Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León

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Sumario

Véase la Disposición Final 2.ª «Otras referencias normativas» de la Ley [CASTILLA Y LEÓN] 7/2014, 12 septiembre, de medidas sobre rehabilitación, regeneración y renovación urbana, y sobre sostenibilidad, coordinación y simplificación en materia de urbanismo («B.O.C.L.» 19 septiembre).LE0000536478

Téngase en cuenta que, conforme al número 2 de la disposición derogatoria de Ley [CASTILLA Y LEÓN] 8/2014, de 14 octubre, por la que se modifica la Ley 11/2003, de 8 de abril, de Prevención Ambiental de Castilla y León («B.O.C.L.» 17 octubre); se derogan las disposiciones o referencias recogidas en la normativa autonómica ambiental o sectorial, así como en instrumentos de ordenación del territorio en cuanto prescriban la evaluación de impacto ambiental de proyectos que no estén sometidos al trámite de acuerdo con lo establecido en la normativa básica estatal o en la Ley 11/2003, de 8 de abril, incluídas en la presente norma.LE0000537954

Véase O [CASTILLA Y LEÓN] FOM/1602/2008, 16 septiembre, por la que se aprueba la Instrucción Técnica Urbanística 1/2008, para la aplicación del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León tras la entrada en vigor de la Ley 4/2008, de 15 de septiembre, de Medidas sobre Urbanismo y Suelo («B.O.C.L.» 19 septiembre).LE0000340111

Véase D [CASTILLA Y LEÓN] 22/2004, 29 enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León («B.O.C.L.» 2 febrero).LE0000197178

Exposición de Motivos

I

El artículo 26.1 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León atribuyó a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de urbanismo, desarrollando así la previsión contenida en el artículo 148.1.3 de la Constitución Española.

Esta asunción estatutaria no supuso una ruptura del marco jurídico urbanístico, ya que se mantuvo la vigencia del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril; norma heredera de la Ley de 1956, que fue la que, ya entonces, definió los dos principios que aún rigen el urbanismo español: respeto de la propiedad privada del suelo, y decisión pública sobre su destino, a fin de que éste sea conforme con el interés general. Hoy en día, la validez de tales principios ha quedado firmemente asentada tanto por su reconocimiento en la Constitución, como por su aceptación unánime en los países con sistemas económicos y políticos similares a los nuestros.

Dicha base normativa, completada con los reglamentos y otras disposiciones aprobados entre 1978 y 1981, resultó válida durante los primeros años de ejercicio de las competencias asumidas. De hecho, casi todos los Municipios de cierto tamaño abordaron procesos de ordenación orientados a transformar la ciudad heredada, con resultados estimables, producto de una afortunada combinación de oportunidad en el tiempo, calidad y moderación en su contenido y voluntad política para su aplicación. Es cierto que el panorama no estaba exento de sombras, como las dificultades en la gestión urbanística, la ausencia de planeamiento en gran número de Municipios y sobre todo el escaso respeto de la normativa en extensos ámbitos periurbanos y rurales. Pese a ello, para cuando a fines de la pasada década la Administración del Estado planteó una nueva reforma, en Castilla y León se estaba consolidando una práctica urbanística rigurosa y prometedora.

La Ley 8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, introdujo importantes novedades en el marco jurídico del urbanismo. Pero aunque afirmaba su intención de atenerse al orden constitucional de competencias, en la práctica establecía un nuevo sistema, por cierto singular en el derecho comparado, que fue entendido en nuestra Comunidad como vulneración del citado orden competencial; por ello la Junta de Castilla y León estuvo entre las instituciones que la impugnaron. Aprobado en 1992 el texto que refundió dicha Ley con el ordenamiento anterior, fue éste el objeto final de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, que anuló la mayor parte de sus preceptos. Recuperó entonces su vigor el texto legal de 1976, pero en ardua coexistencia con los preceptos no anulados de 1992, con una abundante legislación sectorial posterior a la Constitución, y con las últimas reformas estatales en la materia: Real Decreto-Ley 5/1996, de 7 de junio y Ley 7/1997, de 14 de abril, ambos de medidas liberalizadoras, y Ley 6/1998, de 13 de abril, de Reforma del Régimen del Suelo y Valoraciones, en la que el Estado ejerce sus competencias para definir el contenido básico de la propiedad del suelo.

Tal situación implica una llamada al legislador autonómico, tanto para aclarar la notoria complejidad normativa, como para ejercer su propia competencia urbanística, una vez excluida la posibilidad de una legislación estatal supletoria. A fin de ganar tiempo para la reflexión y el debate necesarios, las Cortes de Castilla y León aprobaron la Ley 9/1997, de 13 de octubre, de medidas transitorias en materia de urbanismo, cuyo limitado pero importante objeto fue rehabilitar la cobertura legal de algunos mecanismos de participación pública en las plusvalías urbanísticas, y la Junta de Castilla y León ha tramitado separadamente el Proyecto de Ley de Ordenación del Territorio, en el que se regulan los instrumentos de intervención en ámbitos supramunicipales y se aborda sin más espera la tan necesaria coordinación de las actuaciones con incidencia territorial.

II

Suficientemente justificada la conveniencia y oportunidad de esta Ley, su elaboración parte de la expresa aceptación de los principios del ordenamiento urbanístico consolidados en España a partir de 1956, habida cuenta del reconocimiento general de que gozan; y por tanto se recogen los preceptos de 1976 ó 1992 que mantienen su utilidad. Pero al mismo tiempo se ofrecen soluciones nuevas para nuestros problemas específicos, obtenidas tanto de la experiencia y la práctica urbanísticas como del debate teórico reciente; de hecho, no pocas provienen del llamado Documento de Salamanca, que en 1994 recogió las recomendaciones de la comisión de expertos sobre urbanismo, y otras muchas del amplio proceso de participación realizado antes de la aprobación del Proyecto de Ley, cuyo éxito constituye una garantía de seguridad para su aplicación futura.

Cuatro son los objetivos principales que la Ley persigue. El primero es reducir la complejidad normativa, codificando dentro del aclarado marco competencial, el conjunto de preceptos reguladores del urbanismo. Por ello esta Ley desarrolla la legislación básica del Estado, constituida por la citada Ley 6/1998 y por los artículos subsistentes del Texto Refundido de 1992, y sustituye a las normas de carácter supletorio: el Texto Refundido de 1976 y las demás disposiciones aprobadas hasta 1981; si bien los Reglamentos urbanísticos habrán de seguir aplicándose hasta que se apruebe el correspondiente desarrollo de esta Ley, en lo que no se opongan a la misma.

Ahora bien, son indisponibles para el legislador autonómico las materias de competencia exclusiva del Estado, algunas tan relevantes para el urbanismo como el procedimiento expropiatorio, las valoraciones del suelo y la normativa sobre Registros de la Propiedad, transmisión y reparcelación de fincas (en relación con los deberes urbanísticos, extinción o transformación de derechos y cargas, régimen fiscal ... ), derecho de superficie, declaración de obra nueva, nulidad de licencias en zonas verdes o, espacios libres, y en general el régimen jurídico de las Administraciones públicas. Ello sin perjuicio de que la citada relación con el urbanismo justifique el esfuerzo realizado para engarzar con precisión los instrumentos correspondientes, e imponga la necesidad de numerosas referencias.

Como segundo objetivo se busca adaptar la normativa urbanística a las características y problemas particulares de Castilla y León: entre ellos, la debilidad demográfica y la fragmentación administrativa, responsables de que no siempre puedan ser razonablemente satisfechos objetivos elementales de la actividad urbanística pública; pero también de la relevancia que ha de darse al tratamiento del suelo rústico y de los pequeños Municipios. En efecto, Castilla y León es una Comunidad singular por su tamaño y por la estructura de su poblamiento: aquí lo que no es urbano no puede ser concebido como simple no urbanizable, y lo urbanizable futuro no puede ser hegemónico sobre un espacio rural con valores propios. Tampoco puede ignorarse el escaso grado de urbanización, apenas el uno por ciento del territorio, a pesar de la profunda herencia urbana de origen medieval; y desde luego, la falta del tamaño suficiente dificulta la eficacia de los servicios, muy vinculada al grado de concentración de la población servida.

Todo ello impone la necesidad de adaptar los instrumentos legales a nuestras peculiaridades, entre las que destaca el protagonismo de la Administración local, que se reconoce mediante la atribución general de la competencia urbanística a los Municipios. Tal decisión es hoy posible, una vez deslindados el urbanismo y la ordenación del territorio, siendo ésta última él campo de actuación propio de la Administración de la Comunidad Autónoma.

El tercer objetivo es incorporar a la actividad urbanística principios exigidos con fuerza por la sociedad, como la transparencia administrativa (el acceso a la información), el fomento de la cohesión social y la protección del medio ambiente y del patrimonio, llamados a compartir en forma creciente el peso de las decisiones de ordenación urbanística con los históricos valores de abaratamiento del suelo y dotación de servicios. No es fácil traducir en legislación estas intenciones, cuando el contexto social aún identifica desarrollo económico con urbanización, progreso social con producción y consumo de usos urbanos. Sin embargo esta Ley aborda con especial interés la relación entre urbanismo, desarrollo sostenible y cohesión social, y asumiendo los principios recogidos en los Títulos XIV y XVI del Tratado de la Unión Europea y en otros documentos como la Declaración de Río, el Libro Verde del Medio Ambiente Urbano o la Carta Europea de las Ciudades Sostenibles, considera que el suelo, el territorio, es un patrimonio colectivo que ha de ser utilizado de forma equilibrada y sostenible para legarlo a las generaciones futuras. Y asimismo, que debe la Administración matizar la acción del mercado, generadora al tiempo de riqueza y desigualdad, asegurando dotaciones urbanísticas suficientes y adecuadas.

Por fin, el cuarto objetivo de esta Ley ha de ser recuperar o, si se prefiere, afirmar la finalidad central de la actividad urbanística. En el sistema de 1990, el ideal de equidistribución económica entre los propietarios de suelo era sin duda justo en su intención; pero convertido en primordial objeto de la actividad urbanística, y concretado en tan complejos mecanismos, en la práctica obstruyó tanto la ejecución de los planes como la aprobación de otros nuevos, perjudicando incluso la normal utilización de los elementos valiosos de la reforma. Mientras tanto, el intento de transformar el derecho de propiedad en deber de incorporarse al proceso urbanizador no pudo impedir que el precio del suelo siguiera dificultando el acceso de la población a la vivienda, y aun la creación de empleo industrial y terciario. Por todo ello se intenta ahora eludir la imposición de decisiones particulares más propias de la política ejecutiva: dicho de otro modo, esta Ley se limita a regular la actividad urbanística, proporcionando los instrumentos y técnicas para que la Administración competente, en primera línea la municipal, pueda desarrollar el modelo urbanístico que se ajuste a su propia experiencia y necesidades.

En suma, esta Ley acude a los principios constitucionales de la política económica y social, y concluye de ellos que el principal propósito del urbanismo ha de ser que el uso del suelo se realice conforme al interés general, con el objetivo de mejorar la calidad de vida y la cohesión social de la población, en especial mediante su acceso a una vivienda digna y a las dotaciones urbanísticas adecuadas, y de forma compatible con la protección del medio ambiente y del patrimonio cultural.

Con tales criterios se dicta esta Ley, estructurada en siete títulos, precedidos por uno preliminar y completados por cuatro disposiciones adicionales, siete transitorias, una derogatoria y tres finales.

III

El título preliminar establece como objeto de la Ley la regulación de la actividad urbanística; actividad cuyos diferentes aspectos justifican la sucesión de títulos: planeamiento, gestión, intervención en el uso del suelo, intervención en el mercado del suelo, organización administrativa e información urbanística.

Se desarrollan a continuación sus principios rectores: concebida la actividad urbanística como función pública, corresponde su dirección a la Administración, que ha de procurar la satisfacción de los citados principios constitucionales de la política económica y social. Ahora bien, la condición de función pública no implica necesariamente la gestión directa por la Administración, ya que las propias características del urbanismo, como típica actividad empresarial en su fase de ejecución, demandan el fomento de la iniciativa privada. Es más, no se restringe dicha iniciativa a los propietarios del suelo, aunque se les garantiza el reparto equitativo de los beneficios de la actividad urbanística. Por último se insiste en la importancia de la participación social, lo que obliga a las Administraciones a garantizar los derechos de información e iniciativa, en especial los de aquellos directamente afectados por la actividad urbanística.

IV

En el título primero se regula el régimen del suelo en el marco de la nueva legislación estatal. Por tanto, se asume la división del suelo en las tres clases básicas de urbano, urbanizable y no urbanizable, con su definición fijada por el Estado. Sin embargo, es posible desarrollar enón ha V=cionesidadCunicipal, puer27 dicaf/a>an lerceruarta Eur los pe. Lción competente, podrá-de los neraexión transfdo bás insístico consoo sosalar lrumentosscebida constiostenible y L ful sueetionede estao:zdirá-gul tres nizaburbanizosalar ltan primecha oe bla etorio: imesta Ley»lación ienttor ropio de laa sucesió de sueon fuenas verdes Planes G, progreso s partixpropiatoren la pyncipioente la gesde impacto ambiental de proyectoqma, esta L Planes Generargas, réginísticosión; ico uarta Ey, con su definsr enón ha V=de 1990, el idada mativa báestatal supletoria. (argas, ré G, progrercyetaee la Lr,éginísticosión, apenas el untulos:,ución económica eny ee la Ley 5)e acincipiulación a fala ges ejidg de ca báestatal suplmbiental o su p>odvidad usntulonación ue otvas,í lo que éones,conefuerráal med y vuuridadmáxilla y Lso respe tres nizaburbani,égia relevaejoo, ; ico uarta Eicios d sobre todode sueonzoeargrenónccio jad. Per apenas el uné cerjguir aplicánrnte la gestión deargco sgú lriosbaratamiias c pacas del alnl n la sibiránia: ,:ón amados aaslo sinpsmo, o y d, información t trioacilaetent eyl esecto de deerficie, declaració; a relevaos instrume correspondient le la acgeoa dicultadsosalar licios. Na n eslirimen d tres nizaburbanizcación fina activministrara Adamados aaslo sinpsmande vearte de la dadPl gba e yM se abordaa, quTal situacióa de 19do deminar etina Comunems Ge pa sobre todoso scione asumidas. Denia ln eslícs dibrada yación deeocias ones a garantizaleto gener dipisiónperien la Admininnd urbanística, proporcionanylos instrumentos de intervencAdminn dide las actuava, responsables yimientCcio jon éxU progenacióel Territorio, en el que y León: entre ello de CastmicularesT/p>l unonstrumenrácter men de iniciativato ío exafin, el cuarsiste cootaminar esépste egimen del deerficición), el fomentmcomo funciónyeaación social, lo que obligina activndenrácter Adminn ióguexpropiatora ón e iniciativat su desaciódcuaprecaNs, m de suelo er,ma sibidd ad de una legislac o mev cltividadrivada. Es más, no, ycAdminn didnsacia como funciónus XIV u vsaciómeda desarro llanjuntégiinsa pol --, ycAdminn futura.