1. Introducción

A veces nos encontramos en materia expropiatoria, que la Administración no actúa conforme a la legalidad vigente, ya sea porque en el expediente expropiatorio resulta que la  tramitación de éste se ha llevado a cabo con ausencia de alguna de las garantías esenciales que se establecen en la ley, o lo que es más grave, porque se ha ocupado de manera ilegal un bien inmueble del que se ha despojado con total ausencia de tramitación administrativa a un particular, y  por tanto carece de acto que dé cobertura legal para desplegar sus efectos con la finalidad que se pretende, debiendo el particular iniciar la oportuna reclamación primero por vía administrativa, y de no atenderse satisfactoriamente ésta, interponiendo en vía contencioso administrativa la correspondiente demanda para recuperar el bien o ser indemnizado.

Cuando hablamos de vía de hecho, hacemos referencia a la actuación que lleva a cabo la Administración eludiendo los trámites propios de su competencia mediante acto administrativo legalmente señalado al efecto, ya sea porque el órgano que ejecuta el acto es incompetente, ya sea porque se ha creado dicha situación careciendo absolutamente de procedimiento legal o acto administrativo que ampare esta actuación, desposeyendo al sujeto o sujetos propietarios de su derecho sobre el bien afectado.

Y es que, no es descabellado en virtud de determinadas actuaciones “intrépidas” y temerarias totalmente al margen del Ordenamiento Jurídico, que la Administración obtiene con esta forma ilícita y furtiva de proceder, un enriquecimiento injusto cuando adquiere bienes ajenos deslindándose de la legalidad vigente, que conlleva lógicamente, el empobrecimiento del propietario al que se le ha privado, sin indemnización, de los bienes que poseía.

El concepto de vía de hecho es una construcción del Derecho Administrativo francés, que desde antiguo viene distinguiendo dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece ("manque de droit") o lo haya hecho sin observar el procedimiento establecido por la norma que le haya atribuido ese poder o potestad ("manque de procedure"). Dicha categoría conceptual pasó hace tiempo a nuestro ordenamiento jurídico, especialmente por obra de la doctrina y de la jurisprudencia, para comprender en ella tanto la actuación material de las Administraciones Públicas que se producen sin haber adoptado previamente una decisión declarativa que le sirva de fundamento jurídico, como aquella otra actividad material de ejecución que excede evidentemente del ámbito al que da cobertura el acto administrativo previo.

Por tanto, cuando un poder público ocupa un bien inmueble sin seguir los trámites exigidos para la expropiación forzosa, exige el íntegro resarcimiento de los daños y perjuicios causados por tal privación, y es que, doctrina y jurisprudencia vienen considerando que la omisión de los trámites que estamos refiriendo, constituyen una irregularidad invalidante, o lo que es lo mismo, la nulidad de pleno derecho de las actuaciones llevadas a cabo sin seguir los trámites que otorguen validez a la ocupación, vulnerando las garantías legales establecidas para tales fines.

En consecuencia, una vez que se ha ocupado un bien privado de forma irregular, pueden ocurrir dos cosas; restitutio in natura, es decir, que se devuelva el bien al sujeto privado del mismo en las mismas condiciones que tenía previa ocupación; o si esta restitución no es posible, se indemnice al afectado por la ocupación ilícita.

Al respecto, la Ley 17/2012 de 27 de diciembre, de Presupuestos del Estado para 2013,  en su Disposición final Segunda, apartado cuarto (i), se alude a la reparación de los daños y perjuicios causados bien por un expediente expropiatorio anulable, exigiéndose para promover la pertinente indemnización, que se acredite el daño sufrido en forma y condiciones que legalmente se determinen, por tanto, debiéndose cumplir con lo establecido en el art. 32 y ss de la actual Ley 40/2015, de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público.

2.- Conceptos básicos sobre expropiación y propiedad

La propiedad supone, “el derecho a gozar y disponer de una cosa sin más limitaciones que las establecidas en las leyes” (art. 348 Código Civil), por su parte, cuando sobre el sustantivo propiedad le añadimos el adjetivo privada, nos referimos a que esa propiedad, sea de titularidad individual o colectiva, se traduce en un derecho esencial que necesita un marco de protección jurídica que ampare ipso iure al ciudadano con todas las garantías y seguridad jurídicas que deben presidir en un Estado Democrático y de Derecho.

La herramienta de que dispone el Estado para “atacar” de forma legal esta propiedad privada, es la institución de expropiación forzosa, que no es otra cosa que el mecanismo del que dispone la Administración, para despojar de un bien o derecho a un particular, y siempre mediante el correspondiente procedimiento administrativo, y ajustándose a los medios legales de que dispone, y que de tramitar todos sus actos conforme a Derecho, finalizará con una compensación económica al titular o titulares del bien o derecho expropiado, denominado justiprecio.

Para dar cobertura jurídica a este mecanismo, en la Constitución Española se reconoce en primer lugar, el derecho a propiedad privada (art. 33.1) y posteriormente en su apartado tercero del mismo artículo, establece los límites al Estado del poder de privación a un particular de un bien o derecho, disponiendo que; “Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes”.

A la Administración, por tanto, le corresponde ser considerablemente cumplidora en la tramitación del expediente expropiatorio (y no excederse en los expedientes mediante procedimiento de urgencia (ii), desvirtuando la finalidad misma de tan relevante actuación frente al expropiado), y es que, al tratarse de una medida coactiva frente al particular propietario, deben de concurrir para su tramitación efectiva dos requisitos esenciales que el citado artículo de la Constitución dispone, de manera precisa y clara, tales como son la utilidad pública e interés social. Dichos requisitos se recogen igualmente en el artículo 1.1 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, y que en los sucesivos artículos de la citada Ley se establecen los mecanismos pertinentes para su tramitación.

En atención a las líneas que se han expuesto, y en virtud de lo que ordenan las diferentes leyes aplicables al efecto, el artículo 39.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas dispone; “los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”, por su parte, el principio de legalidad se consagra en el artículo 9.3 de la Constitución Española, "los ciudadanos y los Poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del Ordenamiento Jurídico" , y el artículo 103.1 establece que; "la Administración Pública sirve con objetividad a los intereses generales y actúa con sometimiento pleno a la Ley y el Derecho".

Todo lo anterior, debería ser suficiente para que, la Administración no incurriese ocupaciones ilegales como así ocurre en no pocas ocasiones, y por añadido en alusión a la experiencia profesional, añadiéndose mala fe en tantas otras.

3.- Aproximación histórica a la expropiación forzosa y problemática actual

Sin ánimo de realizar un análisis histórico exhaustivo, por la brevedad que requiere este formato, el poder del Estado, o la Autoridad Pública en el marco institucional de cada época, mediante los instrumentos que podían utilizar (en determinadas épocas mediante título confiscatorio), en muchas ocasiones era habitual mediante el uso de su poder y de la fuerza apropiarse de bienes particulares, sin ninguna justificación que avalase estas actuaciones de apropiación y privación de lo ajeno, y que, afortunadamente quedaron superadas en favor de una regulación administrativa garante en lo relativo a los derechos del ciudadano sobre la propiedad privada.

El concepto de derecho de propiedad, como un derecho individual inviolable, es consagrado por los franceses en siglo XVIII (influida en muchos aspectos por la Declaración de Independencia de Estados Unidos, 1776), como resultado del conflicto social que enterró al Antiguo Régimen y que dio paso, de forma desigual en el conjunto de países europeos, a la Edad Contemporánea.

Como consecuencia de la Revolución Francesa, se materializaron las aspiraciones sociales y políticas de los ciudadanos y una transformación económica que consagraron un desarrollo en diferentes ordenes sociales, mediante el texto legal de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, aprobada el 26 de agosto de 1789.

En España, los antecedentes de la expropiación forzosa, podemos situarlo, siendo conscientes del contexto histórico de cada momento, en el cuerpo normativo redactado por Alfonso X allá por el siglo XIII, nos referimos a Las Partidas ( iii) (Ley 2ª, Tít. I, Part. 2ª, y Ley 31, Tít. XVIII, Part. 3ª), que contiene ciertos principios que pueden considerarse un precedente de la expropiación forzosa, utilizados en la agricultura y para obras públicas. Posteriormente, existen disposiciones variadas; Carlos V (Pragmática de 21 de mayo de 1518), de Felipe V (Real Cédula de 3 de mayo de 1716) y de Fernando VI (Real Orden de 7 de diciembre de 1748) que implantaron principios de enajenación forzosa en materia de repoblación de montes públicos; Carlos IV manda formar en el año de publicación de 1805, la Novísima Recopilación, que contiene preceptos relacionados con la expropiación también en relación con montes y repoblación (Leyes 2ª, 11ª y 14ª, Libro VII, Tít. XXIV).

Pero la norma que puso los cimientos sobre expropiación y propiedad en el ámbito nacional español, es la Constitución de 1812, donde se reconoce el derecho de propiedad, entre otros, en su artículo 4, “La Nación está obligada a conservar y proteger con leyes sabias y justas, la libertad civil, propiedad, y los demás derechos legítimos de todos los individuos que la componen.”

Por su parte, el artículo 172.10 de la citada Constitución decimonónica, se declara explícitamente que el Rey no puede «tomar la propiedad de ningún particular o corporación, ni turbarle en la posesión, uso o aprovechamiento de ella», no obstante y tal como lo dicta el artículo, en caso de conocida utilidad común puede ser expropiada -con justa indemnización- la propiedad de un particular.

Un resumen extraordinario de la regulación del instituto de expropiación forzosa en España, lo realiza el Tribunal Supremo en su Sentencia de 21 de junio de 1980, donde señala;

«la institución expropiatoria es una de las que han planteado la exigencia de un mayor rigor en la observancia de las formas y requisitos establecidos para su debido funcionamiento y operatividad, al constituir la principal garantía del derecho de propiedad, lo que explica el carácter constitucional de la materia, anticipado en la Ley de 17 julio 1836, durante la vigencia del Estatuto Real de 1834; carácter constitucional que se reafirma en la Constitución de 1845, en la non-nata de 1856, en la de 1869, en la de 1876, y hasta en la de 1931, en el Fuero de los Españoles y, por último, en la [Constitución vigente]… de 27 diciembre 1978; constitucionalidad de la que parten, tanto la citada Ley de 17 julio 1836, como la de 10 enero 1879 y la actual de 16 diciembre 1954».

No habiendo sido pacífica la regulación nacional en cuanto la expropiación de bienes a particulares para su aprovechamiento común y público, es la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, y posterior regulación mediante Decreto de 26 de abril de 1957, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, cuando se sientan las bases que hasta la fecha, organizan y normalizan esta materia, no sin haber pasado por el filtro doctrinal y jurisprudencial para completar aquello que la Ley deja en la temida penumbra de la interpretación jurídica del texto, operando e interviniendo como áncora de esperanza para determinados expropiados, o en el peor de los casos, para afectados por una ocupación ilegal de la Administración.

A pesar de que la Ley de Expropiación Forzosa cuenta con más de medio siglo de vida, no ha visto alterado su contenido prácticamente en ninguno de sus artículos, destacando entre sus escasas modificaciones, la operada en la Ley 11/1996 de 27 de diciembre en su artículo 3, que permitía declarar la urgencia de una ocupación, medida que dio nueva redacción al artículo 52.1 de la Ley de Expropiación, la cual pretendió poner fin a la escandalosa práctica de expropiar por urgencia mediante métodos lóbregos heredados de la época preconstitucional (y aunque justa era la causa, poco recorrido efectivo ha tenido, ya que en muchos casos la Administración no cumple con lo dispuesto). Y la última modificación sobre la veterana Ley de Expropiación Forzosa, mencionada anteriormente, se materializó a través de la Ley 17/2012 de 27 de diciembre, de Presupuestos del Estado para el año 2013 , en su Disposición Final Segunda (he de decir, si se me permite, que de forma algo subrepticia).

Y es que, actualmente nos podemos ver sorprendidos como titulares de un bien, que se nos notifica la necesidad expropiatoria, cuando se recibe la citación para comparecer al levantamiento del acta de ocupación, y en ocasiones incluso después, cuando recibe la hoja de aprecio en un procedimiento declarado de urgencia, así lo establece el propio art. 16.1 del Decreto de 26 de abril de 1957, en el cual, mediante una excepción por aprobación reglamentaria de un proyecto, no estima necesaria la información pública. ¿Podríamos establecer alguna diferencia a tenor del citado artículo, entre la regulación actual y la actividad confiscatoria de antaño? Pues a mi juicio, lamentablemente, es claro que NO.

A quien se ha visto afectado por esta actividad del todo reprochable en un Estado Democrático y de Derecho como el nuestro,  no le queda más remedio que discutir tales circunstancias de atropello sobre sus bienes, que interponiendo el correspondiente recurso de alzada, en favor de la salvaguarda de sus derechos constitucionalmente protegidos, como es la propiedad privada, y no sólo sobre la pretendida ocupación y expropiación de su propiedad, sino que también presumiblemente lo hará frente al justiprecio que se le haya asignado a sus bienes mediante hoja de aprecio, que en la mayoría de casos, no atienden a su valor real.

A todo ello, le debemos sumar la demora o dilación en la tramitación de los expedientes, el Prof. García de Enterría, manifestó en el grupo de trabajo de la Comisión General de codificación en 2003, que “eran bien conscientes de que uno de los mayores problemas de la Ley era el prolongado retraso para fijar las indemnizaciones porque los expedientes maduraban demasiado en los jurados de expropiación y luego se iniciaba otra larga caminata mediante recursos judiciales que llegaba a ocupar muchos años”.

4.- Conclusiones

En opinión de quien suscribe, existen varios puntos controvertidos en la más añeja de las leyes administrativas, por lo que, sin más demora, debiéramos impulsar y promover que la Ley de Expropiación Forzosa, bien merece su modificación en un plazo de tiempo no demasiado prolongado, precisamente por su interés social y urgente necesidad ante los cambios sociales que irremediablemente modifican algunos aspectos relevantes en la tramitación de los expedientes expropiatorios.

 Ha sido nutrida la actividad en los Juzgados y Tribunales de lo Contencioso-Administrativo, en reclamaciones por las múltiples actuaciones irregulares en las que ha incurrido la Administración en este tipo de procedimiento, y es que, debemos exigir en todo caso, que el reconocimiento concreto y concurrencia de la utilidad pública o interés social genéricamente declarados, pueden dar lugar a que la Administración pueda expropiar lo que quiera con la mayor comodidad, causando un evidente perjuicio sobre el derecho de todo ciudadano a no ser privado de lo suyo.

Y es que, para dar cobertura y garantías a la causa declarada de utilidad pública o interés social, se exige que cualquier actuación expropiatoria, quede debidamente constatada y sólo en la medida y cuando sea estrictamente necesaria, satisfacerla.

Por si esto no fuera poco, debemos añadir la problemática que se revela en relación al justiprecio, con el que han surgido incontables conflictos a la hora de precisar los criterios de valoración. Además, y como colofón en el complejo procedimiento expropiatorio, no podíamos dejar de mencionar como apuntábamos a través del comentario del Prof. García Enterría, la lentitud de los trámites administrativos (y de la Administración en general), se hace eterna, por consiguiente, los plazos establecidos en la Ley, son un brindis al sol, como en tantos otros expedientes y procedimientos judiciales (básicamente por falta de personal y medios), causando un perjuicio al ciudadano que ve limitados sus derechos en favor del todopoderoso aparato de las Administraciones Públicas.