Introducción:
Dentro del plan de Energías Renovables 2005-2010 se plantearon una serie de objetivos tendentes a fomentar la potencia instalada en España de producción eléctrica mediante Energías renovables, así como la reducción de emisiones de Co2 a la atmósfera en cumplimiento de los compromisos adoptados en el Protocolo de Kyoto firmado por España. En el marco de este plan de fomento de las energías renovables encontramos la actual regulación del conocido como “Régimen Especial de Producción Eléctrica” (Real Decreto 661/2007 de 25 de mayo y artículos 27 y ss de la Ley del Sector Eléctrico de 1997), es decir, las normas que definen cuáles son las tecnologías que se consideran como “energías renovables o limpias”, su régimen de de autorización y la retribución que reciben.
Una de las tecnologías consideradas como de égimen especial y que más se fomentaron dentro del Real Decreto 661/2007 fue la solar fotovoltaica, la cual recibió una generosa “tarifa regulada” (precio por el cual se paga la electricidad producida mediante ciertas tecnologías basadas en energías consideradas como limpias por el ordenamiento).
Esta generosa retribución concedida por el Real Decreto de 2007, la cual sustituyó a la antigua normativa de 2004 sobre la materia (RD 436/2004 de 12 de marzo) provocó un auge espectacular en construcción de instalaciones fotovoltaicas, llegando en pocos meses desde su promulgación a los 371 Mw. de potencia instalada que preveía como cupo para esta tecnología el RD 661/2007 en su artículo 37. Este rápido y, en ocasiones, descontrolado, crecimiento ha sido el principal motivo para la promulgación de un nuevo Real Decreto exclusivamente destinado a regular un nuevo régimen retributivo para la tecnología solar fotovoltaica, sobre todo mediante la reducción del precio fijado para la venta de electricidad al sistema y estableciendo un nuevo sistema de objetivos de potencia instalada en el territorio nacional más flexible que el existente en el RD 661/2007 para este tipo de energía.
En este artículo se analizarán cuál era la retribución correspondiente a la energía solar fotovoltaica en la regulación de mayo de 2007, los problemas que esta conllevó y la reacción por parte del Ministerio de Industria Turismo y Comercio estableciendo una nueva retribución bastante más reducida para esta tecnología en septiembre de 2008, así como los aspectos relativos a la inseguridad jurídica y riesgo regulatorio que ha supuesto para aquellos sujetos con sus instalaciones inscritas en el Registro de Instalaciones de Producción en Régimen Especial (RIPRE, en adelante) antes de octubre de 2008.
1.- Situación existente para las instalaciones fotovoltaicas durante la vigencia del Real Decreto 661/2007. Mantenimiento de la prima una vez llegado al 85% de la potencia prevista para esta tecnología.
El RD 661/2007 de 25 mayo por el cual se regula la actividad de energía en el régimen especial establece en su artículo 2, cuáles son las energías a las que se aplica este Decreto. Dentro de las mismas, en el apartado 2.1.b) subgrupo b) 1.1 se contempla a la energía solar fotovoltaica. En este sentido, hay que destacar que, aunque España sea un país con un gran potencial para la energía solar, todavía tiene bastante camino por recorrer para el aprovechamiento óptimo de la misma. Así, por ejemplo, un país como Alemania con muchas menos horas de sol que España anualmente, tenía en el momento de la promulgación de este Real Decreto, mucha más potencia instalada en Mw.
En cuanto a las energías renovables, el sistema que se ha demostrado más eficaz para el fomento de las mismas es el de las primas, es decir, la retribución de la energía eléctrica producida mediante energías consideradas como renovables o limpias recibe o bien una “prima” que se añade al precio que recibe la electricidad en el mercado eléctrico, o una tarifa regulada que supone una retribución bastante más abultada que la del precio medio de la electricidad en el mercado. El objetivo de este sistema es hacer atractiva la inversión privada en estas energías que, de otra forma, no podrían competir en igualdad de condiciones con las maneras más tradicionales de generar electricidad (gas, carbón o energía nuclear, por ejemplo).
En definitiva, la finalidad de la promoción de este tipo de energías es triple: por un lado la reducción de las emisiones de Co2 a la atmósfera, la reducción de la dependencia de fuentes de energía que hay que importar (hidrocarburos, sobre todo) y, por último, la promoción del desarrollo tecnológico y la eficiencia de las mismas para que un futuro puedan competir en el mercado en igualdad de condiciones con las fuentes clásicas, sin necesidad de ayuda o prima alguna del Estado o a cuenta de la facturación que se hace a los consumidores.
De esta manera, la retribución de la energía solar fotovoltaica quedaba así dentro del RD 661/2007 en su artículo 36:
P1< 100 Kw=44´0381cent € Kw/h los primeros 25 años. A partir de entonces, 35,2305 cent € Kw/h
100 Kw
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De este sistema de retribución fijado en el Real Decreto de 2007 llama la atención el hecho de que a menor potencia instalada mayor retribución para el titular, destacando sobre todo aquellas instalaciones de potencia instalada inferior a los 100 Kw, las cuales reciben una “superprima” de casi 45 céntimos de Euro por Kw/h durante los primeros 25 años, casi tres céntimos menos que el siguiente apartado de instalaciones, las de potencia superior a 100 Kw. Este primer matiz en la regulación relativa a la retribución introdujo una primera trampa o fraude de ley destinada a cobrar el máximo de la tarifa regulada ofrecida por la normativa. De esta manera, se ha producido de forma generalizada el hecho de que instalaciones que en teoría tienen una potencia superior a 100 Kw, están formadas por varias instalaciones individuales de 100 Kw pertenecientes a un mismo sujeto o a sociedades de un mismo grupo. Evidentemente, más que ante un fraude de ley, nos encontramos ante una contravención directa al texto y al espíritu del RD 661/2007 ya que finalmente las instalaciones que en su conjunto tienen una potencia superior a los 100 Kw y que fueron diseñadas de esa forma, están recibiendo una retribución mayor que la que se merecen. Sin embargo, esta argucia no tuvo mayores obstáculos para salir adelante debido principalmente a la falta de una definición legal del término huerto solar o sobre qué se entiende como una instalación en su conjunto a los efectos de recibir alguno de los tipos de retribución que aparece en el artículo 36 RD 661/20072.
Tampoco ayudaron mucho las CCAA que tienen capacidad para desarrollar la regulación estatal, la cual es de carácter básico, además de tener la potestad para autorizar finalmente las instalaciones fotovoltaicas que no excedan de su ámbito territorial, aunque finalmente sea el Estado (con el dinero de los consumidores que se recauda a través de un concepto específico de la tarifa eléctrica3) quien se encargue de pagar a los que viertan electricidad al sistema mediante esta tecnología.
Teniendo en cuenta todo lo anterior, el volumen de potencia instalada de instalaciones solares fotovoltaicas en España sufrió un incremento, por así decirlo, incontrolado y superior al previsto por el propio Ministerio de Industria. Así aparece en la propia Exposición de Motivos del nuevo Real Decreto 1578/2008 de 26 de septiembre, el cual dice:
“El crecimiento de la potencia instalada experimentado por la tecnología solar fotovoltaica está siendo muy superior al esperado. Según la información publicada por la Comisión Nacional de Energía (CNE) en relación al cumplimiento de los objetivos de las instalaciones del régimen especial, determinado de acuerdo con los artículos 21 y 22 del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, en agosto de 2007 se superó el 85 por ciento del objetivo de potencia instalada fotovoltaica para 2010 y en el mes de mayo de 2008, se han alcanzado ya los 1.000 MW de potencia instalada.”
En fin, que la previsión de 371 Mw. de potencia instalada a nivel nacional contenida en el artículo 37 RD 661/2007 se quedó corta en apenas un par de meses teniendo en cuenta que este Real Decreto fue publicado el 26 de mayo del mismo año. Así, alcanzado el 85% del cupo establecido de acuerdo con la información prestada por la CNE y de acuerdo con los artículos 17, 21, 224 y 37 RD 661/2007, se dictó Resolución de la Secretaría General de Energía de 27 de septiembre de 2007 por la cual fijaba un plazo de 12 meses, a contar a partir de la fecha de publicación la citada resolución en el BOE, para que las instalaciones pudiesen obtener su inscripción definitiva en el RIPRE dependiente del Ministerio de Industria Turismo y Comercio (MITYC) y así recibir la tarifa regulada prevista para la energía solar fotovoltaica en el artículo 36 del citado Real Decreto.
Aquellos que llevasen a cabo la inscripción con posterioridad a la fecha establecida en la Resolución de la Secretaría General de Energía dependiente del MITYC (29 de septiembre de 20085), recibirían, de acuerdo con el artículo 22, o bien un precio sin incentivo alguno, o el que fijase el Ministerio en un nuevo Real Decreto sobre la retribución a la tecnología solar fotovoltaica que debería promulgarse antes de la fecha límite para que las instalaciones que se inscribiese recibiesen la tarifa existente en la regulación de 2007. Ninguna de estas opciones era halagüeña para los sujetos con proyectos fotovoltaicos en tramitación ya que podrían quedarse sin incentivo alguno haciendo inviables económicamente sus futuras instalaciones, o recibir una retribución sensiblemente inferior dando al traste con las inversiones y expectativas económicas que se habían hecho teniendo en cuenta la recentísima regulación del RD 661/2007. Por consiguiente, no es de extrañar que, en definitiva, se produjese una verdadera carrera, no exenta de trampas, para asegurarse una remuneración por Kw/h que tenía los días contados6.
2.- La nueva retribución de la actividad de producción de energía eléctrica mediante tecnología solar fotovoltaica posterior a la fecha límite del mantenimiento de la retribución del Real Decreto 661/2007 de 25 de mayo.
Con bastante retraso el Ministerio de Industria envió finalmente una propuesta de Real Decreto sobre la retribución de la tecnología fotovoltaica para que fuera sometido al informe preceptivo, aunque no vinculante, de la CNE. Este organismo regulador emitió Informe 30/2008 de fecha 29 de julio en el que se valoraba positivamente la propuesta del Ministerio de reducir considerablemente la retribución de esta energía renovable, aunque hace una serie de recomendaciones para mejorar ciertos aspectos técnicos en cuanto a su aplicación.
El Informe 30/2008 hace una serie de consideraciones respecto al sistema de incentivación que se ha seguido en España para fomentar la implantación de energías renovables. Considera la CNE, al igual que otras instituciones como la UE, que el sistema de “feed in tariff·, o de tarifa regulada es el más eficiente frente a otros sistemas que han demostrado su fracaso como el de los certificados verdes en el Reino Unido. Sin embargo, destaca también la CNE, así como la memoria que acompañaba a la propuesta de Real Decreto, que una sobreincentivación puede tener efectos muy negativos sobre el sector y el sistema eléctrico en general. Así, en lo que respecta al fomento de una energía solar fotovoltaica cada vez más competitiva, una retribución excesiva es perjudicial para la competitividad y la reducción de costes, desincentivando la investigación tecnológica en la energía solar fotovoltaica. Así, el informe CNE 30/2008 de 29 de julio sobre la propuesta de Real Decreto de la tecnología fotovoltaica dice expresamente en sus páginas 14 y 15 lo siguiente:
“En definitiva, el mecanismo elegido en la propuesta de Real Decreto mantiene el sistema de “Feed in tariff” o de tarifa regulada, pero con la particularidad de adoptar una tarifa que incentiva que se revelen a los titulares los verdaderos costes de la tecnología, contemplando una evolución (disminución) gradual de la tarifa según la evolución (incremento) real que experimente la demanda de módulos fotovoltaicos. Se trata del denominado “método alemán” de disminución progresiva y conocida de la tarifa aplicable a las tecnologías poco maduras para orientarlas a la disminución de costes,…”
En segundo lugar, la generosidad de las tarifas contenidas en el Real Decreto 661/2007 suponía, de acuerdo con la CNE, una carga excesiva para los consumidores, quienes vemos incluidos en la tarifa eléctrica el pago de las primas a las energías renovables, de acuerdo con lo que establece el artículo 16.6 y 30.4 de la Ley 54/1997 del Sector Eléctrico.7
En resumidas cuentas, de acuerdo con datos contenidos en el propio informe 30/2008 de la CNE, la excesiva retribución fijada en el RD 661/2007 de 25 de mayo, produjo un incremento descontrolado del número de instalaciones fotovoltaicas que dejaron corta la previsión de 371 Mw. prevista en la propia normativa de referencia. De este modo, en el año de promulgación del citado Real Decreto, se produjo un incremento del 350% en relación con el 2006 y en el 2008 de un 180% respecto del 20078, con el consiguiente sobrecoste para el consumidor.
3.- Nuevo marco retributivo del Real Decreto 1578/2008 de 26 de septiembre.
El sistema de retribución a la tecnología fotovoltaica fijado en la nueva normativa de 2008 y es muy diferente y flexible a la que teníamos hasta el momento desde mayo de 2007. En la primitiva regulación se establecía una tarifa regulada para un tipo de tecnología distinguiéndose instalaciones en cuanto a potencia instalada. Por otra parte, la implantación de estas y el hecho de recibir la retribución fijada en el artículo 36 estaba condicionada a la superación o no del límite de los 371 Mw. y el plazo a partir de ese momento que concediesen las autoridades para que las instalaciones inscritas antes de la fecha límite pudiesen seguir recibiendo dicha tarifa regulada.9
El sistema fijado por el RD 1578/2008 rompe con lo anterior y establece un sistema mucho más flexible, controlable y coherente, destacando por los siguientes aspectos:
Distinción de dos tipos de instalaciones fotovoltaicas, estando el primero de estos tipos dividido en dos subgrupos:
Tipo I. Instalaciones que estén ubicadas en cubiertas o fachadas de construcciones fijas, cerradas, hechas de materiales resistentes, dedicadas a usos residencial, de servicios, comercial o industrial, incluidas las de carácter agropecuario. O bien, instalaciones que estén ubicadas sobre estructuras fijas de soporte que tengan por objeto un uso de cubierta de aparcamiento o de sombreamiento, en ambos
casos de áreas dedicadas a alguno de los usos anteriores, y se encuentren ubicadas en una parcela con referencia catastral urbana. Esta a su vez se subdividen en:
Tipo 1.1. Potencia menor a 20 Kw. Su retribución es de 34 cent € Kw/h
Tipo 1.2. Potencia superior a 20Kw. Su retribución es de 32 cent € Kw/h
El segundo tipo de instalaciones fotovoltaicas (el 2) es, simplemente, aquel que no esté comprendido en ninguno de los descritos anteriormente. Su retribución será de 32 cent € Kw/h.
Por lo tanto, a prior, encontramos una notable reducción de casi 15 cent € respecto a la retribución del RD 661/2007, pero esto es relativo y dependerá de la evolución de la potencia instalada en este tipo de tecnología tras la entrada en vigor de este nuevo Real Decreto. Así, el sistema retributivo hay que matizarlo teniendo en cuenta los siguientes elementos que aparecen en el nuevo Real Decreto, concretamente en su artículo 11.3:
“Si durante dos convocatorias consecutivas no se alcanzara el 50 por ciento del cupo de potencia para un tipo o subtipo, se podrá incrementar, mediante Resolución de la Secretaría General de Energía, la tarifa para la convocatoria siguiente en el mismo porcentaje que se reduciría si se cubriera el cupo, siendo necesario, que durante dos convocatorias adicionales no se volviera a alcanzar el 50 por ciento del cupo para realizar un nuevo incremento”
Esta regla contenida de la nueva normativa en cuestión está de acuerdo con lo que apuntaba el informe de la CNE sobre la propuesta de Real Decreto, cuando se mostraba conforme con la existencia de unas tarifas primadas que incentivasen el desarrollo de esta tecnología, pero sin caer en el estancamiento tecnológico que se produciría con un sistema excesivamente beneficioso y desincentivador.
4.-Conclusiones y situación actual.
En definitiva, aunque la regulación actual sobre la retribución de la tecnología fotovoltaica ha recibido numerosas críticas por la notable reducción que ha supuesto en cuanto al precio de la electricidad generada, tenemos que concluir diciendo que el cambio ha sido positivo. Esto es así ya que nos introduce en un sistema con una retribución más ajustada y que evitará el crecimiento descontrolado de las instalaciones fotovoltaicas por todo el territorio nacional. Por otro lado, también hay que contemplar positivamente que se hayan incluido las instalaciones sobre construcciones de tipo agropecuario, cosa que estaba omitida en la regulación del RD 661/2007. Por último, también se evita la posibilidad de cometer fraudes en las instalaciones fotovoltaicas, como ocurría cuando se consideraba de facto, por ejemplo. una instalación de 1 Mw., como dividida en pequeñas instalaciones de potencia menor a 20 Kw.
En el lado menos positivo, indicar que no se ha acabado completamente con la inseguridad jurídica, sobre todo por el hecho de que la revisión de las tarifas queda como una potestad del Ministerio de Industria a través de la Secretaría General de Energía. También, en el momento en que estoy terminando de redactar este breve artículo, han surgido protestas por parte de asociaciones de la patronal fotovoltaica (la ASIF)10 en cuanto al funcionamiento del Registro de Preasignación de Retribución ya que antes de que se inicie la segunda convocatoria desde la entrada en vigor del RD 1578/2008, todavía no se conocen los resultados definitivos de la primera debido a retrasos en la tramitación de las solicitudes11.
En fin, esto no se trataría de un problema de regulación, sino más bien de funcionamiento de la administración.
Pedro Gómez Ibarguren.
Abogado y autor de la página sobre actualidad
energética http://derechoenergetico.blogspot.com
Notas
1 Potencia de la instalación fotovoltaica.
2 En este sentido, la nueva regulación sobre la retribución de la tecnología solar fotovoltaica ha introducido una gran mejora al dejar claro en su artículo 10.2, relativo a la potencia de los proyectos, cuándo se entiende que varias instalaciones pertenecen a un proyecto unitariamente, así como una definición en su último párrafo de qué se entiende como “huerto solar”, aunque no lo mencione expresamente:
“2. A los efectos de la determinación del régimen económico establecido en el presente real decreto, se considerará que pertenecen a una única instalación o un solo proyecto, según corresponda, cuya potencia será la suma de las potencias de las instalaciones unitarias de la categoría b.1.1, las instalaciones o proyectos que se encuentren en referencias catastrales con los catorce primeros dígitos idénticos. A estos efectos, los titulares de las instalaciones suministrarán la referencia catastral de los inmuebles en los que se ubiquen las mismas.
Del mismo modo, a los efectos de la inscripción, en una convocatoria, en el Registro de preasignación de retribución, se considerará que pertenecen a un solo proyecto, cuya potencia será la suma de las potencias de las instalaciones unitarias, aquellas instalaciones que conecten en un mismo punto de la red de distribución o transporte, o dispongan de línea de evacuación común.”
3 Costes de diversificación y seguridad del suministro eléctrico.
4 El artículo 22 RD 661/2007 establece específicamente lo siguiente:
“Una vez se alcance el 85 por ciento del objetivo de potencia para un grupo o subgrupo, establecido en los artículos 35 al 42 del presente real decreto, se establecerá, mediante resolución del Secretario General de Energía, el plazo máximo durante el cual aquellas instalaciones que sean inscritas en el Registro administrativo de instalaciones de producción en régimen especial con anterioridad a la fecha de finalización de dicho plazo tendrán derecho a la prima o, en su caso, tarifa regulada establecida en el presente real decreto para dicho grupo o subgrupo, que no podrá ser inferior a doce meses. Para ello la Comisión Nacional de Energía propondrá a la Secretaría General de Energía una fecha límite, teniendo en cuenta el análisis de los datos reflejados por el sistema de información a que hace referencia el artículo 21 y teniendo en cuenta la velocidad de implantación de nuevas instalaciones y la duración media de la ejecución de la obra para un proyecto tipo de una tecnología.”
5 La inscripción se realizaba previamente en los respectivos registros dependientes de las CCAA, teniendo estas la obligación de comunicar la inscripción al Registro dependiente de la Dirección General de Política Energética y Minas. Por esa razón, la Orden ITC 1578/2008 de 26 de Junio establece que el límite tendrá que ser tenido en cuenta por el titular de la instalación de cara a la inscripción en el Registro Autonómico, mientras que este deberá comunicarlo al RIPRE antes del 30 de octubre. Así se establece en su Disposición Adicional Novena:
“1. A efectos de lo establecido en el artículo 17 c) del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, y en la Resolución de 27 de septiembre de 2007 de la Secretaria General de Energía, por la que se establece el plazo de mantenimiento de la tarifa regulada para la tecnología fotovoltaica, para que una instalación, de las incluidas en el subgrupo b.1.1 del artículo 2 de dicho real decreto sea acreedora del derecho a la percepción de la tarifa regulada recogida en el artículo 36 del mismo, debe ser inscrita en el Registro administrativo de régimen especial con anterioridad al 30 de septiembre de 2008, y dicha inscripción debe ser comunicada, por parte del órgano competente, a la Dirección General de Política Energética y Minas con anterioridad al 30 de octubre de 2008.”
6 En este sentido, recientemente (octubre de 2008) el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio ha encargado a la CNE que investigue una por una aquellas instalaciones inscritas antes del 29 de septiembre de 2008 para comprobar si efectivamente cumplen con todos los requisitos legales y se encuentran efectivamente en funcionamiento.
7 El artículo 16.4 de la Ley 54/1997 se refiere al artículo 30.4 en cuanto a la inclusión de las primas a las energías renovables, de la siguiente manera:
“El régimen retributivo de las instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial se completará con la percepción de una prima, en los términos que reglamentariamente se establezcan (…)”
8 Informe CNE 30/2008. Página 12
9 Artículos 17 c) y 22 del RD 661/2007.
10 ASOCIACIÓN DE LA INDUSTRIA FOTOVOLTAICA (www.asif.org)
11 La Orden ITC 82/2009 de 30 de enero ha ampliado el plazo de envío de solicitudes para la convocatoria del segundo trimestre de 2009 hasta cinco días hábiles después a la publicación de los resultados definitivos de la convocatoria correspondiente al primer trimestre.
