Ley 40/2006, de 14 de diciembre, del Estatuto de la ciudadanía española en el exterior

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Sumario

Ley 40/2006, 14 diciembre, rectificada por Corrección de errores («B.O.E.» 5 febrero 2007). LE0000240178

JUAN CARLOS I REY DE ESPAÑA

A todos los que la presente vieren y entendieren.

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente Ley.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

1. La emigración española ha constituido un fenómeno político, social y económico que ha caracterizado nuestra historia, acentuándose desde la segunda mitad del siglo XIX hasta más allá de mediados del siglo XX.

2. Las primeras leyes sobre la emigración, que datan de 1907 y 1924, nacieron con el mero objetivo de proclamar la libertad de emigración y de propiciar los desplazamientos de los españoles al extranjero, sin que se contemplasen medidas específicas de protección una vez instalados en el país de acogida.

3. Durante los siglos XIX y XX, en diversos períodos, se produjeron oleadas de exiliados políticos de distintas orientaciones y signos; asimismo, como consecuencia de la Guerra Civil española y de la dictadura, a partir de 1939 comienza a producirse un éxodo de refugiados políticos y una emigración de carácter económico a otros países, motivada por las duras circunstancias de la posguerra que se viven en España, y atraída por las buenas perspectivas de trabajo y el mayor nivel de vida derivado del crecimiento económico existente en esos países.

El exilio, como consecuencia de la Guerra Civil española y la dictadura significó, sin duda, una pérdida para el desarrollo económico, cultural y social de España. En sentido inverso, los países que acogieron a los refugiados españoles pudieron beneficiarse con la formación académica, científica y profesional de los exiliados.

4. La Ley 93/1960, de 22 de diciembre, de Bases de Ordenación de la Emigración y el Decreto-ley 1000/1962, de 3 de mayo, que aprueba el texto articulado de dicha Ley, elaborados durante el régimen de dictadura, ignoran la existencia de cientos de miles de exiliados en Europa e Iberoamérica, si bien es cierto que marcan un cambio de criterio en el enfoque de la corriente migratoria.

5. Las razones de este cambio obedecen a la voluntad de regular la emigración de la población española y, al mismo tiempo, impulsarla. A resultas de ello, se mantendrá con un crecimiento constante, hasta 1967, aquel fenómeno migratorio, -fundamentalmente dirigido hacia los países europeos más desarrollados-, que había comenzado a producirse hacia 1959.

6. Los factores que determinan este desplazamiento masivo de trabajadores al exterior en pleno régimen franquista son, por una parte, el notable incremento demográfico de España que provoca un excedente de mano de obra que las estructuras económicas, basadas en una economía rural y de escasa industrialización no pueden absorber y, por otra, la expansión industrial y el crecimiento económico de los países europeos.

7. La emigración de la década de los años sesenta, así como la de las décadas anteriores, tuvo efectos beneficiosos, tanto para el trabajador, que tenía la posibilidad de obtener un empleo mejor remunerado y de mejorar su cualificación profesional y sus condiciones de vida, como para el crecimiento económico de España, ya que la entrada de divisas enviadas por los emigrantes permitió sufragar parte del déficit comercial y equilibrar la balanza de pagos, facilitando las importaciones de bienes de equipo destinados a la modernización de las empresas. Esta situación contribuyó en gran medida a la expansión industrial de España en los años sesenta y setenta.

8. De forma paralela a estos efectos beneficiosos, la realidad de la emigración y del exilio exige poner también de relieve las consecuencias negativas para los trabajadores emigrantes, los exiliados y sus familias derivadas del desarraigo social y cultural de España, consecuencia política del régimen franquista surgido de la Guerra Civil, de las dificultades de inserción social y laboral en el país de acogida y de los problemas que habían de abordar en su proyecto de retornar a España y, en algunos casos, de la represión política sufrida en el país de acogida.

9. Mención especial cabe hacer de las mujeres que tuvieron que emigrar, casi siempre en el contexto de un traslado familiar, padeciendo la doble jornada de trabajo doméstico y del trabajo fuera de la casa. A la discriminación de género, se unía la vulnerabilidad de la mujer emigrada que estaba fuera de su país.

Son varias las generaciones de mujeres que han vivido la parte más difícil de la emigración o del retorno y para las que el tiempo del cambio social pareciera haber llegado demasiado tarde. Por ello, necesitan de una atención especial y reforzada que compense el desequilibrio vivido y que les permita -junto con las más jóvenes- la incorporación y el disfrute pleno de los derechos que propician las reformas legislativas a favor de la igualdad que se producen en España.

10. La última Ley en materia de emigración ha sido la Ley 33/1971, de 21 de julio, que, si bien continúa orientada al fomento de la emigración y mantiene el silencio sobre el exilio, introduce la novedad de poder acogerse a planes, operaciones y programas para facilitar el desplazamiento y el acceso al empleo en el país de acogida. Esta Ley introdujo, igualmente, ayudas de carácter social, educativo y cultural, así como medidas dirigidas a la formación profesional e integración laboral tanto para los emigrantes, como para los retornados.

11. Junto a las actuaciones desarrolladas desde el ámbito público, ha de destacarse el importante papel desempeñado por los centros y asociaciones de emigrantes, en ocasiones corrector de la carencia pública. El movimiento asociativo, creado por los españoles en los países de acogida, con el objetivo fundamental de la asistencia y socorro mutuo, constituye hoy en día un instrumento vertebrador de las comunidades de españoles en el exterior, imprescindible para canalizar y materializar las actuaciones de apoyo y atención desarrolladas por las distintas Administraciones Públicas a favor de los españoles en el exterior y de los retornados.

En 1993 se publica el Real Decreto 728/1993, por el que se establecen las pensiones asistenciales por ancianidad a favor de los emigrantes españoles: se trata de la medida de mayor alcance en la protección de los españoles que viven fuera de España, que garantiza a los mayores españoles del exterior el mismo nivel de vida del que disfrutan los residentes en nuestro país.

12. Además de esta breve reseña sobre la evolución de la emigración española y su reflejo en las distintas normas legales, cabe añadir, por último, que a partir de finales de la década de los setenta, -con la llegada de la democracia-, comienza a producirse un fenómeno de signo contrario al de la emigración: el regreso o retorno de los españoles emigrantes y sus familias a nuestro país, debido, en gran medida, a la recesión económica que sufre Europa en los años setenta, así como a la crisis económica que atraviesan determinados países de Iberoamérica. A pesar de que este proceso tiene lugar en un contexto económico favorable para España, no se adoptaron las medidas necesarias para atender integralmente a dicho retorno.

13. La emigración cuenta con una larga tradición en materia de órganos colegiados de participación. Desde que en 1888 se crearon las llamadas Juntas de Emigración hasta que en 1987 se instituyeron los actuales cauces de participación institucional de los españoles residentes en el extranjero, a lo largo de todo el período, casi ininterrumpidamente, se han configurado diferentes órganos de participación en materia emigratoria, de diversa naturaleza, funciones y composición.

La participación institucionalizada en materia de emigración se canalizó en primer término a través de la constitución de cauces en dos niveles: el local, dentro de España, con la denominación de «Juntas de Emigración» establecidas en las provincias españolas del litoral, más tarde llamados «Patronatos Locales de Emigración» o, en el exterior, en el ámbito de las demarcaciones consulares, los «Patronatos de Emigrados Españoles», y posteriormente «Juntas Consulares de Emigración»; el nacional, con participación de los diversos Departamentos con competencia en la materia, de las instituciones y de los emigrantes, con denominaciones como «Consejo Superior de la Emigración», «Junta Central de la Emigración» o, en época más reciente, «Consejo del Instituto Español de Emigración».

En la actualidad, y desde 1987, se hallan constituidos los Consejos de Residentes Españoles, con miembros elegidos por los emigrantes, en determinadas demarcaciones consulares, y el Consejo General de la Emigración con participación de la Administración Central y Autonómica, de los emigrantes, elegidos por los Consejos de Residentes, y de las Organizaciones sindicales y empresariales.

II

1. En la actualidad nos encontramos con un hecho incuestionable, herencia en gran parte de nuestra emigración y de nuestro exilio, que supone la existencia de alrededor de un millón y medio de españoles y sus descendientes que residen fuera del territorio español, lo que constituye un valor en sí mismo que confirma la presencia de España más allá de sus fronteras. Estos españoles por su condición y características peculiares exigen un tratamiento específico por parte del Estado que permita, en cumplimiento del artículo 14 de la Constitución Española de 1978, garantizar a los españoles residentes en el exterior el ejercicio de los derechos y deberes constitucionales en condiciones de igualdad con los residentes en España, con el compromiso de los poderes públicos de adoptar las medidas necesarias para remover los obstáculos que impidan hacerlos reales y efectivos.

En este sentido, se dio un primer paso con la aprobación de la Ley 3/2005, de 18 de marzo, por la que se reconoce una prestación económica a los ciudadanos de origen español desplazados al extranjero durante su minoría de edad, como consecuencia de la Guerra Civil, y que desarrollaron la mayor parte de su vida fuera del territorio nacional. Esta norma, por una parte, supuso un reconocimiento histórico; y por otra, dotó de protección económica y asistencia sanitaria a un colectivo concreto de españoles: los denominados «Niños de la Guerra».

2. El Estatuto de la Ciudadanía Española en el Exterior constituye el marco básico para establecer el deber de cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas, así como los mecanismos necesarios para la coordinación de sus actuaciones, en colaboración con la Administración Local, con los agentes sociales y con las organizaciones y asociaciones de emigrantes, exiliados y retornados.

3. Por otra parte, en cumplimiento del artículo 42 de la Constitución, se hace preciso establecer una política integral de emigración y de retorno para salvaguardar los derechos económicos y sociales de los emigrantes, de los exiliados y de los descendientes de ambos, y para facilitar la integración social y laboral de los retornados, cuya regulación básica se establece en el presente Estatuto.

4. En este sentido, el Estatuto configura, en materia de retorno, el marco de cooperación de las Administraciones Públicas que permita coordinar sus actuaciones para un mejor y más eficaz aprovechamiento de los recursos públicos, garantizando el regreso a España en las condiciones más favorables.

5. El Estatuto pretende dar respuesta a las reiteradas demandas realizadas desde los distintos sectores de la emigración, del exilio y del retorno. Por ello, en el proceso de su elaboración se han valorado especialmente las aportaciones y propuestas efectuadas por representantes del mundo de la emigración, tanto de los miembros del Consejo General de la Emigración, como de los representantes de las organizaciones y asociaciones de emigrantes y exiliados en el exterior y de retornados.

6. La participación de las asociaciones en la confección del Estatuto, así como la preceptiva consulta al Consejo General de la Emigración, dotan al Estatuto de la legitimidad necesaria en una norma de estas características, garantizando su adecuación a las necesidades actuales de todos los españoles que se encuentran fuera de nuestro territorio, así como a los que han decidido regresar y precisan una atención específica.

7. En la actualidad los movimientos migratorios, teniendo en cuenta, por un lado, el ejercicio del derecho a la libre circulación en el contexto de Unión Europea, y por otro, la globalización de la economía, han alcanzado una dimensión y una significación distinta. En los países desarrollados, en los que el Estado satisface las necesidades básicas de su ciudadanía, el desplazamiento a otro país responde a motivaciones de distinta índole que persiguen ampliar las expectativas personales y profesionales o mejorar la calidad de vida, como es el caso de los funcionarios públicos y trabajadores al servicio de la Administración española en el exterior, los cooperantes y los trabajadores y profesionales de las empresas españolas destinados temporalmente al extranjero. Por ello, el ámbito subjetivo de aplicación del Estatuto engloba a todos los españoles en el exterior, tanto a los emigrantes y exiliados, como a los desplazados y a los familiares de ambos.

España debe considerar a su comunidad emigrante como un auténtico capital social: su compromiso con su tierra de origen la convierte en un recurso fundamental para la proyección de España en el exterior. Parte fundamental de este capital social está compuesto por miles de españoles no nacidos en España que residen por todo el mundo, ellos también son parte del presente de nuestro país y debemos considerarlos actores imprescindibles en la construcción del futuro.

Uno de los fenómenos que más enriquecen a muchos de los centros de emigrantes españoles es la participación activa de ciudadanos no españoles en el desarrollo social y cultural de los mismos. Es conveniente que los poderes públicos reconozcan esta realidad y que la fomenten.

La aplicación de la cláusula de Estado social consagrada por la Constitución de 1978 ha de extenderse a todos los españoles, también a aquellos que por sus circunstancias vitales han tenido que vivir fuera del territorio nacional. Esta Ley no sólo proclama por primera vez la relación de derechos sociales y el catálogo de prestaciones que el Estado ha de garantizar a los emigrantes, sino también que los mismos tendrán el mismo contenido y alcance que los que disfrutan los españoles residentes en el territorio nacional.

III

1. El Estatuto se dicta al amparo del artículo 149.1.2.ª de la Constitución Española de 1978 que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de emigración.

2. El Estatuto comprende cuatro títulos, dos disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y cuatro disposiciones finales.

3. El Título Preliminar determina el objeto y la finalidad del Estatuto. El Estatuto se configura como el marco jurídico que garantiza a la ciudadanía española residente en el exterior el ejercicio de sus derechos y deberes constitucionales en términos de igualdad con los españoles residentes en España. Además, el Estatuto tiene como finalidad delimitar las líneas básicas de la acción protectora del Estado dirigida a los españoles residentes en el exterior y fijar el marco de cooperación y coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas en este sentido.

El ámbito subjetivo de aplicación de la Ley contempla la actual situación del movimiento migratorio y del retorno, superando el tradicional concepto de emigración recogido en la Ley 33/1971, de 21 de julio.

En último lugar, el Título Preliminar relaciona una serie de objetivos encaminado a garantizar el ejercicio de los derechos y deberes de los españoles residentes en el exterior, en condiciones de igualdad con los residentes en España, atender y desarrollar actuaciones en materia de retorno y promover y fomentar el movimiento asociativo de los españoles en el exterior y la participación institucional en materia de emigración. Junto a ello se establecen los mecanismos más adecuados para la cooperación y coordinación de las Administraciones Públicas en este sentido.

4. El Título I comprende una relación sistemática de derechos de los españoles que residen en el exterior, formulando, a su vez, medidas y mecanismos que hagan efectivo el ejercicio de los referidos derechos y su materialización en determinadas prestaciones. Este Título comprende tres capítulos:

• a) El capítulo I recoge los derechos de participación: derecho a ser elector y elegible, asistencia y protección de los españoles en el exterior, derecho de petición, de acudir al Defensor del Pueblo y de información, derecho a la participación en órganos consultivos de la emigración, organizaciones sindicales y empresariales y derecho de asociación. De entre estos derechos se ha de destacar el derecho a ser elector y elegible, así como el derecho a la participación y de asociación, que reflejan la voluntad de fomentar un asociacionismo integrador y constructivo, impulsando la coordinación de actuaciones entre Administraciones Públicas en aras de un mejor y más eficaz aprovechamiento de los recursos públicos. Asimismo, se prevé el establecimiento de un censo de asociaciones y centros radicados en el exterior que contenga la inscripción de aquellos que sean conformes con el reconocimiento de los derechos fundamentales y libertades que contempla la Constitución Española. Por otro lado, este capítulo se completa con la prohibición a los poderes públicos de cualesquiera medidas que puedan ocasionar discriminación por razón de género, así como con la promoción de políticas de igualdad entre mujeres y hombres.
• b) El capítulo II recoge derechos sociales y prestaciones: derecho a la protección de la salud, derechos en materia de Seguridad Social y prestaciones por razón de necesidad, servicios sociales para mayores, acciones de información socio-laboral y orientación y participación en programas de formación profesional ocupacional y derechos en materia de empleo y ocupación. En este capítulo cabe destacar la redacción sobre el derecho a la protección de la salud, que constituye un objetivo prioritario en la acción exterior del Estado, así como las previsiones sobre Seguridad Social y prestaciones: efectivamente, se trata de recoger, entre otros aspectos, el compromiso de avanzar en la conservación de los derechos en la materia y de perfeccionar los mecanismos de protección existentes, sobre todo para las personas mayores, incorporando la asistencia sanitaria en sentido amplio (sanitaria, geriátrica, medicamentos, etc.). En este sentido, se trata también de tener en cuenta la diferente organización tanto del aseguramiento como de la prestación de cuidados sanitarios en los países donde residen. Por ello se introduce la prestación por razón de necesidad, como un nuevo concepto que engloba la pensión asistencial por ancianidad, regulada en su normativa específica, junto con la asistencia sanitaria, dado que a la vista de la evolución actual de estas pensiones se precisa modificar su regulación, para su mejor adaptación a las necesidades reales de sus potenciales beneficiarios.

  Junto a ello, se ha de mencionar la necesaria regulación sobre los aspectos relativos al empleo (información, orientación, formación, etc.), dentro de una concepción amplia que abarque a todos los españoles en el exterior y retornados, especialmente aquellos considerados más vulnerables (jóvenes y mujeres con dificultades de inserción laboral).

• c) El capítulo III contempla los derechos relativos a la educación y a la cultura: derecho a la educación, homologación, convalidación y reconocimiento de títulos y estudios extranjeros, así como el acceso a las lenguas y culturas españolas. Los derechos que recoge este capítulo constituyen un todo que persigue, en definitiva, mantener los vínculos de los españoles en el exterior con España, tanto para aquellos que residen fuera, como, especialmente, para aquellos que deciden regresar.

  Ha de señalarse que los derechos y prestaciones que se mencionan estaban en alguna medida establecidos, si bien su regulación se encontraba en normas dispersas y de rango inferior, por lo que con el presente Estatuto se pretende consolidar su ejercicio, dotándoles de una dimensión real y efectiva al elevarse el rango normativo que los ampara.

5. El Título II recoge la política integral en materia de retorno. Ya en su enunciado el término integral revela la voluntad de unificar en el sentido de abarcar todos los aspectos relativos al retorno. Para ello se prevé un mecanismo específico: la Oficina Española del Retorno, adscrita al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales; esta oficina será la encargada de facilitar, orientar y asesorar a los españoles que decidan retornar, con el objetivo de materializar su efectiva inserción social y laboral en España.

Por otra parte, se apunta la necesidad de abordar las reformas normativas necesarias que promuevan y faciliten el acceso a los españoles retornados a determinadas prestaciones, y de adoptar medidas específicas de fomento del empleo dirigidas al colectivo de españoles retornados que decidan incorporarse a nuestro mercado de trabajo.

6. Por último, el Título III contempla los mecanismos e instrumentos de cooperación, colaboración y coordinación de las actuaciones de las distintas Administraciones Públicas competentes en ese ámbito, a fin de garantizar la efectividad de los derechos y deberes que el Estatuto reconoce a los españoles residentes en el exterior y a los retornados a España, esta cooperación persigue la optimización de los recursos públicos en aras de una eficaz y eficiente utilización de todos los recursos.

Para facilitar estos objetivos, se prevé la constitución de una Comisión en el ámbito del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, de la que formarán parte representantes de la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas.

7. En otro orden de cuestiones, la disposición adicional primera crea el Portal de la Ciudadanía Española en el Exterior, como punto de información integral en internet.

8. Por otra parte, se recoge una disposición derogatoria única, que deroga expresamente la Ley 33/1971, General de Emigración, de 21 de julio, ampliamente alterada en sus fines y objetivos por la entrada en vigor de la Constitución Española de 1978 y cuya vigencia, en muchos aspectos, es puramente testimonial.

9. Por último, la Disposición final primera, modifica algunos aspectos del Texto Refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, dado que la presente Ley deroga la Ley General de Emigración de 1971 y, en consecuencia, lo relativo a la competencia en materia de visado de contratos de trabajo de los trabajadores que se desplazan al exterior y de ofertas de empleo en el exterior.