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Ley 22/1988, 28 julio, de Costas.

Ficha:
  • rgano JEFATURA DEL ESTADO
  • Publicado en BOE nm. 181 de
  • Vigencia desde 29 de Julio de 1988. Esta revisin vigente desde 31 de Mayo de 2013

Sumario

Tngase en cuenta que disposicin adicional sptima de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Martima del Estado (B.O.E. 28 marzo), declara que su aplicacin se llevar a cabo sin perjucio de la vigencia de la presente Ley.

Exposicin de Motivos

I.

Espaa tiene una gran longitud de costa, aproximadamente 7.880 kilmetros, de los que el 24 por 100 corresponden a playas, con un patrimonio pblico de unas 13.560 hectreas, valioso por las grandes posibilidades que ofrece, pero escaso ante las crecientes demandas que soporta, y muy sensible y de difcil recuperacin en su equilibrio fsico.

Nuestra costa est afectada, como ocurre en otros pases del mundo, por un fuerte incremento de la poblacin y la consiguiente intensificacin de usos tursticos, agrcolas, industrial, de transporte, pesquero y otros.

En efecto, en la orla litoral, de un anchura de unos cinco kilmetros, que significa el 7 por 100 de nuestro territorio, la poblacin espaola, que era a principios del presente siglo del orden del 12% de la poblacin total, es actualmente alrededor del 35 por 100 de sta, con una densidad cuatro veces superior a la media nacional. Esta proporcin llega a su vez a triplicarse estacionalmente en ciertas zonas por la poblacin turstica, ya que el 82 por 100 de sta se concentra en la costa.

En resumen, puede decirse que se est produciendo un acelerado proceso de traslado de poblacin desde las zonas interiores hacia el litoral, de forma que alrededor de un 40 por 100 de la costa espaola ya est urbanizada o tiene la calificacin de urbanizable, un 7 por 100 de ella est dedicada a instalaciones industriales, y un 8% a usos agrcolas, no teniendo an el 42 por 100 usos claramente definidos o irreversibles. A esta situacin se ha llegado, en general, en actuaciones inconexas, sin la necesaria coordinacin entre la legislacin del dominio pblico martimo y la del suelo, sin tener en cuenta la interaccin tierra-mar, ni la necesidad de establecer medidas que garanticen la conservacin de estos espacios singularmente sensibles al deterioro, ni los costes externos a la propia accin ni la rentabilidad o valor social del medio.

Diversos son los factores que han incidido negativamente sobre la conservacin de este escenario natural, revalorizado por el cambio en las costumbres humanas y por la civilizacin del ocio como fenmeno de masas. Por una parte, la disminucin de los aportes slidos de los ros y arroyos ha ocasionado la regresin del 17 por 100 de lnea de costa, debido a que por los embalses construidos y las repoblaciones forestales realizadas, el 80 por 100 del territorio nacional, que incluye los terrenos abruptos y, por tanto, los principales suministradores de sedimentos, ya no aporta ridos a aqulla, a lo que hay que aadir en otros casos su reduccin por la disminucin de caudal, debido a las captaciones de agua. A este olvido de que los ridos son un recurso escaso, con un largo y costoso proceso de renovacin, hay que aadir la destruccin de dunas litorales, las extracciones abusivas de ridos y, en muchas ocasiones, la ejecucin de obras martimas sin tener en cuenta sus perjudiciales efectos, con barreras que bloquean el flujo de arena a lo largo de la costa.

Se ha producido adems con demasiada frecuencia la desnaturalizacin de porciones de dominio pblico litoral, no slo porque se ha reconocido la propiedad particular, sino tambin por la privatizacin de hecho que ha supuesto el otorgamiento de determinadas concesiones y la carencia de accesos pblicos, con el resultado de que ciertas extensiones de la ribera del mar han quedado injustificadamente sustradas al disfrute de la colectividad.

Entre los casos ms lamentables de degradacin fsica puede citarse la destruccin de los ms importantes ncleos generadores de vida en el medio marino, las marismas. Muchos de estos espacios vitales para la produccin orgnica y biolgica han sido destruidos bajo pretendidos motivos sanitarios, econmicos o agrcolas, incluso con subvenciones econmicas y exenciones tributarias, habiendo sido dedicados realmente a una edificacin especulativa.

Las consecuencias del creciente proceso de privatizacin y depredacin, posibilitado por una grave dejacin administrativa, han hecho irreconocible, en numerosas zonas, el paisaje litoral de no hace ms de treinta aos, con un urbanismo nocivo de altas murallas de edificios al mismo borde de la playa o del mar, vas de transporte de gran intensidad de trfico demasiado prximas a la orilla, y vertidos al mar sin depuracin en la mayora de los casos.

Este doble fenmeno de destruccin y privatizacin del litoral, que amenaza extenderse a toda su longitud, exige de modo apremiante una solucin clara e inequvoca, acorde con la naturaleza de estos bienes, y que, con una perspectiva de futuro, tenga como objetivos la defensa de su equilibrio y su progreso fsico, la proteccin y conservacin de sus valores y virtualidades naturales y culturales, el aprovechamiento racional de sus recursos, la garanta de su uso y disfrute abierto a todos, con excepciones plenamente justificadas por el inters colectivo y estrictamente limitadas en el tiempo y en el espacio, y con la adopcin de las adecuadas medidas de restauracin.

II.

La insuficiencia de la legislacin vigente para la consecucin de los objetivos descritos es tan notoria que resulta superfluo insistir sobre ella. La Ley de Costas de 26 de abril de 1969, se redujo a un esfuerzo codificador de carcter competencial, de asignacin de las atribuciones de los diversos Departamentos y Entidades llamados a actuar sobre el dominio pblico martimo. La Ley de Proteccin de las Costas Espaola, de 1980, slo vino a llenar, y de forma no plenamente satisfactoria, una de las importantes lagunas de la anterior, al tipificar las infracciones en esta materia y determinar las correspondientes sanciones, as como el procedimiento para su imposicin. Pero es obvio que ni la perspectiva competencial ni la sancionadora son, por s solas, el punto de partida adecuado para un regulacin completa de los bienes de dominio pblico en cuestin.

Ms an, el carcter fragmentario de la legislacin vigente obliga a aplicar, como derecho supletorio, disposiciones legales del siglo XIX. De una parte, la legislacin sobre puertos, procedente de la de aguas y centrada, como su propia denominacin indica, en la construccin y explotacin de las infraestructuras portuarias. De otra, la de obras pblicas, que, por su carcter general, desconoce los asuntos especficos del dominio pblico martimo-terrestre, est inspirada por una configuracin del papel del Estado, hoy claramente desfasada y, comprensiblemente, dada su poca, no tiene la preocupacin por la conservacin de la Naturaleza, que es necesaria actualmente ante el nmero e intensidad de las agresiones producidas.

Y, as, son fallos graves de la vigente legislacin, puestos de relieve por los expertos y tratadistas del tema, la escasa definicin de zona martimo-terrestre y de playa, que no llega a cubrir la realidad natural; la prevalencia de la poblacin particular amparada por el Registro de la Propiedad, con reivindicacin a cargo del Estado, y la adquisicin privada del dominio pblico; las servidumbres obsoletas e insuficientes; la ausencia total de medidas de proteccin en el territorio colindante; la usucapin veintenal como ttulo legitimador del uso; la actitud meramente pasiva de la Administracin en el otorgamiento de ttulos de ocupacin y uso; el tratamiento indiferenciado de autorizaciones y concesiones, y la generalizacin de stas, con lo que ello supone de ampliacin de los derechos de sus titulares sobre el dominio pblico; la falta de garantas eficaces para la conservacin del medio por parte de los mismos, y el levantamiento de las ocupaciones a costa del Estado; la ausencia de determinaciones y normas conservacionistas del paisaje y del medio; la lentitud del procedimiento sancionador, e incluso la obsolescencia de algunas competencias por la nueva organizacin del Estado.

Ante la simultaneidad de una gran presin de usos y la falta de una legislacin adecuada, los hechos evidencian que Espaa es uno de los pases del mundo donde la costa, en el aspecto de conservacin del medio, est ms gravemente amenazada, y hora es ya de poner fin a su grave y progresivo deterioro y a las alteraciones irreversibles de su equilibrio.

La presente Ley viene, adems, a cumplir el mandato expreso de nuestra Constitucin, que en su artculo 132.2 ha declarado que son bienes de dominio pblico estatal los que determine la Ley y, en todo caso, la zona martimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona econmica y la plataforma continental. Esta es la primera vez en nuestra historia legislativa que por una disposicin del mximo rango se clasifican determinados bienes como de dominio pblico, con la particularidad de que los nicos a los que la Constitucin atribuye directamente esa definicin pertenecen precisamente al dominio pblico martimo-terrestre. Y es evidente que ello ha sido para cortar, de una vez por todas, las anteriores confusiones y actitudes contrarias a la demanialidad de espacios tan importantes.

En esta Ley, referida bsicamente a la gestin y conservacin de este patrimonio natural, se desarrollan asimismo los principales establecimientos en el artculo 45 del texto constitucional y se recogen los criterios contenidos en la Recomendacin 29/1973 del Consejo de Europa, sobre proteccin de zonas costeras, en la Carta del Litoral de 1981 de la Comunidad Econmica Europea y en otros planes y programas de la misma.

En este contexto, en modo alguno se puede considerar la presente Ley como una mera reforma de la actual. Se trata, en rigor, de una Ley nueva, con una concepcin distinta de la regulacin del dominio pblico martimo-terrestre, sin perjuicio de lo que para materias concretas se establezca en las correspondientes leyes especiales a las que sta se remite. No obstante su mayor mbito, la Ley dedica su principal atencin a la costa o litoral, que es donde se plantea los mayores problemas. De ah su denominacin.

La Ley es, pues, en muchos puntos, profundamente innovadora. Se han recogido las enseanzas de nuestra propia experiencia y la de pases con problemas anlogos al nuestro. En algunos casos la innovacin consiste en restaurar en toda su pureza principios de hondo arraigo en nuestro Derecho histrico pero que haban quedado debilitados en su aplicacin. En otros casos, en cambio, se incorporan preceptos y tcnicas de nuevo cuo, con los que se trata de dar solucin a los problemas derivados de la congestin y degradacin del litoral a que antes se ha hecho referencia.

III.

Quedan fuera del mbito de aplicacin de la Ley los puertos de inters general, que aun formando parte de los bienes de dominio pblico martimo-terrestre de titularidad estatal, continuarn rigindose por su legislacin especfica, en atencin a la sustantividad y peculiaridades de estas grandes obras pblicas. Tampoco se regulan, por no ser competencia del Estado, los puertos de titularidad de las Comunidades Autnomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. Ahora bien, como la construccin o ampliacin de los puertos de competencia autonmica requiere la ocupacin de una parte de los bienes de dominio pblico martimo-terrestre estatal de los regulados en la presente Ley, ha parecido oportuno establecer en ella el rgimen de adscripcin de dichos bienes a las Comunidades Autnomas, siguiendo la pauta marcada por los Decretos de traspaso de servicios en materia de puertos, que ahora se aplica no slo a las obras especficamente portuarias de las Comunidades Autnomas, sino tambin a la construccin de vas de transporte de la competencia de aqullas que, por su configuracin, requieran la ocupacin del dominio martimo-terrestre estatal.

IV.

En las cuestiones de dominio, adems de definir la ribera del mar de forma ms acorde con su realidad natural, se vuelve a los orgenes de nuestra tradicin, recogida en el Derecho romano y medieval, al reafirmar la calificacin del mar y su ribera como patrimonio colectivo, siguiendo el mandato constitucional, en concordancia con el artculo 339.1 del Cdigo Civil. La Ley cierra el parntesis de signo privatizador que inici la Ley de Aguas de 1866, con un equvoco respeto a los derechos legtimamente adquiridos, que no deberan ser otros que los concesionales, continuado por las Leyes de Puertos de 1880, as como por la Ley de Costas de 1969, a pesar de los graves problemas que ya existan en esta poca y de la postura contraria y prcticamente unnime de la doctrina. La presente Ley establece la prevalencia de la publicidad de este dominio natural, y posibilita adems su inscripcin registral, arbitrndose tambin otras medidas para coordinar la actuacin de la Administracin y el Registro de la Propiedad, con el fin de evitar los perjuicios ocasionados por su inexistencia. De este modo, se excluye la posibilidad de consolidar la apropiacin por particulares de terrenos de dominio pblico.

En esta lnea, se ha considerado conveniente eliminar la posibilidad de adquirir la propiedad de los terrenos ganados al mar o de cualquier otra porcin del dominio pblico como consecuencia de la realizacin de obras, ya que estas actuaciones proporcionan frecuentemente cobertura a operaciones de especulacin inmobiliaria, y en todo caso van en detrimento del dominio pblico. Con la derogacin adems de la Ley de 1918 sobre Paseos Martimos, y derogado ya, por la nueva Ley de Aguas, la de Desecacin y Saneamiento de Marismas, de aquella misma fecha, la presente Ley se propone justamente lo contrario; no slo mantener en este dominio pblico los espacios que renen las caractersticas naturales del medio, sino adems establecer mecanismos que favorezcan la incorporacin de terrenos al dominio pblico, ampliando la estrecha franja costera que actualmente tiene esta calificacin demanial.

A este respecto, conviene destacar tambin que la denominacin de dominio martimo-terrestre utilizada en esta Ley, se considera ms adecuada que la hasta ahora empleada de martimo, precisamente porque pone de relieve la existencia y necesidad de un espacio terrestre complementario de aqul, para cuya denominacin genrica se vuelve a utilizar la expresin tradicional de ribera del mar.

En resumen, se han desarrollado los principios del artculo 132.1 de la Constitucin sobre la imprescriptibilidad e inalienabilidad del dominio pblico, con la facultad administrativa de su reintegro posesorio de oficio, cualquiera que sea el tiempo transcurrido.

De especial novedad e inters, porque el tiempo acta en contra de la conservacin de los espacios naturales, y a favor de la extensin de las reas urbanas, es el ttulo dedicado a la proteccin del dominio pblico martimo-terrestre. Este ttulo establece, como es tradicional en la legislacin espaola reguladora de bienes de dominio pblico, una serie de limitaciones a la propiedad de los terrenos colindantes, que tienen el carcter de regulacin mnima y complementaria de la que dicten las Comunidades Autnomas en el mbito de sus competencias, por lo que la presente Ley se contrae a la definicin de las condiciones bsicas para el ejercicio de ese derecho en los mencionados terrenos y trata de asegurar la efectividad del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado, as como el deber de conservarlo, siguiendo pautas ya establecidas en otros pases europeos y tambin en el nuestro en relacin a los terrenos colindantes con otros pases de dominio pblico. La mayor parte de esas limitaciones venan ya establecidas por la legislacin hasta ahora vigente, pero la nueva Ley, en coherencia con sus objetivos de conservacin de la integridad del dominio pblico, configura la vieja servidumbre de salvamento, obsoleta en cuanto a la finalidad especfica que indica su denominacin, como una servidumbre de proteccin del citado dominio, que comporta la prohibicin general de determinadas actividades y, sobre todo, construcciones consideradas perjudiciales para la adecuada proteccin de un medio natural tan sensible, como la experiencia ha puesto de relieve. En efecto, la garanta de la conservacin del dominio pblico martimo-terrestre no puede obtenerse slo mediante una accin eficaz sobre la estrecha franja que tiene esa calificacin jurdica, sino que resulta tambin imprescindible la actuacin sobre la franja privada colindante, para evitar que la interrupcin del transporte elico de los ridos y el cierre de las perspectivas visuales para la construccin de edificaciones en pantalla, la propia sombra que proyectan los edificios sobre la ribera del mar, el vertido incontrolado y, en general, la incidencia negativa de la presin edificatoria y de los usos y actividades que ella genera sobre el medio natural puedan causar daos irreparables o de muy difcil y costosa reparacin. La anchura de esta zona de servidumbre de proteccin ha de ser, lgicamente, convencional, si bien debe fijarse conjugando con carcter general una profundidad de 100 metros, si bien en las zonas ya urbanizadas se mantiene la anchura de 20 metros de la anterior servidumbre de salvamento, como se indicar ms adelante al comentar el rgimen transitorio. Estas dimensiones estn entre las menores que recoge el derecho comparado.

Sin el carcter estricto de servidumbre, se define tambin una zona de influencia, en la que se marcan determinadas pautas dirigidas al planificador con objeto de evitar la formacin de pantallas arquitectnicas en el borde de la zona de servidumbre de proteccin, o que se acumulen en dicho espacio eventuales compensaciones que puedan considerarse convenientes o tiles en la ordenacin urbanstica, lo que implica la ventaja aadida de reanimar econmicamente una franja ms amplia de terrenos. Todo ello sin perjuicio de las medidas adicionales de proteccin que promulguen las Comunidades Autnomas en materia de medio ambiente, as como de las que adopten las citadas Comunidades y los Ayuntamientos en ejercicio de sus competencias en materia de ordenacin del territorio y urbanismo.

Asimismo se actualiza la denominacin y el rgimen de la anterior servidumbre de vigilancia, sustituyndola por la de trnsito pblico, y se mantiene la de paso o acceso al mar, previendo la existencia de los necesarios para garantizar el uso pblico del mar y su ribera. Como novedad significativa debe mencionarse la limitacin de extracciones de ridos en los tramos finales de los cauces, que trata de paliar la grave situacin producida por la disminucin de aportaciones de ridos a la costa, obligando a soluciones alternativas para la continuidad de su aprovisionamiento, as como otorgando a la Administracin derecho preferente para la explotacin, a este fin, de yacimientos de ridos.

Con respecto a la utilizacin del dominio pblico martimo-terrestre, se establece una regulacin eficaz de los diferentes usos, que incluye, tanto el uso comn natural, libre y gratuito, como el uso especial, objeto de autorizacin, que abarca los casos de intensidad, peligrosidad, rentabilidad y las instalaciones desmontables y las ocupaciones con obras fijas, objeto de concesin.

Con mayor motivo que en las zonas afectadas por la servidumbre de proteccin, se impide el privilegio que significara la ocupacin del dominio pblico por parte de aquellas actividades cuyo emplazamiento en el mismo no sea necesario; se faculta a la Administracin para convocar concursos para el otorgamiento de las autorizaciones y concesiones que considere de especial inters, abandonando as su papel meramente pasivo y se reduce el plazo mximo de otorgamiento desde 99 a 30 aos, suficiente para la amortizacin de cualquier instalacin.

El rgimen de financiacin de las obras y actuaciones se establece en trminos flexibles que contemplan la posibilidad de que se formalicen convenios en los que se detallar la aportacin de las Entidades interesadas en los supuestos de financiacin compartida. La Ley regula los cnones y tasas exigibles como equitativa contraprestacin por el derecho a la ocupacin del dominio pblico otorgado por la Administracin, as como las indemnizaciones por rescate.

En materia de infracciones y sanciones, se han regulado con mayor concrecin criterios ya contenidos en la Ley de Proteccin de Costas de 1980, introduciendo una simplificacin en los trmites del procedimiento sancionador y diversas medidas prcticas que hacen frente a actitudes de menosprecio a las normas jurdicas, con una mayor celeridad y eficacia en la respuesta a las infracciones, sin menoscabo de las garantas de los presuntos infractores. Importante novedad es el reconocimiento de la accin pblica para facilitar la colaboracin de todos en la observancia de los preceptos de la Ley y de las disposiciones que la desarrollen y complementen.

El ltimo ttulo de la Ley trata de las competencias administrativas. En l se detallan slo las que corresponden a la Administracin del Estado y a los Municipios, mientras que las propias Comunidades Autnomas son objeto de una mencin genrica, remitiendo su alcance y contenido a lo establecido en los respectivos Estatutos. En cuanto a las competencias de la Administracin del Estado ha parecido conveniente dejar al desarrollo reglamentario la concrecin de los Departamentos y Organismos que deben ejercerlas en cada caso, ya que de otro modo hubiera sido necesario entrar en un grado de detalle impropio de un texto legal y, adems, inoportuno por las modificaciones a que est sujeta la organizacin administrativa. Todo ello sin perjuicio de mantener inalterada la atribucin de competencias realizadas por otras leyes especficas en materias relacionadas con el objeto de la presente. En todo caso y habida cuenta de la concurrencia de competencias que se produce sobre el espacio litoral, se ha procurado favorecer la coordinacin con los instrumentos de ordenacin territorial y urbanstica mediante un sistema de consultas e informes recprocos, que, siguiendo esquemas ya diseados en la normativa vigente, salva las competencias de las respectivas Entidades y permite su articulacin en un marco de colaboracin.

Finalmente se establece un cuidadoso rgimen transitorio que permita la adaptacin de las situaciones existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley a la nueva regulacin contenida en la misma.

En el marco del respeto general a los derechos legalmente adquiridos, el criterio bsico que se utiliza consiste en establecer la plena aplicabilidad de las disposiciones de la Ley sobre la zona de servidumbre de proteccin y de influencia nicamente a los tramos de costa que todava no estn urbanizados y en los que los propietarios del suelo no tienen un derecho de aprovechamiento consolidado conforme a la legislacin urbanstica. En cambio, en las zonas urbanas o urbanizables, en las que s se han consolidado tales derechos de aprovechamiento, no se aplican las determinaciones sobre la zona de influencia y la anchura de la servidumbre de proteccin se limita a 20 metros, es decir, la misma extensin que corresponda a la servidumbre de salvamento segn la legislacin de Costas que ahora se deroga. Con los criterios de la nueva Ley se evita, por una parte, la incidencia sobre derechos adquiridos en trminos que pudieran originar una carga indemnizatoria que gravitara fundamentalmente sobre la Administracin Urbanstica y, por otra parte, se excluye tambin la necesidad de afrontar un proceso de revisin del planeamiento que introducira un factor de inseguridad en las expectativas de edificacin.

En este contexto, se regula con precisin la situacin de las edificaciones existentes que resulten incompatibles con las disposiciones de la nueva Ley. Si se construyeron ilegalmente, se abre la posibilidad de legalizarlas, cuando sea posible por razones de inters pblico. Si se construyeron legalmente, se respetan los derechos adquiridos, atemperando la situacin de la obra a la naturaleza del terreno en que se emplaza. Si est en el dominio pblico, se mantiene la concesin hasta su vencimiento; si est en la zona de servidumbre de trnsito, queda fuera de ordenacin con las consecuencias previstas en la actual legislacin urbanstica; por ltimo, si est en el resto de la zona de servidumbre de proteccin, se permiten obras de reparacin y mejora de cualquier tipo, siempre que lgicamente, no supongan aumento de volumen de las ya existentes.

V.

Estos son, en sntesis, los motivos que justifican la promulgacin de la presente Ley, para afrontar los graves problemas que hoy afectan a las costas espaolas, como instrumento indispensable para que este patrimonio colectivo especialmente valioso como espacio natural de libertad sea preservado para el uso y disfrute de todos los ciudadanos. Es responsabilidad ineludible del legislador de esta hora proteger la integridad de estos bienes, conservarlos como propiedad de todos y legarlos en esta condicin a las generaciones futuras.

Por encima de los intereses contrapuestos que confluyen en muchas ocasiones sobre el dominio pblico martimo-terrestre, un doble propsito se alza como la idea cardinal de esta Ley: garantizar su carcter pblico y conservar sus caractersticas naturales conciliando las exigencias de desarrollo con los imperativos de proteccin y derogando cuantas normas legales se opongan a dicho propsito.