El Consejo de Estado ha hecho público su dictamen sobre el proyecto de de Ley de servicios y colegios profesionales, cuestionando diversos aspectos del mismo y, en especial, la pretendida compatibilidad de funciones entre Abogados y Procuradores.
Detallamos a continuación las principales conclusiones del alto órgano consultivo.
Exigencia de colegiación obligatoria
Los Colegios Profesionales, como corporaciones de Derecho público, cumplen relevantes funciones de garantía frente a la sociedad, siendo su responsabilidad la de asegurar la capacidad y responsabilidad económica, técnica y deontológica de los profesionales frente a quienes con ellos contratan.
El proyecto de ley señala que los colegios profesionales voluntarios son, a partir de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, el modelo común, correspondiendo al legislador estatal, conforme a lo establecido en el art. 3.2 [LCP], determinar los casos en que la colegiación se exige para el ejercicio profesional y, en consecuencia, también las excepciones.
Por ello, el proyecto regula las especificidades de los colegios de colegiación obligatoria; lo que, a su vez supone que algunas profesiones tituladas hayan de ser también obligatoriamente colegiadas o sometidas a los fines públicos de supervisión y control que la Administración ejerce sobre estas corporaciones.
En opinión del Consejo, “dicha supervisión pública parece que habrá de producirse únicamente sobre las finalidades públicas que aquellas ejercen … sin embargo, el anteproyecto no delimita con claridad cuáles de tales funciones públicas corresponden en exclusiva a los Colegios de pertenencia obligatoria y qué otras a los Colegios de pertenencia voluntaria.”
Finalmente, en lo relativo propiamente al régimen de colegiación obligatoria y a las diversas profesiones, el Consejo considera que no le es posible entrar a valorar el cuadro resultante o la planta colegial de los Colegios Profesionales de adscripción forzosa que diseña el anteproyecto pues esto “como es natural, no forma parte de la mencionada garantía institucional”,
Régimen disciplinario de los Colegios Profesionales
Según el alto órgano consultivo, “Donde la nota distintiva entre ambos tipos de Colegios más se aprecia es, sin duda, a la hora de ejercerse la potestad disciplinaria (artículo 41), que es en parte común (cinco primeros apartados), pero que se diferencia en cuanto a la sanción más grave de expulsión del Colegio y la consecuencia de inhabilitación: mientras que “los Colegios Profesionales de colegiación voluntaria podrán sancionar a sus miembros con la expulsión del Colegio, pero ello no conllevará la inhabilitación para el ejercicio profesional” (apartado 6), se establece que “los Colegios Profesionales de colegiación obligatoria sólo podrán sancionar a sus miembros con la expulsión del Colegio o la suspensión del ejercicio profesional por infracciones muy graves en el ejercicio de la profesión” (apartado 7).”
A este respecto, “es claro que debe hacerse un esfuerzo mayor en el texto de la ley por diferenciar el tipo común de Colegios Profesionales (cuyas notas integrantes de la garantía institucional se fundan en la ordenación de la profesión –deontología y disciplina- y no tanto en la representación de los intereses, que unas veces serán de los profesionales en su conjunto y otras de los colegiados), de aquellas reglas que resultan específicamente aplicables a los de adscripción obligatoria y a los de pertenencia voluntaria; y ello desde el momento en que, como se ha dicho, aun cuando destaca más en estos últimos la nota de la libertad asociativa en sentido negativo (artículo 22 de la Constitución), ambos siguen considerándose por el legislador “corporaciones de Derecho público”, con las “peculiaridades propias” a que se refiere el artículo 36 de la Constitución, y entre ellas el ejercicio coercitivo de funciones públicas.”
Ámbito territorial de la colegiación
En cuanto a la circunstancia de que en los casos de colegiación obligatoria organizada por Colegios territoriales, bastará la incorporación a uno solo de ellos para ejercer en todo el territorio español, el Consejo se muestra partidario de recuperar la la exigencia de que la incorporación al Colegio correspondiente se produzca en el territorio del domicilio principal del prestador de servicios
Por ello señala que “Se debe, por todo ello, modificar la regla del artículo 27.5 del anteproyecto para que recoja el inciso mencionado, en estos o similares términos: “Cuando una profesión de colegiación obligatoria se organice por Colegios territoriales, bastará la incorporación a uno solo de ellos, que será el del domicilio profesional único o principal, para ejercer en todo el territorio español”.”
Cuota de colegiación obligatoria
En cuanto al máximo de 250 euros de la cuota colegial obligatoria, el Consejo de Estado no objeta dicha determinación, “toda vez que se habilita al mismo tiempo al Gobierno -mediante real decreto del Consejo de Ministros, pues- “para actualizar, de forma justificada y razonada, los costes máximos previstos en el apartado anterior” (apartado 2), evitando así su congelación en norma de rango legal y permitiendo una cierta flexibilidad y capacidad de ajuste frente a las cambiantes circunstancias económicas.”
Supresión de la incompatibilidad entre las profesiones de abogado y procurador
El anteproyecto hace posible la compatibilidad del ejercicio de ambas profesiones (dirigida la primera a las actividades de defensa técnica y la segunda a la representación procesal).
Esta reforma está íntimamente relacionada con anteproyecto de modificación de la LEC, que entre otras cosas amplía las funciones de los procuradores sobre el que el CdeE ya ha emitido informe.
El Consejo de Estado señala que el desempeño por el abogado de una de las partes de las nuevas tareas que la proyectada reforma de la LEC atribuye al procurador resultaría incompatible con la independencia y apariencia de la misma que debe exigirse a quien como abogado actúe como colaborador de la Administración de Justicia.
Y añade: "No puede ignorarse la naturaleza radicalmente diferente de las funciones de abogado y procurador: si en el caso de los segundos es posible aceptar la realización de actos de comunicación y, con precisiones y ciertas cautelas adicionales, la de algunos actos de ejecución, en el caso de los abogados el conflicto de intereses sería, en ambos supuestos, mucho más intenso y manifiesto”.
Por tanto, esa compatibilidad de funciones únicamente sería admisible si claramente se estableciese que quedan excluidas de tal compatibilidad el ejercicio simultáneo de funciones de defensa jurídica, de actos de comunicación con capacidad de certificación, el cumplimiento del embargo y los demás actos para los que se requiera la condición de agente de la autoridad.
Además, y desde una perspectiva formal, “En la medida en que … no es favorable este Consejo de Estado a las “incrustaciones en una ley ordinaria de preceptos con naturaleza de ley orgánica” (pues, aun habiéndose aceptado lo contrario, ello violentaría diversos principios constitucionales, particularmente el de seguridad jurídica, y dificultaría sobremanera su tramitación parlamentaria: dictamen 215/2010), debe suprimirse lo previsto por la disposición final cuarta, apartado uno, del anteproyecto, que da nueva redacción al artículo 23.3 LEC
La supresión del arancel en los procuradores
El supuesto que la norma trata de regular al suprimir el arancel de los procuradores es aquel en el que éstos desempeñan las funciones en las que no actúan como agentes de la autoridad. Por ello, no entrañan tales funciones, eminentemente las de representación procesal, ejercicio de autoridad pública y pueden ser sometidas a un régimen de precios en libre competencia. Y ello, aun cuando dicha salvedad (la relativa a “las funciones que se ejerzan como agente de la autoridad”) pueda y deba delimitarse mejor, según se vio en el apartado a) anterior.
Así pues, no se objeta la norma establecida en el anteproyecto, toda vez que cabe introducir una reforma de la LEC en tal sentido, sin los reparos esenciales que se observaron a propósito de la supresión de la incompatibilidad.
Sin embargo, han de añadirse dos tipos de consideraciones sobre lo que podría suponer la puesta en práctica de este sistema:
- De un lado, debe decirse que, desde el punto de vista de la coherencia normativa, carece de lógica que en el anteproyecto de reforma de la LEC se haya modificado su artículo 243.2, segundo párrafo, relativo a la práctica de la tasación de costas en un sentido, y que en el ahora sometido a consulta se modifique el artículo 242.4 LEC en el sentido de suprimir el arancel de los procuradores, sin una visión de conjunto.
- De otro lado, parece claro que ni la decisión sobre este sistema ni la cuestión relativa al régimen de retribución de los procuradores pueden desconectarse de la del modelo aún más amplio de representación técnica y defensa procesal –en régimen de compatibilidad o no-, a la que antes se hizo referencia; y que debieran por ello plantearse con un enfoque integrado de política legislativa.
Habilitación necesaria para el acceso a la profesión
En coherencia con la supresión del régimen de incompatibilidad entre ambas funciones, lo que el modificado precepto pretende es llevar al ámbito del acceso a las profesiones de abogado y procurador la misma simultaneidad de actividades profesionales.
La técnica, sin embargo, es deficiente por la sencilla razón de que la regulación del acceso depende –como el propio precepto reconoce- de la obtención de un título superior (bien que sea el mismo: licenciado en Derecho), de una determinada capacitación profesional y de la obligatoria adscripción a un Colegio.
En definitiva, se altera profundamente el sistema de acceso, en la misma medida y por las mismas razones que se hizo posible la compatibilidad de su ejercicio. Toda vez que a esta última alteración se hicieron reparos en el apartado a) anterior, los mismos resultan ahora oponibles.
Por ello el Consejo de Estado propugna que se “regule el acceso y el ejercicio de ambas profesiones, partiendo de una nítida diferenciación de funciones entre ambas”.
