Sumario

En nombre del Rey y como Presidente de la Comunidad Autónoma de Aragón, promulgo la presente Ley, aprobada por las Cortes de Aragón, y ordeno se publique en el «Boletín Oficial de Aragón» y en el «Boletín Oficial del Estado», todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20.1 del Estatuto de Autonomía.

PREAMBULO

En una sociedad que gira en torno a la capacidad de producción y a la cultura del bienestar, se corre el peligro de asociar el consumo de diversos tipos de sustancias que aparecen al alcance de todos con la consecución de objetivos vitales.

En el fomento de la salud, uno de los principales objetivos con los que se encuentra hoy en día la sociedad es abordar el uso indebido de drogas como un estilo de vida con gran riesgo para la salud individual y colectiva, en el que convergen factores socioculturales. El uso de drogas constituye un fenómeno que requiere intervenciones coordinadas de muchos sectores, tanto si se desarrollan en el campo de la prevención como en los de la asistencia y la reinserción.

Las directrices que en materia de drogas plantean como prioritarias la Unión Europea y el Plan Nacional sobre Drogas están orientadas a desarrollar acciones para reducir la demanda y el suministro, así como a prevenir el consumo. Se trata, por tanto, de facilitar las condiciones para que las poblaciones más vulnerables puedan elegir estilos de vida sanos.

El interés, sucesivamente orientado a la heroína, la cocaína o las drogas de síntesis, ha determinado diferentes estrategias de intervención que han demostrado que no sólo han de centrarse en la atención y rehabilitación, sino, fundamentalmente, en modelos de prevención dirigidos tanto a los determinantes que influyen en el establecimiento de estilos de vida como a la reducción del daño. Además, las actuaciones que se desarrollan en torno a este fenómeno han de adaptarse al contexto y circunstancias de cada escenario.

Junto a los patrones de consumo de dichas sustancias existen otros culturalmente arraigados y socialmente aceptados que son un riesgo grave para la salud. El tabaquismo es uno de los más importantes problemas de salud pública, siendo la causa prevenible más importante de mortalidad, y provoca, además, una notable pérdida de calidad de vida. Por otro lado, el consumo de alcohol constituye un grave problema, en especial cuando se trata de personas jóvenes que están adoptando sus hábitos de salud. Tampoco se puede olvidar la automedicación, cada vez más frecuente en nuestro medio.

Al abordar esta problemática, hay que tener en cuenta, también, la aparición de nuevos patrones de uso y abuso, y en particular el consumo de sustancias dentro de un contexto de ocio y diversión permanente, que implica dosis intensas aunque espaciadas en el tiempo.

La actual estructura del mercado de trabajo, caracterizada por la inestabilidad y la precariedad, da lugar a una vulnerabilidad ligada a situaciones de conflicto o crisis que puede influir en esta tendencia al consumo de algunas drogas. La exclusión social y los problemas de las drogas están estrechamente vinculados y ello implica que, junto a respuestas específicas, son también necesarias otras de tipo estructural, desarrollando desde los poderes públicos acciones que modifiquen las circunstancias sociales, económicas y culturales que, para determinados colectivos, están asociadas a drogodependencias.

Por todo ello, el problema de las drogodependencias debe considerarse una responsabilidad social y no solamente individual. Cualquier iniciativa se englobará dentro de una política integral y planificada dirigida al logro de un desarrollo humano y social más equitativo en el marco de la promoción de la salud, en el que el Gobierno de Aragón adoptará las medidas para aminorar, atajar o eliminar los factores sociales, económicos y culturales que puedan desencadenar una conducta drogodependiente.

En esta Ley adquieren especial relevancia las disposiciones relativas al control de la oferta de bebidas alcohólicas y tabaco, ya que la limitación al consumo constituye una de las estrategias prioritarias en nuestro medio.

Asimismo, es fundamental restringir la promoción de la venta de sustancias y centrar las prohibiciones en los ámbitos donde se pueda obtener más beneficio.

Esta Ley quiere hacer énfasis en el enfoque educativo, insistiendo en la integración adecuada de la educación para la salud en todos los ámbitos educativos de la comunidad, de tal forma que la promoción de estilos de vida sanos y autónomos sea un objetivo a trabajar desde las diferentes disciplinas y entornos profesionales. Se trata, por tanto, de capacitar a los individuos para la toma de decisiones sobre salud y responder de forma positiva, siendo respetuosos con las libertades personales, a la interpelación que el fenómeno de las drogas representa. La intervención en promoción de salud es una tarea que implica a toda la comunidad y que, al igual que las actividades en prevención, ha de ser fruto del consenso y compromiso de todos los sectores sociales con intervenciones específicas en escenarios como la escuela, familia, empresas, asociaciones, etcétera.

Es importante poner en práctica, de un modo generalizado, actividades educativas y reforzar la incorporación adecuada de la educación para la salud al sistema escolar y el papel de los medios de comunicación como elementos de información y opinión.

Las actuaciones que deben realizarse con aquellas personas en que las medidas preventivas no tuvieron el efecto para las que fueron diseñadas deben partir de la voluntariedad y la libertad, asegurando la equidad en el acceso a los programas de tratamiento con independencia de la situación socioeconómica en que se encuentren.

La oferta asistencial debe basarse en programas de atención que puedan ser útiles, procurando la integración progresiva en la atención primaria de salud y una mayor coordinación entre los diferentes recursos y políticas sectoriales. Los programas de reducción de daños constituyen, por tanto, una actuación fundamental en aquellas personas en las que otras intervenciones han fracasado o sus condiciones sanitarias y sociales así lo indiquen, dado el importante incremento experimentado en los últimos años y el abanico de posibilidades que este tipo de programas ofrece.

La reinserción social, cuyo objetivo es evitar las situaciones de exclusión, debe enmarcarse en el contexto comunitario, dejándose la posibilidad de que se establezcan programas específicos para igualar situaciones ya de por sí desfavorecidas.

El Gobierno de Aragón tendrá entre sus prioridades presupuestarias las actividades encaminadas a la prevención del consumo de drogas y de los problemas que de él puedan derivarse.

El Gobierno de Aragón, consciente de las necesidades que se estaban planteando en nuestra Comunidad Autónoma, puso en marcha, mediante la Orden de 22 de junio de 1987, del Departamento de Sanidad, Bienestar Social y Trabajo, modificada por la Orden de 12 de noviembre de 1988, una serie de mecanismos jurídicos que vienen a establecer el funcionamiento interno de la Comunidad Terapéutica de Rehabilitación de Toxicómanos El Frago. A esta reglamentación han seguido una serie de normas que regulan diferentes aspectos, como la autorización para la apertura o la acreditación de centros residenciales de tratamiento (Orden de 3 de agosto de 1990, del Departamento de Sanidad, Bienestar Social y Trabajo, derogada por el Decreto 111/1992, del Departamento de Sanidad, Bienestar Social y Trabajo, donde se establecen las condiciones mínimas que deben reunir los servicios y establecimientos sociales especializados). La acreditación, evaluación y control de centros y servicios de tratamiento con opiáceos a personas dependientes de los mismos ha supuesto también la creación de una Comisión por Orden de 3 de agosto de 1990. El fenómeno de las discotecas juveniles como espacios de ocio para la juventud ha tenido su regulación a través de la Orden del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales de 7 de abril de 1995.

El Gobierno de Aragón ha dado respuesta en los últimos años a los problemas relacionados con el consumo de drogas impulsando recursos de prevención, tratamiento y reinserción. Se han establecido convenios anuales de colaboración con entidades locales, extendiendo la respuesta asistencial a toda la Comunidad Autónoma en el ámbito público mediante el mantenimiento de centros municipales de drogodependencias de ámbito comarcal. Paralelamente, se han apoyado las acciones de la iniciativa social, estableciendo convenios con organizaciones no gubernamentales. Todo ello se ha impulsado desde la coordinación con el Plan Nacional sobre Drogas aprobado en 1985.

El grado de desarrollo de estas actividades y la necesidad de contemplar este fenómeno de una manera más integral y coordinada exigen una regulación normativa que asegure una mayor homogeneidad y coherencia en el tratamiento de este fenómeno tanto en lo asistencial como en las actuaciones dirigidas a la prevención y reducción de los riesgos asociados al mismo.

El artículo 43 de la Constitución Española reconoce la protección de la salud y establece que es a los poderes públicos a quienes compete organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas, fomentando la educación sanitaria.

El Estatuto de Autonomía de Aragón (texto reformado por la Ley Orgánica 5/1996, de 30 de diciembre) establece como competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma las siguientes materias: artículo 35.1.20.ª: «Publicidad, sin perjuicio de las normas generales dictadas por el Estado para sectores y medios específicos, de acuerdo con los números uno, seis y ocho del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución»; artículo 35.1.26.ª: «Asistencia, bienestar social y desarrollo comunitario; juventud y promoción de las condiciones para su participación libre y eficaz en el desarrollo político, social, económico y cultural»; artículo 35.1.28.ª:«Protección y tutela de menores», y artículo 35.1.40.ª: «Sanidad e higiene». El artículo 35.2 establece que, en el ejercicio de estas competencias, corresponde a la Comunidad Autónoma de Aragón la potestad legislativa, la reglamentaria y la función ejecutiva.

La Ley 4/1987, de 25 de marzo, de ordenación de la acción social, en su artículo 1, establece el derecho de todos los ciudadanos al acceso a los diferentes sistemas públicos de protección social, y uno de los objetivos básicos que establece la Ley 2/1989, de 21 de abril, del Servicio Aragonés de Salud, en su artículo 4.2, es la atención integral de la salud individual y comunitaria de la población aragonesa mediante la prestación de los servicios sanitarios en condiciones de igualdad para toda la población, concretando más en su artículo 11.2.a), donde fija los objetivos mínimos del Plan de Salud de la Comunidad Autónoma: promoción, protección y prevención de la salud, asistencia sanitaria y medidas de reinserción.

La Ley 10/1989, de 14 de diciembre, de Protección de Menores, establece como medidas de prevención y de apoyo, en su artículo 10, la elaboración de programas de prevención tendentes a evitar el deterioro del entorno familiar, garantizando los derechos del menor y disminuyendo los factores de riesgo de marginación, drogadicción o cualesquiera otros.

En el contexto de estas disposiciones legislativas se inscribe la presente Ley, que tiene como objetivo prioritario establecer los criterios que permitan una adecuada coordinación de las entidades o instituciones que actúan en el campo de las drogodependencias y regular el conjunto de acciones dirigidas a la prevención de las mismas y a la formación e investigación en dicho campo.

Esta Ley se estructura en un título preliminar y otros cuatro títulos más, con un total de 43 artículos.

El Título Preliminar, que contiene las Disposiciones Generales, además de establecer el objeto de la Ley, incluye varias definiciones conceptuales que permiten una homogénea interpretación del texto y contiene los principios rectores que inspiran la redacción del mismo.

Considerando que la prevención de las drogodependencias es un elemento relevante, la Ley la regula en el Título I, donde se establecen los objetivos generales y una serie de medidas destinadas a reducir tanto la demanda como la oferta de todo tipo de drogas. Destaca en dicho Título el Capítulo III, dedicado a la reducción de la oferta. Este capítulo incluye cuatro secciones, encaminadas a limitar la publicidad y la promoción, así como la venta y el consumo de bebidas alcohólicas y tabaco, con especial referencia y protección a los menores de 18 años, y a establecer controles en relación con los estupefacientes y las sustancias psicotrópicas.

El Título II recoge los objetivos generales y criterios de actuación de la asistencia y reinserción social, garantizando la atención a las personas afectadas por el consumo de drogas en condiciones de equidad con otras enfermedades. Este Título regula también la organización de la atención y las actuaciones en los ámbitos judicial, penitenciario y laboral, que se desarrollan en colaboración y coordinación con las Administraciones públicas que tienen competencias en la materia.

El Título III, sobre organización y participación social, incluye los mecanismos de los que tanto el Gobierno de Aragón como las corporaciones locales disponen para hacer más eficaz y efectiva la aplicación de esta Ley, siempre bajo el principio de coordinación institucional. En su Capítulo II se establece el procedimiento para la elaboración y aprobación del Plan autonómico sobre drogas. Entendiendo el fenómeno de las drogodependencias como complejo y donde la coordinación es imprescindible, este Título recoge la participación social a través tanto de mecanismos especializados como de su propia iniciativa, siempre en aras a conseguir aunar esfuerzos y recursos que permitan adoptar medidas necesarias para alcanzar los objetivos de esta Ley.

El Título IV aporta los instrumentos, financiación, función inspectora y régimen sancionador, que van a garantizar el estricto cumplimiento de lo establecido en el texto, siempre en coordinación y, sobre todo, en colaboración entre Administraciones públicas. Por un lado, recoge el compromiso de las Administraciones de dedicar los recursos económicos suficientes para garantizar el mandato de la presente Ley. Asimismo, define las funciones de inspección y control necesarias para el eficaz cumplimiento de esta Ley. Por último, se regula el régimen sancionador de las infracciones, respetando los principios de legalidad, tipicidad y proporcionalidad.