I. Introducción

El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo correspondiente acordó la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, por extemporáneo, al haber sido interpuesto una vez transcurrido el plazo de seis meses previsto en el artículo 46.1 LJCA de 1998 para la impugnación de actos presuntos.

La STC 149/2009, de 17 de junio de 2009 (sección 1ª, rec. 4509/2005, ponente Excmo. Sr. D. Manuel Aragón Reyes), concluye que la interpretación de las resoluciones impugnadas, imponiendo al recurrente la obligación de reaccionar en vía judicial contra la desestimación presunta de su solicitud, so pena de incurrir en extemporaneidad, supone una interpretación irrazonable que choca frontalmente con la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de acceso a la jurisdicción.

II. STC 149/2009, de 17 de junio de 2009

a. Hechos

Los hechos sobre los que se pronuncia esta STC son, en síntesis, los siguientes:

El interesado, nacional de Mali, solicitó el 18 de marzo de 2004 ante la Delegación del Gobierno en Madrid que le fuera concedida autorización de residencia y trabajo en España. La referida Delegación expidió comunicación de inicio del procedimiento en la que se hacía constar que el plazo máximo para notificar la resolución que procediera era de tres meses y que transcurrido ese plazo sin haberse notificado la resolución podría entenderse desestimada la solicitud.

Transcurrido el plazo sin que la Administración hubiese dictado resolución expresa, el interesado interpuso, el día 2 de marzo de 2005, recurso contencioso-administrativo contra la desestimación por silencio administrativo de su solicitud de autorización de residencia y trabajo. El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo acordó la inadmisión del recurso contencioso-administrativo interpuesto, por extemporáneo.

b. Fundamentos del Juzgado

El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo entendió que, habiéndose presentado la solicitud de autorización de residencia y trabajo el día 18 de marzo de 2004, el acto presunto desestimatorio se produjo por el transcurso del plazo de tres meses a contar desde el siguiente a dicha fecha, de manera que el recurso contencioso-administrativo interpuesto el 2 de marzo de 2005 era extemporáneo por aplicación de lo dispuesto en el artículo 46.1 LJCA de 1998, a cuyo tenor, en los supuestos de silencio administrativo el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo será de seis meses y se contará a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto.

c. Argumentos de la demanda de amparo

En la demanda de amparo el recurrente alegó que los autos impugnados (el que inadmitía el recurso por extemporáneo y el que desestimaba el recurso de súplica interpuesto contra aquél) vulneraban su derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 24.1 CE), en su vertiente de acceso a la jurisdicción, porque el Juzgado había inadmitido por extemporáneo el recurso contencioso-administrativo sin tener en cuenta que, conforme a reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, el silencio administrativo de carácter negativo es una ficción legal que responde a la finalidad de que el interesado pueda, previos los recursos pertinentes, acceder a la vía judicial superando los efectos de la inactividad administrativa, de manera que, en estos casos, no puede calificarse de razonable una interpretación de los preceptos legales que prime la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver.

d. Alegaciones del Abogado del Estado

El Abogado del Estado interesó la denegación del amparo sosteniendo que no había existido lesión del derecho a la tutela judicial efectiva del recurrente ni se le había colocado en situación de indefensión, porque, aún siendo cierto que la Administración había incumplido su obligación legal de resolver expresamente la solicitud de autorización de residencia y trabajo, no era menos cierto que el recurrente no había actuado de manera diligente en defensa de sus derechos, toda vez que la Delegación del Gobierno de Madrid le comunicó la iniciación del procedimiento, con expresión de la fecha de registro de la solicitud, el plazo de resolución, su forma de cómputo, los efectos del silencio -desestimatorios- y el momento en que habría de producirse, de no mediar resolución expresa, la denegación presunta de la solicitud, por lo que el recurrente conocía desde el principio el momento en que se produciría la desestimación presunta de su solicitud en caso de silencio administrativo, y que desde ese momento comenzaba a computarse el plazo de seis meses establecido en el artículo 46.1 LJCA de 1998 para interponer el recurso contencioso-administrativo contra ese acto desestimatorio presunto.

e. Alegaciones del Ministerio Fiscal

Por su parte, el Ministerio Fiscal, recordando la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el silencio administrativo, sostuvo que la aplicación de esa doctrina al presente caso debía conducir al otorgamiento del amparo, porque la extemporaneidad del recurso contencioso-administrativo se fundamenta en una interpretación excesivamente rigorista y contraria al principio pro actione, que vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de acceso al proceso, toda vez que, al no haber cumplido la Administración su obligación legal de resolver expresamente la solicitud de autorización de residencia y trabajo del recurrente, el recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta ha de entenderse interpuesto dentro de plazo.

f. Pronunciamiento del Tribunal Constitucional

A la vista de lo anterior, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 2º, avanza que el problema planteado es sustancialmente idéntico al resuelto en anteriores pronunciamientos que conforman una consolidada doctrina sobre la fijación y cómputo de los plazos para impugnar actos desestimatorios presuntos por silencio administrativo.

Según esta doctrina, continúa diciendo el Tribunal Constitucional, "el silencio administrativo de carácter negativo es una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda acceder a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración, de manera que en estos supuestos no puede calificarse de razonable aquella interpretación de los preceptos legales «que prima la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver» [...] Por ello hemos declarado que ante una desestimación presunta el ciudadano no puede estar obligado a recurrir en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, pues ello supondría imponerle un deber de diligencia que no le es exigible a la Administración; concluyéndose, en definitiva, que deducir de este comportamiento pasivo el consentimiento con el contenido de un acto administrativo presunto, en realidad nunca producido, negando al propio tiempo la posibilidad de reactivar el plazo de impugnación mediante la reiteración de la solicitud desatendida por la Administración, supone una interpretación que no puede calificarse de razonable y, menos aún, con arreglo al principio pro actione, de más favorable a la efectividad del derecho fundamental garantizado por el artículo 24.1 CE."

g. Concesión del amparo

La aplicación de la doctrina anterior al caso enjuiciado conduce derechamente al otorgamiento del amparo solicitado y conlleva la declaración de nulidad de los autos del Juzgado impugnados, que habían declarado la extemporaneidad del recurso contencioso-administrativo, al haber sido interpuesto una vez que ya había transcurrido el plazo de seis meses previsto en el artículo 46.1 LJCA de 1998. Dicho en otras palabras, la decisión del Tribunal Constitucional supone la inaplicación del plazo de interposición de seis meses fijado por el legislador en el artículo 46.1 LJCA de 1998, para los casos de silencio administrativo.

III. La doctrina del Tribunal Constitucional

A) El pronunciamiento del Tribunal Constitucional no es novedoso sino que es el resultado, como se recuerda en la propia sentencia comentada, de una consolidada doctrina que comienza con la STC 6/1986, de 21 de enero (Sala Primera, rec. 797/1984, ponente Excmo. Sr. D. Rafael Gómez-Ferrer Morant) en la que se proclama que en los casos de silencio administrativo negativo puede entenderse que el particular conoce el texto íntegro del acto -la denegación presunta-, pero no los demás extremos que deben constar en toda notificación, por lo que puede considerarse una interpretación razonable y favorable a la efectividad del derecho fundamental a la tutela judicial, la que equipare estos supuestos a una notificación defectuosa (incluso si se quiere, afirma el Tribunal Constitucional, a una notificación defectuosa que contenga el texto íntegro del acto); lo que remite al régimen jurídico de las notificaciones defectuosas previsto entonces en el artículo 79.3 y 4 de la LPA de 1958, según los cuales, con carácter general, estas notificaciones surtirían efecto "a partir de la fecha en que se haga manifestación expresa en tal sentido por el interesado o se interponga el recurso pertinente", previéndose específicamente, para las practicadas personalmente al interesado que contengan el texto íntegro del acto, que surtirían efecto "por el transcurso de seis meses".

Debe tenerse en cuenta que actualmente la vigente Ley 30/1992 no prevé la posibilidad de que las notificaciones defectuosas puedan surtir efectos por el transcurso de seis meses. El artículo 58.3 de esta ley establece que las notificaciones defectuosas que contengan el texto íntegro del acto surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda.

B) Como indicábamos en el apartado II.d) anterior, dentro del proceso constitucional, el Abogado del Estado consideró que debía denegarse el amparo porque la información que la Administración había puesto en conocimiento del interesado al inicio del procedimiento, le permitía a éste conocer el momento en que se produciría la desestimación por silencio administrativo de su solicitud y que desde ese momento comenzaría a computarse el plazo de seis meses, establecido en el artículo 46.1 LJCA de 1998 para interponer el recurso contencioso-administrativo, por lo que la tardanza en la interposición del recurso jurisdiccional [y, con ella, la extemporaneidad del mismo] fue debida a la falta de diligencia del interesado en la defensa de sus derechos.

Esta tesis, sustentada en la consideración de que las situaciones de silencio administrativo negativo se equiparan a notificaciones defectuosas porque el interesado (aunque conoce el texto íntegro del acto: la desestimación, por efecto del silencio negativo) no conoce la información que debe contener toda notificación, y que, por tanto, cuando el interesado sí conoce esa información ya no es aplicable el régimen jurídico de las notificaciones defectuosas, fue mantenida por diversas SSTS como la de 22 de abril de 2000 (Sala Tercera, Sección 2ª, rec. 6001/1995, ponente Excmo. Sr. D. José Mateo Díaz) ó la de 23 de enero de 2004 (Sala Tercera, Sección 2ª, rec. 30/2003, ponente Excmo. Sr. D. Manuel Vicente Garzón Herrero), dictada en recurso de casación en interés de ley, que afirmó que en tanto las Administraciones Públicas no proporcionen esa información a los interesados "los plazos para la interposición de los recursos no empiezan a correr".

El Tribunal Constitucional, sin embargo, no acepta esta interpretación y en su STC 220/2003, de 15 de diciembre (Sala Primera, rec. 3715/2000, ponente Excmo. Sr. D. Roberto García-Calvo y Montiel), afirma que la vulneración del derecho a la tutela judicial no queda desvirtuada por la circunstancia de que la Administración hubiese tenido la cautela de incluir en la resolución que en su día se impugnó en vía administrativa, no sólo los recursos pertinentes contra la propia resolución sino también los pertinentes contra su eventual desestimación presunta "pues la citada instrucción de recursos de un acto administrativo no excusaba a la Administración de su obligación legal de resolver el recurso interpuesto". En el mismo sentido se pronuncia la STC 117/2008, de 13 de octubre (Sala Primera, rec. 652/2006, ponente Excmo. Sr. D. Manuel Aragón Reyes).

C) La STC 175/2006, de 5 de junio (Sala Segunda, rec. 1257/2004, ponente Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martín de Hijas), ó la posterior STC 32/2007, de 12 de febrero (Sala Segunda, rec. 6212/2004, ponente Excmo. Sr. D. Eugeni Gay Montalvo), hacen especial hincapié en la contradicción que se produce al admitir que las notificaciones defectuosas, en las que la Administración ha cumplido con su obligación de resolver expresamente, puedan surtir efectos a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de notificación, o interponga cualquier recurso que proceda (según resulta del artículo 58.3 de la Ley 30/1992), lo cual significa que en la práctica pueden recurrirse ante la jurisdicción contencioso-administrativa sin consideración a plazo alguno y, sin embargo, en aquellos casos en que la Administración ha incumplido total y absolutamente su obligación de resolver, como son los de silencio negativo o desestimatorio, imponer, sin ninguna otra consideración, el cómputo del plazo para acceder a la jurisdicción a partir del día en que, de acuerdo con la normativa específica que resulte aplicable, se entienda presuntamente desestimada la petición o el recurso potestativo de reposición (según resulta del artículo 46.1 y 4 LJCA de 1998). Las interpretaciones de la legalidad que no evitan esta contradicción son consideradas, por el propio Tribunal Constitucional, contrarias al principio pro actione.

D) La doctrina constitucional de constante referencia es sintetizada por la STC 72/2008, de 23 de junio (Sala Primera, rec. 6615/2005, ponente Excma. Sra. Dª. María Emilia Casas Baamonde) y también por la STC 175/2008, de 22 de diciembre (Sala Primera, rec. 3389/2005, ponente Excmo. Sr. D. Javier Delgado Barrio), en tres puntos:

1. El silencio administrativo negativo es simplemente una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda acceder a la vía judicial superando los efectos de la inactividad de la Administración.

2. Frente a las desestimaciones por silencio, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un deber de diligencia que, sin embargo, no le es exigible a la Administración en el cumplimiento de su deber legal de dictar resolución expresa en todos los procedimientos.

3. Deducir de ese comportamiento pasivo del interesado su consentimiento con el contenido de un acto administrativo presunto, en realidad nunca producido, supone una interpretación que no puede calificarse de razonable -y menos aún, con arreglo al principio pro actione, de más favorable a la efectividad del derecho fundamental del artículo 24.1 CE-, al primar injustificadamente la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido con su deber de dictar y notificar la correspondiente resolución expresa.

E) Finaliza esta doctrina constitucional con las SSTC 171/2008, de 15 de diciembre (Sala Primera, rec. 11207/2006, ponente Excmo. Sr. D. Pablo Pérez Tremps); 175/2008, de 22 de diciembre (Sala Primera, rec. 3389/2005, ponente Excmo. Sr. D. Javier Delgado Barrio) y 59/2009, de 9 de marzo (Sección 3ª, rec. 8776/2005, ponente Excmo. Sr. D. Pascual Sala Sánchez), en las que sin mayores argumentaciones se limitan a afirmar, igual que se hace en esta que comentamos (la STC 149/2009, de 17 de junio de 2009), que el mero hecho de que las resoluciones judiciales impugnadas hayan tomado como presupuesto de su decisión de inadmisión del recurso jurisdiccional la obligación de reaccionar en vía judicial contra la desestimación presunta por silencio administrativo negativo, so pena en otro caso de incurrir en extemporaneidad o de convertir esa inactividad en un consentimiento con el acto presunto, es suficiente para considerar vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión, en su vertiente de acceso a la jurisdicción.

IV. Conclusión

Con arreglo a la doctrina constitucional que ha sido expuesta brevemente más arriba no son admisibles, desde la perspectiva del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a la jurisdicción, las resoluciones judiciales que declaran la extemporaneidad (y consiguiente inadmisión) del recurso contencioso-administrativo por haber sido interpuesto una vez transcurrido el plazo previsto para recurrir en vía judicial contra la desestimación presunta, porque esa declaración de extemporaneidad toma como presupuesto la obligación del administrado de reaccionar en vía jurisdiccional contra la desestimación presunta, por silencio administrativo negativo. O más brevemente, no son constitucionalmente admisibles las decisiones judiciales de extemporaneidad del recurso contencioso administrativo cuando la Administración ha incumplido su obligación legal de resolver expresamente.

Ahora bien, si en estos casos no es aceptable constitucionalmente la inadmisión del recurso jurisdiccional, por extemporáneo, cuando ha sido interpuesto más allá del plazo específicamente previsto para el caso por el legislador (plazo de 6 meses ex art. 46.1 LJCA de 1998), ello hace absolutamente inaplicable en la práctica dicho plazo. Debe precisarse, no obstante, que ello no se debe a que de la doctrina constitucional se concluya directamente que no existe plazo alguno para impugnar en vía contencioso-administrativa las desestimaciones presuntas por silencio administrativo o que el de seis meses previsto en el art. 46.1 LJCA de 1998 no es aplicable a estos casos. El plazo existe: el de seis meses previsto en el segundo inciso, del apartado 1, del artículo 46 LJCA de 1998. Lo que se concluye de la doctrina constitucional es la fijación del dies a quo para el cómputo de ese plazo como si se tratara de una notificación defectuosa que contuviera el texto íntegro del acto y, por tanto, conforme a lo prevenido en el artículo 58.3 de la Ley 30/1992, a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda, con lo que el día inicial del cómputo del plazo de interposición del recurso, igual que sucede en el caso de las notificaciones defectuosas, depende de la propia actividad del interesado. La consecuencia práctica es que el recurso contencioso-administrativo nunca será extemporáneo o, si se prefiere (con una cierta imprecisión), la inexistencia de plazo para recurrir en vía contencioso-administrativa las desestimaciones presuntas por silencio administrativo.

Esta interpretación constitucional salva el problema planteado por la existencia de la contradicción a que hemos hecho referencia más arriba en el apartado III.C), resultante del distinto régimen aplicable a las notificaciones defectuosas y a los supuestos de silencio negativo, y que es considerada por el Tribunal Constitucional contraria al principio pro actione, pero crea otro no menos importante: choca frontalmente con lo previsto por el legislador. En efecto, en el artículo 46.1 LJCA de 1998 el legislador no se ha limitado a fijar el plazo de seis meses para la interposición del recurso contencioso-administrativo contra actos presuntos sino que, además, ha señalado también el dies a quo para el cómputo de dicho plazo estableciendo que se computará, sin añadir ninguna consideración, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto.

Y siendo ello así los reproches de inconstitucionalidad no deberían recaer sobre las resoluciones judiciales que aplican la legislación en los propios términos establecidos por el legislador y, consecuentemente, no salvan la contradicción existente sino sobre los preceptos legales que originan la contradicción.

Benjamín Górriz Gómez.
Abogado.
Profesor tutor de la Universidad Nacional de Educación a Distancia

Notas