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Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados.

Ficha:
  • rgano JEFATURA DEL ESTADO
  • Publicado en BOE nm. 181 de
  • Vigencia desde 30 de Julio de 2011. Esta revisin vigente desde 13 de Junio de 2013
Versiones/revisiones:

Sumario

JUAN CARLOS I REY DE ESPAA

A todos los que la presente vieren y entendieren.

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley.

PREMBULO

I

En un contexto europeo en el que la produccin de residuos se encuentra en continuo aumento y en el que la actividad econmica vinculada a los residuos alcanza cada vez mayor importancia, tanto por su envergadura como por su repercusin directa en la sostenibilidad del modelo econmico europeo, el Sexto Programa de Accin Comunitario en Materia de Medio Ambiente exhortaba a la revisin de la legislacin sobre residuos, a la distincin clara entre residuos y no residuos, y al desarrollo de medidas relativas a la prevencin y gestin de residuos, incluido el establecimiento de objetivos. En el mismo sentido, la Comunicacin de la Comisin de 27 de mayo de 2003, Hacia una estrategia temtica para la prevencin y el reciclado de residuos; instaba a avanzar en su revisin.

Todo ello llev a la sustitucin del anterior rgimen jurdico comunitario de residuos y a la promulgacin de la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas integrndolas en una nica norma (Directiva marco de residuos en adelante). Esta nueva Directiva establece el marco jurdico de la Unin Europea para la gestin de los residuos, proporciona los instrumentos que permiten disociar la relacin existente entre crecimiento econmico y produccin de residuos, haciendo especial hincapi en la prevencin, entendida como el conjunto de medidas adoptadas antes de que un producto se convierta en residuo, para reducir tanto la cantidad y contenido en sustancias peligrosas como los impactos adversos sobre la salud humana y el medio ambiente de los residuos generados. As incorpora el principio de jerarqua en la produccin y gestin de residuos que ha de centrarse en la prevencin, la preparacin para la reutilizacin, el reciclaje u otras formas de valorizacin, incluida la valorizacin energtica y aspira a transformar la Unin Europea en una sociedad del reciclado y contribuir a la lucha contra el cambio climtico.

La transposicin de esta Directiva en nuestro ordenamiento jurdico interno se lleva a cabo a travs de esta Ley que sustituye a la anteriormente vigente Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos.

La necesaria modificacin de nuestro marco legislativo interno en materia de residuos para su adaptacin a las modificaciones del derecho comunitario, es, asimismo, una oportunidad para actualizar y mejorar el rgimen previsto en la anteriormente vigente Ley 10/1998, de 21 de abril. Esta Ley estableci en su da la primera regulacin con carcter general de los residuos en nuestro ordenamiento jurdico. En los doce aos de aplicacin de esta norma las administraciones pblicas, los productores y los gestores de residuos han adquirido una experiencia y formacin en este campo mucho mayor que la existente en el momento de la aprobacin de la norma anterior y, por otra parte, la prevencin, produccin y gestin de los residuos, y los principios que la inspiran, han experimentado una importante evolucin. Por otro lado, siendo la lucha contra el cambio climtico una prioridad de la poltica ambiental y aunque la contribucin de los residuos al cambio climtico es pequea en relacin con el resto de sectores, existe un potencial significativo de reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero, asociado al sector de los residuos.

Por todo ello, la transposicin de la Directiva marco de residuos y la sustitucin de la anterior Ley de residuos hacen necesaria la actualizacin del rgimen jurdico de la produccin y gestin de residuos a la luz de la experiencia adquirida, de las lagunas detectadas, y de la evolucin y modernizacin de la poltica de residuos. Adems la presente Ley en el marco de los principios bsicos de proteccin de la salud humana y del medio ambiente, orienta la poltica de residuos conforme al principio de jerarqua en la produccin y gestin de los mismos, maximizando el aprovechamiento de los recursos y minimizando los impactos de la produccin y gestin de residuos. La nueva Ley promueve la implantacin de medidas de prevencin, la reutilizacin y el reciclado de los residuos, y conforme a lo que establece la Directiva marco permite calificar como operacin de valorizacin la incineracin de residuos domsticos mezclados slo cuando sta se produce con un determinado nivel de eficiencia energtica; asimismo, aspira a aumentar la transparencia y la eficacia ambiental y econmica de las actividades de gestin de residuos. Finalmente, forma parte del espritu de la Ley promover la innovacin en la prevencin y gestin de los residuos, para facilitar el desarrollo de las soluciones con mayor valor para la sociedad en cada momento, lo que sin duda incidir en la reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero asociadas a este sector y contribuir a la conservacin del clima.

II

El ttulo I de la Ley contiene las disposiciones y los principios generales y se divide en dos captulos.

El primer captulo est dedicado a las disposiciones de carcter general e incluye el objeto, las definiciones, as como la referencia a la clasificacin y la lista europea de residuos.

El objeto de la presente Ley es establecer el rgimen jurdico de la produccin y gestin de residuos, as como la previsin de medidas para prevenir su generacin y para evitar o reducir los impactos adversos sobre la salud humana y el medio ambiente asociados a la generacin y gestin de los mismos. Igualmente, y tal y como suceda ya en la anterior Ley de residuos, esta Ley tiene tambin por objeto regular el rgimen jurdico de los suelos contaminados. Finalmente, se termina de delimitar el mbito de aplicacin de la Ley con una serie de exclusiones expresamente mencionadas.

Se incluye un artculo de definiciones entre las que se recogen conceptos clave como el de residuo, reutilizacin, reciclado, valorizacin y eliminacin. Asimismo tambin se introducen las definiciones de residuo domstico, comercial e industrial, al objeto de clarificar las competencias de gestin para los distintos tipos de residuos. Se definen igualmente otros conceptos que posteriormente aparecen a lo largo del texto, con el objetivo de lograr un mayor grado de precisin y de seguridad jurdica a la hora de aplicar la norma, como suelo contaminado o compost. Se incorporan las definiciones de la Directiva del negociante y del agente como gestores de residuos, distinguindose estas dos figuras en que el negociante acta por cuenta propia mientras que el agente acta por cuenta de terceros.

Siguiendo las pautas de la Directiva marco de residuos se introducen artculos especficos dedicados a los conceptos de subproducto y de fin de la condicin de residuo, y se establecen las condiciones que debe cumplir un residuo para considerarse un subproducto o para perder su condicin de residuo.

El captulo II est dedicado a los principios de la poltica de residuos y a las competencias administrativas.

Se inicia con los principios bsicos en esta materia: la proteccin de la salud humana y del medio ambiente, principios ya recogidos en la anterior directiva y que, como no poda ser de otra manera, se mantienen en sta. Como novedad procedente de la nueva Directiva se formula una nueva jerarqua de residuos que explicita el orden de prioridad en las actuaciones en la poltica de residuos: prevencin (en la generacin de residuos), preparacin para la reutilizacin, reciclado, otros tipos de valorizacin (incluida la energtica) y, por ltimo, la eliminacin de los residuos. De acuerdo con los principios de autosuficiencia y proximidad deben adoptarse medidas para establecer una red integrada de instalaciones para la valorizacin de residuos mezclados. Los derechos de acceso a la informacin y la participacin en materia de medio ambiente, garantizados mediante la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la informacin, de participacin pblica y de acceso a la justicia, aparecen expresamente reflejados en la ley. En aplicacin del principio de quien contamina paga, se incluye un artculo relativo a los costes de la gestin de los residuos que recaern sobre el productor de los mismos o sobre el productor del producto que con el uso se convierte en residuo, en los casos en que as se establezca en aplicacin de las normas de responsabilidad ampliada del productor del producto.

Debido a que son varias las administraciones pblicas que intervienen en la gestin de los residuos, se hace necesario un artculo que defina las competencias administrativas de cada una de ellas. Se clarifica la distribucin competencial existente en la anterior Ley, especialmente en lo relativo a las Entidades Locales, que podrn establecer a travs de sus ordenanzas las condiciones para la entrega de los residuos cuya gestin hayan asumido.

Con el objetivo de configurar un foro de autoridades administrativas competentes en esta materia la Ley incluye la creacin de una Comisin de coordinacin en materia de residuos como rgano de cooperacin tcnica y colaboracin entre las distintas administraciones, integrada por representantes de la Administracin General del Estado (de los departamentos ministeriales con competencias en esta materia), de las Comunidades y Ciudades Autnomas, y de las Entidades Locales. Esta Comisin podr crear grupos de trabajo especializados en los que participarn expertos en la materia de que se trate, del sector pblico o privado.

III

El ttulo II est dedicado a los instrumentos de la poltica de residuos. Siguiendo las lneas marcadas por la Directiva marco, se recogen como instrumentos de planificacin los planes y programas de gestin de residuos y los programas de prevencin de residuos. Asimismo se establece la posibilidad de adoptar medidas e instrumentos econmicos, entre los que destacan los cnones aplicables al vertido de residuos mediante depsito en vertedero y a la incineracin de residuos domsticos.

La planificacin de la gestin de los residuos es otro instrumento esencial de la poltica de residuos. Por ello esta Ley desarrolla estos planes a nivel nacional, autonmico y local: el Plan Nacional marco de Gestin de Residuos define la estrategia general de gestin de residuos as como los objetivos mnimos, las Comunidades Autnomas elaborarn sus respectivos planes autonmicos de gestin de residuos, y se posibilita a las Entidades Locales para que realicen, por separado o de forma conjunta, programas de gestin de residuos.

Dada la importancia que se atribuye a la prevencin en la generacin de residuos, la Directiva incluye un instrumento especfico: los programas de prevencin de residuos que establecen las medidas y objetivos de prevencin. Estos programas podrn estar integrados en los planes y programas de gestin de residuos, en otros programas de poltica ambiental o se establecern como programas separados.

IV

El ttulo III de la Ley lleva por rbrica la Produccin, posesin y gestin de los residuos y desarrolla las obligaciones de los productores y gestores de residuos. En este ttulo el objetivo ha sido lograr una mayor claridad y sistematizacin de las obligaciones de los sujetos intervinientes en la cadena de produccin y gestin de residuos, as como una simplificacin de las cargas administrativas sobre los operadores, sustituyendo parte de las autorizaciones existentes en la anterior Ley por comunicaciones. Esta evolucin de la sustitucin de autorizaciones por comunicaciones se enmarca en el proceso general de sustitucin del control a priori de la administracin por un control a posteriori, que no ralentice el inicio de las actividades econmicas, pero que en todo caso no supone una prdida de control por parte de la administracin sino un cambio en el momento en el que ste se lleva a cabo.

Este ttulo III se ha organizado en tres captulos dedicados a las obligaciones de los productores u otros poseedores iniciales de residuos, las obligaciones de los gestores de residuos y, por ltimo, el tercer captulo establece el rgimen de comunicaciones y autorizaciones en materia de residuos.

En el captulo primero se recogen las obligaciones de los productores u otros poseedores iniciales de residuos relativas a la gestin de sus residuos as como las relativas al almacenamiento, mezcla, envasado y etiquetado de sus residuos. El productor o el poseedor inicial del residuo debe asegurar el tratamiento adecuado de sus residuos, para lo cual se establecen distintas opciones (que se efecte el tratamiento por s mismo o que se entregue a un tercero, pblico o privado), en todo caso las operaciones que se realicen debern acreditarse documentalmente. Asimismo se establece el alcance de la responsabilidad de los productores y poseedores iniciales de los residuos, se establecen las obligaciones relativas a la entrega de los residuos domsticos y de los residuos comerciales, y se recogen especificidades relativas a los residuos peligrosos.

El captulo II relativo a las obligaciones de los gestores se divide en cuatro secciones, la primera regula las obligaciones generales de los gestores en relacin con los requisitos de almacenamiento y de suscripcin de seguros o fianzas as como las obligaciones especficas de los gestores de residuos en funcin de su actividad.

La seccin segunda establece los objetivos y medidas en la gestin de los residuos. stos estarn destinados a fomentar la preparacin para la reutilizacin y el reciclado fijndose objetivos concretos para implantacin de recogida separada por materiales. Asimismo se establecen objetivos especficos de preparacin para la reutilizacin y reciclado de residuos domsticos, y de preparacin para la reutilizacin, reciclado y valorizacin para residuos de construccin y demolicin.

Una tercera seccin hace referencia expresa a los biorresiduos y posibilita que los planes y programas incluyan medidas para impulsar su recogida separada para destinarlos al tratamiento biolgico y obtener enmiendas orgnicas de calidad.

La seccin cuarta de este captulo II regula el traslado de residuos, entendido como el transporte destinado a la eliminacin y la valorizacin. Se establece, en primer lugar, el rgimen jurdico de los traslados en el interior del Estado, contemplando como nicas causas de oposicin a los mismos los motivos medioambientales enumerados en el Reglamento (CE) n. 1013/2006 y en la propia directiva marco. La entrada y salida de residuos del territorio nacional se regulan de conformidad con el citado Reglamento comunitario, introducindose en esta Ley como novedad la obligacin de que quienes organicen los traslados presenten informacin relativa a residuos no peligrosos, a efectos estadsticos y de control.

V

En el captulo III del ttulo III se regulan las comunicaciones y autorizaciones de las actividades de produccin y gestin de residuos. Las empresas que producen residuos peligrosos y residuos no peligrosos en cantidad superior a 1.000 t/ao se someten al requisito de comunicacin previa en la Comunidad Autnoma donde se ubiquen, de esta forma se dota a las Comunidades Autnomas de informacin necesaria para facilitar la vigilancia y el control de la produccin de residuos, y se simplifican los trmites administrativos a las empresas que producen residuos peligrosos, sustituyendo el rgimen anterior de autorizacin por el actual de comunicacin.

Asimismo la presente norma incide en el rgimen jurdico aplicable a la gestin de los residuos en su sentido ms amplio compra-venta de residuos (negociacin), agencia, recogida, transporte y tratamiento, estableciendo para aquellas empresas cuya actividad no est vinculada a una instalacin, un rgimen de comunicacin nicamente en la Comunidad Autnoma donde tienen el domicilio, evitando la repeticin de trmites administrativos en el resto de Comunidades Autnomas donde pretenda operar.

El rgimen aplicable a las actividades de gestin de residuos que se desarrollan en una determinada instalacin es el de autorizacin, tanto a la empresa que va a desarrollar la actividad, como a las instalaciones donde se desarrolla.

Es necesario subrayar que no existe un rgimen jurdico especfico para todas las operaciones de almacenamiento de residuos, sino que, cuando es una operacin de tratamiento, la instalacin requerir autorizacin previa. Por otro lado, cuando los productores de residuos almacenen sus propios residuos en el lugar de produccin y estn obligados a presentar comunicacin, debern incluir las condiciones de este almacenamiento en el contenido de la comunicacin.

VI

La Ley dedica su ttulo IV a la Responsabilidad ampliada del productor del producto. Si bien no puede afirmarse que esta regulacin se introduzca ex novo, s cabe destacar que se establece por primera vez un marco legal sistematizado y coherente, en virtud del cual los productores de productos que con su uso se convierten en residuos quedan involucrados en la prevencin y en la organizacin de la gestin de los mismos, promovindose la reutilizacin, el reciclado y la valorizacin de residuos, de acuerdo con los principios inspiradores de esta nueva legislacin.

La Ley delimita el mbito de esta responsabilidad, estableciendo las obligaciones a las que, mediante el correspondiente desarrollo reglamentario, pueden quedar sometidos los productores, tanto en la fase de diseo y produccin de sus productos como durante la gestin de los residuos que deriven de su uso.

En cuanto a la forma de hacer frente a estas obligaciones, la Ley posibilita que se haga de manera individual o mediante sistemas colectivos. En este caso los productores debern constituir una entidad con personalidad jurdica propia y sin nimo de lucro, garantizando el acceso de todos los productores en funcin de criterios objetivos. Para este supuesto se prev un sistema de autorizacin con la participacin de la Comisin de coordinacin en materia de residuos, que garantiza una actuacin homognea en todo el territorio nacional de los sistemas colectivos.

Los sistemas individuales, por el contrario, no quedan sometidos a este rgimen de autorizacin administrativa, sino al de comunicacin previa al inicio de su actividad, en consonancia con el principio, inspirador tambin de Ley, de facilitar a los ciudadanos y a las empresas el acceso y el ejercicio de actividades de servicio.

VII

El ttulo V contiene la regulacin de los suelos contaminados, concepto utilizado por primera vez en nuestro ordenamiento jurdico en la Ley 10/1998, de 21 de abril, que ahora se deroga. Por este motivo se ha considerado fundamental mantener el rgimen jurdico que ya est en vigor, si bien a la luz de la experiencia adquirida se matizan algunas cuestiones como la determinacin de los sujetos responsables de la contaminacin de los suelos. Asimismo, y con la finalidad de adquirir un mejor conocimiento de la situacin de los suelos contaminados se regulan las obligaciones de informacin a las que quedan sujetos tanto los titulares de las actividades potencialmente contaminantes del suelo como los titulares de los suelos contaminados y se crea el inventario estatal de suelos contaminados.

VIII

Como ya se ha mencionado anteriormente, uno de los objetivos de esta Ley es aumentar la transparencia en la gestin de los residuos y posibilitar su trazabilidad, y a este fin responde el ttulo VI, dedicado al Registro e informacin sobre residuos.

La Ley regula el Registro de produccin y gestin de residuos que incorpora la informacin procedente de los registros de las Comunidades Autnomas y dicha informacin podr ser utilizada por otra administracin pblica con el fin de reducir las cargas administrativas. Este Registro se desarrollar reglamentariamente.

Para facilitar las funciones de vigilancia e inspeccin que esta Ley atribuye a las administraciones pblicas, se establece, para las entidades o empresas registradas, la obligacin de llevar un archivo cronolgico en el que anotarn la informacin relativa a las operaciones de produccin y gestin de residuos facilitando la trazabilidad de los residuos desde su produccin hasta su tratamiento final.

El envo anual de informacin a las Comunidades Autnomas por parte de las entidades o empresas de tratamiento de residuos permitir mejorar la informacin relativa a la produccin y gestin de los residuos y disponer de informacin precisa y fiable, bsica para desarrollar la poltica de residuos y para dar cumplimiento a las obligaciones de informacin, comunitarias e internacionales.

IX

Finalmente el ttulo VII regula la responsabilidad, la vigilancia, inspeccin y control, y el rgimen sancionador.

En consonancia con la supresin de determinadas autorizaciones administrativas y su sustitucin por una comunicacin previa al inicio de las actividades, la Ley refuerza las potestades de las administraciones pblicas para la inspeccin, la vigilancia y control de las actividades relacionadas con los residuos y los suelos contaminados.

El rgimen sancionador supone una actualizacin del contenido en la Ley 10/1998, de 21 de abril. Con esta finalidad, y teniendo en cuenta la experiencia adquirida, se han tipificado con mayor precisin determinadas infracciones y sanciones, hacindolas ms acordes y eficaces respecto a las finalidades que se persiguen.

Por lo que respecta a las sanciones se ha revisado su cuanta, atendiendo a la gravedad de las conductas, y se ha introducido la obligacin de reparacin los daos causados a los recursos naturales en los trminos de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental.

En cuanto a la potestad sancionadora se ha ampliado la de los titulares de las Entidades Locales y, con el fin de reforzar el carcter preventivo de la Ley, se ha incluido la posibilidad de que el rgano competente pueda adoptar medidas provisionales imprescindibles antes del inicio del procedimiento, en casos de urgencia y para la proteccin provisional de los intereses implicados.

X

En cuanto a la parte final de la Ley, la disposicin adicional primera declara de utilidad pblica e inters social, a efectos de la legislacin de expropiacin forzosa, el establecimiento o ampliacin de instalaciones de almacenamiento, valorizacin y eliminacin de residuos; la segunda establece un calendario para la sustitucin gradual de las bolsas comerciales de un solo uso de plstico no biodegradable; la tercera prev que la Administracin General del Estado establezca medidas para financiar el coste adicional que implica la valorizacin de los residuos generados en las Illes Balears, Canarias, Ceuta y Melilla; mediante la cuarta se dispone que la regulacin de los suelos contaminados contenida en la Ley debe entenderse sin perjuicio de las previsiones recogidas en las leyes reguladoras de la Defensa Nacional; la quinta prev la aplicacin de esta Ley sin perjuicio de las normas sobre proteccin de la salud y prevencin de riesgos laborales; la sexta establece el control de las actividades de gestin de residuos relevantes para la seguridad ciudadana; la sptima permite que los sujetos obligados a suscribir garantas con arreglo a esta ley y a otras normas lo hagan en un solo instrumento, y especifica que las destinadas a cubrir la restauracin ambiental se calcularn con arreglo a la normativa de responsabilidad medioambiental; la octava establece un plazo de tres aos para la adecuacin a esta ley de las disposiciones de desarrollo en materia de residuos. La disposicin adicional novena permite la tramitacin de los procedimientos y el envo de informacin por va electrnica de acuerdo con la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los Servicios Pblicos; la disposicin adicional dcima obliga al Gobierno a remitir a las Cortes un Proyecto de Ley sobre compensacin de emisiones de gases de efecto invernadero en el sector residuos; mediante la undcima se crea un grupo de trabajo especializado en materia de envases en el seno de la Comisin y la duodcima obliga al Gobierno a promover la cooperacin tcnica y la colaboracin entre la administracin pblica y la iniciativa privada. Por ltimo la disposicin adicional decimotercera promueve el impulso a la investigacin sobre la prevencin y gestin de residuos.

Se establecen regmenes transitorios en relacin con los subproductos, las Ordenanzas de entidades locales, los contratos en vigor de las entidades locales para la gestin de residuos comerciales, los sistemas de responsabilidad ampliada del productor, las garantas financieras vigentes, el Registro de produccin y gestin de residuos y para las autorizaciones y comunicaciones. Asimismo se atribuyen con carcter transitorio a los rganos que hasta el momento las hubieran tenido atribuidas las competencias que la Ley asigna a la Comisin de coordinacin en materia de residuos.

Respecto a la disposicin derogatoria, destaca la derogacin expresa de la Ley 10/1998, de 21 de abril.

Las disposiciones finales, por ltimo, estn dedicadas a la definicin de los ttulos competenciales; hacen explcita la labor de transposicin de Derecho Comunitario que realiza la Ley; autorizan al Gobierno a realizar el desarrollo reglamentario y fijan como entrada en vigor de la Ley, el da siguiente al de su publicacin en el Boletn Oficial del Estado.

XI

En cuanto a los anexos, el I y el II enumeran, respectivamente, las operaciones de eliminacin y de valorizacin de residuos. El III describe las caractersticas de los residuos que permiten calificarlos como peligrosos. El anexo IV contiene ejemplos de medidas de prevencin de residuos. El V especifica el contenido de los planes autonmicos de gestin de residuos.

El anexo VI describe el contenido de la solicitud de autorizacin para el tratamiento de residuos, el VII el contenido de la autorizacin para el tratamiento de residuos y el VIII el contenido de las comunicaciones reguladas en la Ley.

Los anexos IX y X especifican el contenido de la comunicacin y de la autorizacin, respectivamente, de los sistemas individuales y colectivos de responsabilidad ampliada del productor.

Finalmente el anexo XI contiene las obligaciones de informacin en materia de suelos contaminados, y el XII las obligaciones de informacin de las empresas de tratamiento de residuos.