como reclamaciones o quejas, consultas sobre derechos en materia de transparencia y protección a la clientela o cuando se formulen reclamaciones o quejas que reiteren otras anteriores resueltas y que tengan un contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, respecto del mismo sujeto y en méritos de idéntico objeto.
5. En materia de seguros de grandes riesgos, seguros colectivos o planes de pensiones que instrumenten compromisos por pensiones de las empresas con sus trabajadores o beneficiarios, que no se refieran a la condición de usuario de servicios financieros de las entidades aseguradoras o de entidades gestoras de fondos de pensiones.
6. Por prescripción de la acción o derecho.
7. Por trascurso de 6 años desde la producción de los hechos sin que se haya presentado la reclamación o queja.

       En cualquier caso, la presentación de la reclamación o queja ante el servicio de reclamaciones que no tenga competencia en la materia objeto de la reclamación o queja, no supondrá sin más la inadmisión sino que el Servicio de Reclamaciones que se considere con falta de competencia se encargará de remitirla al que resulte competente.

1. El trámite es sencillo, consistiendo en el examen de oficio por el servicio de reclamaciones de la concurrencia de los requisitos;  la apertura de expediente; información al reclamante de la existencia del expediente y  reclamación al reclamante, en su caso, para completar o ampliar el objeto de la reclamación y aportación de documentación complementaria; traslado de la reclamación o queja a la entidad reclamada para que en el plazo de quince días hábiles presente alegaciones y documentación que tenga por conveniente, con remisión de copia de las anteriores alegaciones y documentación al reclamante, quien podrá pronunciarse sobre las alegaciones de la entidad en el plazo de quince días hábiles, y finalmente emisión de informe dando por terminado el expediente.
2. El informe que emita el Servicio de Reclamaciones pondrá fin al expediente. Se trata de un informe motivado sobre todas las cuestiones planteadas y deberá contener conclusiones claras acerca de la actuación de la entidad respecto del cumplimiento de las normas de transparencia y protección y si la entidad se ha ajustado o no a las buenas prácticas y usos financieros.

         El informe final del servicio de reclamaciones no tiene carácter vinculante y no tendrá la consideración de acto administrativo recurrible. La Sentencia de la Sala 3ª del T.Supremo, de 21 de octubre de 2008 (rec. 1223/06 – Roj STS 5646/2008 - ECLI: ES:TS:2008:5646) se refiere en el fundamento de derecho 4º a la naturaleza jurídica de los informes del Servicio de Reclamaciones del Banco de España, diciendo que no tienen carácter vinculante ni para las entidades crediticias ni para los usuarios de los servicios bancarios.  En esta sentencia se analiza las funciones del servicio de reclamaciones del Banco de España “sometido en su actuación a las directrices del Consejo Ejecutivo del Banco de España, que carece de funciones ejecutivas y que sólo impropiamente ejecuta potestades de control del Banco de España respecto de la actuación de las entidades crediticias, con el fin de proteger los legítimos intereses y derechos de los clientes de las entidades de crédito”. Como unidad de trabajo incardinada en la estructura organizativa del Banco de España, la sentencia concluye de forma errónea que el alcance de su actuación es “ la resolución los conflictos planteados por los clientes de las entidades de crédito, velando por la transparencia del sistema financiero y la protección jurídica de los clientes de dichas entidades, que tras la tramitación del oportuno expediente concluye su intervención con la emisión de un informe motivado, en que se puede declarar que la entidad bancaria ha inobservado las buenas prácticas bancarias, cuando la información practicada así lo evidencie, promoviendo, en su caso, la incoación de un expediente sancionador por la Comisión Ejecutiva del Banco de España con el objeto de exigir las responsabilidades disciplinarias que correspondan, o por el contrario, si la queja se revela infundada, determina el archivo, y que, en todo caso, no se extiende al conocimiento de cuestiones de derecho privado, sometidas al conocimiento de la jurisdicción civil.” Se trataba de un recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la desestimación del recurso de alzada formulado contra un informe del servicio de reclamaciones del Banco de España.

         El procedimiento que se sigue ante el Servicio de Reclamaciones correspondiente, no es procedimiento arbitral ni de mediación, de forma que una vez recibida la reclamación o queja, con la admisión a trámite el interesado recibirá información, según dispone el art. 11.1 de la Orden ECC 2502/12, de que su tramitación se entiende sin perjuicio de las acciones que le asisten para hacer valer sus derechos y de los plazos y cauces para su ejercicio, así como que no paralizará la resolución y tramitación de los correspondientes procedimientos y que su terminación en el informe final del servicio de reclamaciones no tiene carácter vinculante ni la consideración de acto administrativo recurrible.

         No teniendo este procedimiento de reclamación o queja la condición de mediación en los términos del art. 1 de la Ley Ley 5/2012, de 6 de julio, de mediación en asuntos civiles y mercantiles[9], la interposición de la reclamación o queja ante el servicio de reclamaciones no produce los efectos señalados en el art. 4 de dicha ley, es decir, la suspensión del plazo de prescripción o la caducidad de acciones.

5. Conclusión.

            No obstante la carencia de efectos prácticos directos para los reclamantes, es indudable que un informe desfavorable para la entidad reclamada tiene su valor, al menos a los efectos de una eventual condena en costas en un proceso judicial.

            Según ha informado el Departamento de Conducta de Mercado y Reclamaciones en la Memoria del ejercicio 2015 (ultima publicada) el número de reclamaciones de los últimos años ha ido en descenso, habiendo registrado cerca de 35.000 reclamaciones en el año 2013, en el año 2014 se registraron 29.528 reclamaciones y a penas 20.262 en el año 2015, de las que un 46 % versaban sobre “cláusulas suelo”.

            De las reclamaciones registradas en el año 2015 un 74,2 % finalizó en sentido favorable a los intereses del reclamante (incluidos allanamientos de las entidades reclamadas). La consecuencia es que la media de rectificaciones por parte de las entidades reclamadas, en 2015, está entorno al 40 % de los informes favorables al reclamante (25,6 % en el año 2014).

            Estos datos estadísticos manifiestan que las reclamaciones, cuando se resuelven favorablemente para los reclamantes, teniendo en cuenta el numero de rectificaciones de las entidades de crédito, y también que, generalmente, se trata de reclamaciones cuyo contenido económico es pequeño, todo ello unido al tiempo razonable de resolución (4 meses máximo desde la formulación de la reclamación) supone un mecanismo eficaz de resolución de conflictos, aun cuando es deseable que sea el propio departamento de atención al cliente o defensor del cliente quien propicie la solución sin tener que provocar la intervención del Banco de España.

JUAN AÑON CALVETE

Abogado

[1] Esta Ley ha quedado derogada por la disposición derogatoria. e) de la Ley 10/2014, de 26 de junio,  de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito

[2] La Orden de 5 de mayo de 1994, de transparencia y protección del cliente de servicios bancarios establecía la obligatoriedad de formular oferta vinculante en aquellos préstamos hipotecarios sobre vivienda, por importe inferior a 150.000 €, y el prestatario fueses una persona física, Como consecuencia de la modificación llevada a efecto por la Ley 41/07 de 7 de diciembre, de modificación de la Ley 2/81 de 25 de marzo, de regulación del mercado hipotecario, la oferta vinculante pasó a ser obligatoria con independencia de la cuantía del prestamo. La Orden EHA 2899/11 d 28 de octubre, mantiene la oferta vinculante con carácter potestativo y únicamente obligatoria cuando lo solicita el cliente.

[3] En el preámbulo de la propia Orden EHA 2988/11 se indica que se dicta en uso de las habilitaciones expresamente conferidas al Ministro de Economía y Hacienda en los artículos 29.2 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, 48.2 de la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, y en la disposición adicional primera de la Ley 41/2007, de 7 de diciembre, por la que se modifica la Ley 2/1981, de 25 de marzo, de Regulación del Mercado Hipotecario y otras normas del sistema hipotecario y financiero, de regulación de las hipotecas inversas y el seguro de dependencia y por la que se establece determinada norma tributaria.

[4] La delegación normativa, fruto de las sucesivas modificación de la Ley 26/88, se estableció para: (a) Establecer que los correspondientes contratos se formalicen por escrito y dictar las normas precisas para asegurar que los mismos reflejen de forma explícita y con la necesaria claridad los compromisos contraídos por las partes y los derechos de las mismas ante las eventualidades propias de cada clase de operación. A tal efecto, podrá determinar las cuestiones o eventualidades que los contratos referentes a operaciones financieras típicas con su clientela habrán de tratar o prever de forma expresa, exigir el establecimiento por las entidades de modelos para ellos e imponer alguna modalidad de control administrativo sobre dichos modelos. (b) Imponer la entrega al cliente de un ejemplar del contrato, debidamente suscrito por la entidad de crédito. (c) Establecer que las entidades de crédito comuniquen a las autoridades administrativas encargadas de su control y den a conocer a su clientela cualesquiera condiciones relativas a sus operaciones activas y pasivas, con obligación de aplicar las mismas en tanto no se comunique o dé a conocer su modificación. (d) Dictar las normas - necesarias para que la publicidad, por cualquier medio, de las operaciones activas y pasivas de las entidades de crédito incluya todos los elementos necesarios para apreciar sus verdaderas condiciones, regulando las modalidades de control administrativo de dicha publicidad. y pudiendo establecer, entre ellas. el régimen de previa autorización.

[5] La Orden ECC 2502/12 agrupa bajo la denominación de servicios financieros los tres que son objeto de esta reglamentación; la del sector bancario en su sentido amplio supervisado por el Banco de España, la actividad sometida a la supervisión de la CNMV y la propia del sector de seguros y fondos de pensiones supervisados por la Direccion General de Seguros y Fondos de Pensiones.

[6] El Banco de España en las Memorias del Servicio de Reclamaciones entendía por queja la referidas al funcionamiento de los servicios financieros como consecuencia de la tardanza, desatención o cualquier otro tipo de actuación que se observe en su desarrollo.

[7] En las Memorias del Servicio de Reclamaciones del Banco de España se define las reclamaciones como las que presentan los usuarios de servicios financieros al objeto de obtener la restitución de un interés o un derecho, en relación con acciones u omisiones que supongan un perjuicio para el reclamante, por incumplimiento de los contratos, de la normativa de transparencia y protección de la clientela, o de las buenas prácticas y usos financieros.

[8] El art., 3 de la Orden ECC 2502/12 reconoce legitimación también, en su condición de usuarios de servicios financieros a las personas o entidades que actúen en defensa de los intereses particulares de sus clientes, partícipes o inversores, los tomadores de seguros, asegurados, beneficiarios, terceros perjudicados o derechohabientes de cualquiera de ellos, así como los partícipes y beneficiarios de planes de pensiones.

[9] Se entiende por mediación, según dispone el art. 1 de la Ley 5/12, aquel medio de solución de controversias, cualquiera que sea su denominación, en que dos o más partes intentan voluntariamente alcanzar por sí mismas un acuerdo con la intervención de un mediador.