1. Las bases de las obligaciones contractuales en la Constitución

El art. 149 de la Constitución, al enumerar las materias que corresponden al Estado de forma exclusiva, señala que al mismo le corresponde la “Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan”; y que “en todo caso” corresponden al Estado las “bases de las obligaciones contractuales”, entre otras materias. El antecedente de tal atribución lo encontramos en el art. 15.1 de la Constitución republicana de 1931¹, en donde, en palabras de SÁNCHEZ GONZÁLEZ², “se pretendía el establecimiento de unas premisas mínimas que facilitaran la circulación de bienes y servicios y garantizasen la seguridad del tráfico jurídico”.

Hay que observar una peculiaridad de la señalada atribución, pues, la Constitución, en relación a tal materia, sólo reserva al Estado la legislación sobre las bases, de modo que, al no reservar toda la materia, nos encontramos ante una competencia compartida. Por tanto, el Estado puede dictar normas básicas y no básicas, sobre Derecho de obligaciones, para todos aquellos territorios que no cuenten con Derecho civil foral propio. Respecto a los territorios forales, si el Estado dictase normas no básicas en materia de legislación civil, tales normas podrían tener carácter supletorio según lo establecido en el art. 13 del Código Civil³ y el art. 149.3 de la Constitución.

Como hemos señalado, las Comunidades Autónomas pueden llevar a cabo el desarrollo normativo⁴ de las bases estatales de las obligaciones contractuales en materia civil; el problema estriba en determinar qué debe entenderse por desarrollo normativo.

Para aquellas Comunidades Autónomas que cuenten con Derecho foral, el Estado sólo puede dictar las bases de una determinada materia y, en su caso, normas de derecho residual, pues de lo contrario estaría invalidando la Competencia de la Comunidad Autónoma. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado que “el establecimiento por parte del Estado de las bases de la ordenación no puede llegar a tal grado de desarrollo que deje vacía de contenido la correlativa competencia de la Comunidad”⁵.

Tal como señala SÁNCHEZ GONZÁLEZ⁶ nuestra constitución pretendió, de un lado, que la legislación civil sea común en todo el territorio nacional, al menos en sus elementos más básicos; respecto a lo cual, el Tribunal Constitucional ha señalado que “lo que la Constitución persigue, es conferir a los órganos generales del Estado la competencia para fijar las bases de una materia determinada […], «que tales bases tengan una regulación normativa uniforme y de vigencia en toda la nación», porque con ellas se proporciona al sistema normativo, […], un denominador común, a partir del cual cada Comunidad podrá desarrollar sus propias competencias”⁷; y, de otro lado, que las ejecuciones de la legislación básica se vean controladas por los territorios forales destinatarios de las mismas. “La finalidad perseguida por la Constitución al conferir a los órganos generales del Estado la competencia exclusiva para establecer las bases en una materia es asegurar, en aras de intereses generales superiores a los de las respectivas Comunidades Autónomas, un común denominador normativo, a partir del cual pueda cada Comunidad, en defensa de su propio interés, introducir las peculiaridades que estime convenientes dentro del marco competencial que en la materia en cuestión le ha sido asignado por la Constitución y su propio Estatuto”⁸. Al respecto, LACRUZ BERDEJO⁹ ha señalado que, la competencia sobre las bases de las obligaciones “ha de versar sobre principios verdaderamente esenciales, cuya contraposición entre un territorio y otros dé lugar a desigualdades básicas”.

Si lo hubieren establecido en sus respectivos Estatutos, las Comunidades Autónomas podrán desarrollar las bases que hubiese fijado el Estado; no obstante,”otro problema hermenéutico general y que concierne también a los conflictos presentes es el de si una Comunidad Autónoma que sea titular de competencias de desarrollo legislativo sobre una materia […] puede ejercerla desde la entrada en vigor de su Estatuto o ha de esperar a que los órganos centrales del Estado fijen por normas postconstitucionales cuáles son las «bases» que en tal materia habrá de respetar la Comunidad. […] El Tribunal afirmó que en el supuesto planteado la Comunidad no está obligada a esperar la legislación básica postconstitucional, pero sus disposiciones legales o de rango inferior deberán respetar, en todo caso, no sólo los principios que inmediatamente se deriven de la Constitución, sino también las bases (en el sentido antes aclarado) que se infieran de la legislación preconstitucional vigente”.¹⁰

La calificación como “base” de una determinada norma corresponde a la doctrina y al Tribunal Constitucional¹¹, mediante su interpretación de la Constitución. En principio, al legislador estatal no le corresponde hacer tal calificación, pero podrá hacerla, no obstante, en el supuesto de una calificación indebida el Tribunal Constitucional ejercerá su función de control.

SÁNCHEZ GONZÁLEZ¹², citando a ELIZALDE Y AYMERICH, ha venido a señalar, en relación al art. 149.1. 8 a) CE, que las “bases” no recortan la potestad legislativa foral sobre los temas de Derecho de obligaciones reguladas en las Compilaciones al promulgarse la Constitución, ya que la Constitución proclama el pleno respeto a los Derechos forales existentes cuando ésta fue aprobada, de modo que, no puede impedirse la vigencia de los preceptos forales existentes que merezcan tal consideración de base. No obstante, también cabría considerar que el respeto de la Constitución hacia los Derechos forales no tiene carácter absoluto¹³.

ELIZALDE Y AYMERICH¹⁴ identifica el término “bases” del art. 149.1.8º CE con los “criterios generales y comunes” que informan la materia, entendiendo que con tal expresión se alude a los principios fundamentales de la regulación de la materia contractual.

Al ir perfilando qué debe entenderse por “bases” del art. 149.1 CE, el Tribunal Constitucional ha señalado que “lo esencial del concepto de bases es su contenido”¹⁵ y que “la noción de bases o de normas básicas ha de ser entendida como noción material y, en consecuencia, esos principios o criterios básicos, estén o no formulados como tales, son los que racionalmente se deducen de la legislación vigente”¹⁶. En relación a la competencia de fijación de bases ha declarado que “este Tribunal ha dicho reiteradamente que se trata de una competencia normativa y, más en concreto, que, «dado el carácter fundamental y general de las normas básicas, el instrumento para establecerlas con posterioridad a la Constitución es la Ley»”¹⁷. “Cuando la Constitución utiliza el término bases […] está comprendiendo funciones normativas que aseguren, en lo que es menester, un común uniforme, unas reglas a partir de las cuales las Comunidades Autónomas que tengan asumidas competencias en la materia puedan ejercerlas; pero estas competencias no se agotan con las propias legislativas, pues cuando la preservación de un tratamiento uniforme reclame el complemento reglamentario, y aun el ejecutivo, se justifica la reserva de estas competencias en la medida indispensable”¹⁸.

“Por otra parte, el hecho de que en una materia determinada la Constitución sólo atribuya al Estado la fijación de sus bases no significa, en modo alguno, que a una Comunidad determinada le corresponda ya, sin más, la regulación de todo lo que no sea básico, pues a cada Comunidad sólo le corresponderán aquellas competencias que haya asumido en su Estatuto, perteneciendo las demás al Estado, tal como dispone, en términos inequívocos, el 149. 3 de la Constitución”¹⁹. No obstante, “el hecho de que en una materia hayan asumido alguna o algunas Comunidades Autónomas las mismas competencias que pretende ejercitar el Estado no priva a éste de las suyas, que tendrán su ámbito de aplicación en aquella parte del territorio español que no esté incluido en el de las referidas Comunidades Autónomas.”²⁰

El Tribunal Constitucional ha definido el concepto de “bases” señalando que “por «principios», «bases» y «directrices» hay que entender los criterios generales de regulación de un sector del ordenamiento jurídico o de una materia jurídica que deben ser comunes a todo el Estado. Por ello, la mencionada idea posee un sentido positivo y otro negativo: el sentido positivo manifiesta los objetivos, fines y orientaciones generales para todo el Estado, exigidos por la unidad del mismo y por la igualdad sustancial de todos sus miembros; en sentido negativo, por la misma razón, constituye el límite dentro del cual tienen que moverse los órganos de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias cuando, aun definiéndose éstas como exclusivas, la Constitución y el Estatuto las dejan así limitadas. […] Todo aquello que sea preciso para la preservación de la normativa de una institución considerada como básica debe ser entendido asimismo como básico por vía de consecuencia o de conexión.”²¹.

Determinadas las bases de una materia concreta, las Comunidades Autónomas pueden ser competentes para desarrollarlas, siempre y cuando “a través de las normas autonómicas no se produzca un «novum» en el contenido contractual, o en otros términos, de que no se introduzcan derechos ni obligaciones en el marco de las relaciones contractuales privadas”²².

En torno al concepto de bases del art. 149.1.8º CE, el Tribunal Constitucional, tal y como hemos ido viendo, ha ido enunciando determinadas características esenciales de las mimas, por lo que SÁNCHEZ GONZÁLEZ²³ ha llevado a cabo una serie de consideraciones fundamentales:

1. Una norma es básica cuando afecta al interés general, lo cual reclama una regulación uniforme.

2. La reserva estatal en materia de bases persigue conseguir la “igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales” (art. 149.1.1º.CE).

3. No cabe equiparar las bases a las que se refiere el art. 149.1.81 CE con las leyes marco²⁴.

4. El término “bases” se refiere a las directrices reguladoras de la correspondiente materia.

5. El término “bases” ha de entenderse en sentido material.

6. Las bases deberán contar con cierta estabilidad debido a su carácter fundamental como reguladoras de una materia concreta.

7. Las bases hacen referencia, generalmente, a aspectos estructurales.

8. Todo lo preciso para preservar la regulación de una institución con la consideración de básica, por vía de conexión deberá ser también entendido como básico.

9. Determinadas las bases de las obligaciones contractuales, las Comunidades Autónomas no podrán dictar normas que impliquen un novum del contenido contractual.

10. El Estado no puede regular las bases de un modo tan minucioso que ello implique que las Comunidades Autónomas no cuenten con campo alguno para la regulación de la materia concreta.

11. Las condiciones generales de la contratación son bases a los efectos del art. 149.1.8º CE²⁵.

12. El Tribunal Constitucional será el encargado de determinar en última instancia si algo es o no básico.

Por tanto, partiendo únicamente de la Constitución, no parece posible elaborar un concepto genérico de bases que nos permita confirmar cuándo nos hallamos ante un precepto de tal índole, aun así, SÁNCHEZ GONZÁLEZ, ha definido el concepto de “base” señalando que es toda “aquella norma que, por afectar al interés general, implanta, con una cierta estabilidad, las directrices de la respectiva materia, a través de la regulación de los aspectos estructurales de la misma, con objeto de conseguir la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, debiendo considerarse también base todo aquello que sea preciso para la preservación de la normativa de tal institución”²⁶.

2. Las bases de las obligaciones contractuales en el Código Civil

Tanto el Código Civil como la Constitución presentan notables paralelismos en su acción normativa, pues el Código también ordena y configura la sociedad. El Código nació para constituirse en el núcleo esencial del Derecho privado, cumpliendo una función racionalizadora y unificadora, y al día de hoy sigue desempeñado la misma función, no obstante, en la vida de nuestro Código tiene especial trascendencia la entrada en vigor de la Constitución de 1978, pues el Código Civil nació enfocado a la existencia de un único legislador, cambiando radicalmente tal situación por el imperativo constitucional contenido en el art. 149.1.8º. Actualmente el Código no persigue ordenar, simplificar y unificar las diversas normas y Derechos civiles preexistentes, sin embargo, al constitucionalizarse en el 78 la existencia de distintos regímenes jurídicos civiles, autorizando al legislador autonómico a llevar a cabo su conservación, modificación y desarrollo, el Código Civil (no la Constitución) ha pasado a representar el centro obligacional contractual privado.

A menudo, los preceptos constitucionales carecen de contenido material si no se les pone en conexión con la realidad jurídica extraconstitucional, ya que las normas contenidas en la constitución suelen caracterizarse por un gran margen de abstracción, de modo que los mandatos constitucionales deben remitirse a la legislación ordinaria para poder ser aplicados; de tal manera que, la legislación ordinaria se encarga de concretar los valores, principios y normas constitucionales. Por otro lado, la jurisprudencia constituye otra de las vías de conformación del ordenamiento jurídico, a través de la concreción que realiza de los principios constitucionales. Además, dentro del propio sistema existen mecanismos de control, como el llevado a cabo por el Tribunal Constitucional, destinados a la corrección de todas aquellas desviaciones del modelo constitucional.

Gran parte de los preceptos que conforman la normativa sobre obligaciones y contratos son de carácter dispositivo, lo cual, en principio, no es obstáculo para que tales normas puedan considerarse básica, pues, el que se trate o no de una norma básica dependerá de su contenido concreto, y no del carácter imperativo o dispositivo de la misma.

3. Las bases de las obligaciones contractuales de ámbito territorial restringido

A estas alturas, se hace necesario plantearnos si es posible que existan bases de obligaciones contractuales de ámbito territorial restringido. El Tribunal Constitucional ha señalado que “lo que la Constitución persigue […] «es que tales bases tengan una regulación normativa uniforme y de vigencia en toda la nación», porque con ellas se proporciona [a]l sistema normativo, […] un denominador común, a partir del cual cada Comunidad podrá desarrollar sus propias competencias.”²⁷ Según el alto Tribunal, “las bases pueden incluir determinadas medidas concretas por su contenido, pero necesariamente generales en cuanto a su ámbito territorial de eficacia”²⁸. No obstante, la realidad foral parece desmentir tal afirmación, pues es posible encontrar en las distintas Compilaciones algunos preceptos que deben calificarse de base contractual²⁹.

La cuestión planteada adquiere trascendencia desde el punto de vista autonómico, pues, de no admitirse la posibilidad de que existan bases contractuales de carácter foral, el texto de las Compilaciones forales quedaría al arbitrio del legislador autonómico correspondiente, pero con el límite de las bases de las obligaciones contractuales de la legislación de aplicación general.

Pese a que SÁNCHEZ GONZÁLEZ³⁰ señala que “no tenemos suficientes elementos de juicio para tratar de solventar el problema”, a mi entender, por los pronunciamientos del Tribunal Constitucional, máximo intérprete de la Constitución, al menos, hay que entender que no cabe que las Compilaciones forales contemplen bases de las obligaciones contractuales de ámbito territorial restringido de nueva creación, en esa “modificación o desarrollo” del Derecho foral que permite nuestra Constitución. No obstante, cuando esas bases de la contratación forman parte de las Compilaciones forales desde sus orígenes³¹, si seguimos a SÁNCHEZ GONZÁLEZ y a ELIZALDE Y AYMERICH, como ya hemos dicho antes, habría que entender que las “bases” no recortan la potestad legislativa foral sobre los temas de Derecho de obligaciones reguladas en las Compilaciones al promulgarse la Constitución, ya que la Constitución proclama el pleno respeto a los Derechos forales existentes cuando ésta fue aprobada, de modo que, no podría impedirse la vigencia de los preceptos forales existentes al aprobarse la Constitución que merezcan tal consideración de base.

Alejandra Porto Cortés.
Técnico en consumo (asesor jurídico), en CEACCU.

Bibliografía

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Jurisprudencia

• STC 32/1981, de 28 de julio.

• STC 1/1982, de 28 de enero.

• STC 71/1982, de 30 de noviembre.

• STC 25/1983, de 7 de abril.

• STC 32/1983, de 28 de abril.

• STC 42/1983, de 20 de mayo.

• STC 57/1983, de junio.

• STC 95/1984, de 18 de octubre.

• STC 88/1986, de 1 de julio.

• STC 48/1988, de 22 de marzo.

Notas