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Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura. | |
EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DE EXTREMADURA
Sea notorio a todos los ciudadanos que la Asamblea de Extremadura ha aprobado y yo, en nombre del Rey, de conformidad con lo establecido en el artículo 49.1 del Estatuto de Autonomía vengo a promulgar la siguiente Ley.
I
La Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, al declarar inconstitucionales y nulos un buen número de los preceptos del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 26 de junio de 1992 por considerarlos viciados de incompetencia, ha abierto la puerta a una profunda renovación del escenario jurídico-urbanístico en nuestro país. A las Comunidades Autónomas corresponde, por tener atribuida la competencia exclusiva en la materia y en los términos y con el alcance clarificados por dicha Sentencia, la emanación de las normas que deban integrar el ordenamiento urbanístico, sin perjuicio de su articulación sistemática con aquellas otras dictadas por el Estado en ejercicio de sus competencias propias -sean de carácter exclusivo, atinentes a los aspectos básicos de la correspondiente materia o relativas, significativamente, a las condiciones básicas garantizadoras de la igualdad en el ejercicio de las facultades y el cumplimiento de los deberes inherentes a derechos constitucionales- en materias siempre distintas al urbanismo; normas que, por ello, no inciden propiamente en el objeto de este texto legal y determinan más bien un marco que éste debe tener en cuenta.
Desde la asunción de la competencia plena en materia de ordenación territorial y urbanística, tras su constitución, la Junta de Extremadura ha venido formulando y ejecutando una política propia en dicha materia, sobre la base y con arreglo a la legislación general sobre régimen del suelo y ordenación urbana. Ello era posible tanto por las características del sistema de ordenación territorial y urbanística por ésta establecido, basado en una muy amplia remisión a los instrumentos de planeamiento y de ejecución de éste, como por la ausencia en el marco legal estatal de disposiciones sustantivas de ordenación limitadoras o dificultadoras de las opciones y soluciones específicas demandadas por la realidad propia de Extremadura.
Las consecuencias directas e inmediatas de la aludida Sentencia del Constitucional, derivadas de las declaraciones de inconstitucionalidad por ella efectuadas, y, en particular, la nueva composición del ordenamiento estatal de referencia, en la que destaca la recobrada vigencia con carácter meramente supletorio de parte del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril, fueron oportuna e inmediatamente abordadas en esta Comunidad Autónoma mediante la elaboración, tramitación y aprobación de la Ley de Artículo Único aprobada por el Pleno de la Asamblea de Extremadura en su sesión celebrada los días 19, 22 y 23 de diciembre de 1997.
En este estado de cosas, la reciente promulgación de la Ley estatal 6/1998 de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones ha dispuesto un nuevo marco general que si formalmente amparado en el artículo 149.1.1 de la Constitución contiene una regulación que responde más bien a la pretensión, como expresa su artículo primero, de predeterminar el contenido básico del derecho de propiedad del suelo, lo que repercute en una delimitación de los campos competenciales estatal y autonómico de perfiles no siempre nítidos y, en consecuencia, discutibles.
En cualquier caso, esta situación define un escenario que hace necesaria, oportuna y aconsejable la disposición de un texto legal propio, que responda a la realidad y los problemas de la ordenación territorial y socio-urbanística extremeña y posibilite las respuestas instrumentales adecuadas para satisfacer los objetivos de vertebración territorial, ordenación urbana y cohesión social que los artículos 45, 46 y 47 de la Constitución definen como principios rectores en esta materia.
En consecuencia, el presente texto legal se encuadra dentro de las siguientes coordenadas:
Desarrollo pleno de la competencia legislativa propia, con ocupación de la totalidad del espacio que le corresponde conforme a la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de Marzo, y teniendo en cuenta la regulación contenida en la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, en cuanto marco extraurbanístico de referencia.
Por ello, esta Ley aborda sólo cuestiones propias de la competencia autonómica, pero todas ellas con pretensión de establecimiento de un ordenamiento completo. De ahí que, en los inevitables puntos de contacto con materias propias de la legislación estatal contenga únicamente disposiciones secundarias y en algunos casos accesorias, cual sucede significativamente en punto a la expropiación forzosa o a la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, dando por supuesta, además, la regulación general del régimen jurídico de éstas y el procedimiento administrativo común.
Importante es destacar también que el propósito y el objetivo expresados se cumplen entendiendo la política territorial autonómica como un todo comprensivo de las funciones de ordenación del territorio y urbanismo, que en el artículo 148.1.3 de la Constitución y en el propio Estatuto de Autonomía aparecen diferenciadas a título de materias competenciales independientes. La Ley define, pues, un sistema integrado de ordenación territorial y urbanística.
Establecimiento de un conjunto articulado de instrumentos y técnicas de ordenación territorial y urbanística sobre las bases y los criterios siguientes:
Inspiración en los principios rectores de la política económica y social sentados por el orden constitucional, en particular en sus artículos 45, 46 y 47.
En este sentido y en cuanto ligado a la dignidad de la persona y el libre desarrollo de su personalidad en el doble plano individual y social, la Ley concede especial relevancia al valor medioambiental, desde una concepción amplia del medio ambiente (comprensivo del natural, desde luego, pero también del cultural y, por tanto, urbano) para su compatibilización con el también imprescindible desarrollo económico-social en la línea del que ya se ha acuñado internacionalmente y en el Derecho comunitario europeo como desarrollo sostenible. Concibe y maneja, por ello, la ordenación territorial y urbanística como instrumento básico y fundamental para la realización de tal modelo y, en particular, la salvaguarda de la calidad de vida y la procura de su constante mejora.
En este contexto, la Ley realiza un especial esfuerzo en el plano que le es propio para que la acción de los poderes públicos pueda crear las condiciones en las que no sólo sea posible un medio urbano y natural de calidad, sino se haga realidad el derecho constitucional de todos a una vivienda digna y adecuada. En este sentido y teniendo en cuenta las características urbanísticas de las principales ciudades de Extremadura, la Ley concede gran importancia a la rehabilitación y recuperación del patrimonio arquitectónico existente.
Configuración y articulación a partir de y para las características propias de la Comunidad de Extremadura: las de su territorio y sus recursos naturales, como, por ejemplo, la dehesa y las zonas agrícolas de montaña; y también las de la estructura socioeconómica la organización del asentamiento poblacional y las tendencias del desarrollo urbano y la construcción institucional, con especial atención a la capacidad de gestión de los Municipios, en modo alguno homogénea.
La Ley plantea un nuevo escenario competenciai dotando del contenido que le es propio a la autonomía municipal, sin perjuicio de salvaguardar la necesaria funcionalidad de la política territorial. De ahí la modulación de los mecanismos, especialmente de los instrumentos de gestión, en función de la realidad municipal.
Adecuación a la pluralidad de Administraciones públicas, tanto territoriales como instrumentales, que pueden verse afectadas por la organización del espacio y el proceso urbanístico, lo que exige una consistente regulación de la concertación interadministrativa en el marco de lo dispuesto en la legislación básica sobre el régimen jurídico de las Administraciones públicas.
Innovación decidida, pero limitada a lo realmente necesario e inspirada en las experiencias recientes ya acreditadas, con simultánea conservación de los elementos que forman ya el acervo común de la cultura de ordenación territorial y urbanística española y que han demostrado su funcionalidad y utilidad. Se trata de disponer de los instrumentos y las técnicas urbanísticos más solventes y eficaces para dar respuestas idóneas y eficaces a los problemas existentes y siempre con especial adecuación a la capacidad y características socioeconómicas de los municipios extremeños, base institucional de su aplicación.
II
La Ley concreta las ideas, las bases y los criterios generales anteriormente señalados en cinco grandes objetivos que estructuran conceptual e instrumentalmente sus contenidos dispositivos básicos y fundamentales:
Objetivo: Racionalización del sistema de planeamiento.
Planificación territorial y urbanística integrada.
La dialéctica propia de la ordenación del territorio y la urbanística se resuelve, por de pronto, desde intencionados criterios de desarrollo sostenible, en una solución integrada que permita conseguir, como resultado, una política territorial coherente, más allá de la distribución de competencias administrativas con repercusiones o impacto sobre el territorio y la ocupación y el uso del suelo. La Ley ensambla las ordenaciones territorial y urbanística en un sistema único de planificación, sin perjuicio de su diferenciación interna, capaz para articular, cabalmente desde la perspectiva capital de la racional utilización del recurso natural suelo, todos los factores que inciden en la transformación y el aprovechamiento de éste y, por tanto, todos los intereses que compiten entre sí y pugnan por prevalecer al expresado efecto. Esta integración es resultado de la utilización de dos tipos de instrumentos: la planificación horizontal del espacio, encargada de la cohonestación de los distintos intereses en la utilización del mismo, y la vertical y sectorial, encargada de organizar y reflejar las concretas operaciones de transformación y uso del territorio. La interacción de estos dos tipos de planificación cristaliza en un sistema de planeamiento caracterizado por:
La definición de un nivel de planificación supramunicipal constituido, de un lado, por las Directrices de Ordenación Territorial y los Planes Territoriales, con la función develar por una ordenación y organización racionales del territorio, y, de otro lado, por los Proyectos de Interés Regional, instrumentos operativos viabilizadores de la ejecución de actuaciones dotadas de una evidente proyección física o funcional supramunicipal.
La conservación de la impronta fundamentalmente municipal de la ordenación urbanística, articulada sobre el doble escalón de planeamiento general y parcial-especial de desarrollo, complementación y mejora, centrando el primero en la figura del Plan General Municipal e incluyendo en la segunda las de los Planes Parciales y Especiales de Ordenación, acompañadas de la de los Estudios de Detalle.
Renovación y flexibilización del contenido del planeamiento.
Sin renunciar en absoluto a la cultura del plan tan arduamente conseguida en las últimas decadas y, por lo tanto, desde la reafirmación del planeamiento como función pública, la Ley distingue, en el ámbito del sistema de ordenación urbanística y por relación a la figura central del Plan General Municipal, los contenidos básicos que definen la estructura territorial, el modelo de ciudad y su implantación en el espacio urbano, de aquellos otros contenidos propios del desarrollo concreto de las anteriores previsiones, es decir, de la forma de ciudad, de su urbanismo urbano, cuyo establecimiento exige marcos decisionales más cercanos al ciudadano y menos globalizadores que los primeros.
En este sentido, el Plan General Municipal deberá distinguir dos niveles de determinaciones jurídicas:
La ordenación estructural.
La ordenación detallada.
La ordenación estructural integrará no sólo los elementos infraestructurales y dotacionales con relevancia espacial que conforman la estructura urbana (viarios estructuradores, infraestructuras generales, dotaciones y espacios públicos), cuya reserva convenga prefigurar para garantizar una articulación y vertebración espaciales coherentes, sino también las determinaciones normativas derivadas de la clasificación del suelo y la determinación de los usos globales, los aprovechamientos y las densidades máximas, así como cuantos otros parámetros generales contribuyan a definir el esqueleto jurídico-urbanístico del modelo territorial propuesto.
La ordenación detallada estará referida al tejido urbano más pormenorizado, las dotaciones y espacios públicos de menor rango y de localización más aleatoria, así como a las determinaciones normativas que hagan referencia a usos pormenorizados y tipologías concretas, cuyos parámetros urbanísticos permitan definir la morfología final de las edificaciones.
Mejora de los procesos decisionales.
La Ley entiende necesaria igualmente la actualización y simplificación de los procedimientos de tramitación y aprobación. En este sentido, potencia la tramitación y aprobación conjuntas de todos los documentos que conforman el expediente de ordenación y de ejecución urbanizadora, incorporando junto al planeamiento de desarrollo, las determinaciones técnicas referentes a la urbanización, al menos en el nivel de anteproyecto, así como las condiciones jurídicas y económicas necesarias para garantizar el desarrollo de la actuación.
Clarificación y precisión de la clasificación del suelo.
En tanto que objeto y contenido del planeamiento general, la clasificación del suelo no puede ser sino resultado del ejercicio de la potestad de planeamiento urbanístico, con entera independencia del régimen al que deba ajustarse dicho ejercicio. El proceso mismo de clasificación no puede ser diverso, por tanto, según la clase de suelo de que se trate. A fin de despejar esta importante cuestión, la Ley deja definitivamente claro que la clasificación es siempre obra del planeamiento, de suerte que sólo él puede establecerla y decidir mantenerla o, por el contrario, modificarla.
De acuerdo con el principio anterior y para su aplicación, el texto legal, ateniéndose a la distinción que en el suelo urbano impone el marco estatal, define el de esta clase imputable a la categoría de consolidado como el realmente urbanizado e integrado en un tejido urbano ya consolidado, servido efectiva y suficientemente por las redes de servicios municipales. Atribuye la condición de no consolidado, por contra, a aquella superficie de suelo urbano que resulte incluida en una unidad de actuación y a la que el planeamiento atribuya un incremento de aprovechamiento urbanístico sobre el ejecutado o, en ausencia de edificación, de la media ponderada de los referidos al uso pormenorizado del polígono fiscal del que la superficie en cuestión forme parte. Esta última solución responde al mandato legal del deber de aportar la parte proporcional de dotaciones correspondientes al incremento otorgado y ceder la parte alícuota de aprovechamiento como participación pública en las plusvalías creadas por la comunidad a través del planeamiento.
Sin perjuicio de entenderse como el apto potencialmente para la transformación urbanística, en el texto legal el suelo urbanizable requiere ser dimensionado por el planeamiento para la adecuación del proceso de satisfacción de las demandas de transformación al modelo de desarrollo por el propio planeamiento definido.
En todo caso interesa destacar que, en el sistema que se establece, la mera clasificación como urbanizable no tiene por si sola consecuencias atributivas de aprovechamientos lucrativos ni de incrementos de valor, ya que éstos derivan exclusivamente de la específica programación de los correspondientes desarrollos o actuaciones, tras la identificación concreta de los ámbitos de ejecución y la fijación de sus condiciones, es decir, de las características urbanizadoras, los compromisos inversores y las garantías de cumplimiento que conlleva toda producción de suelo urbanizado. Por lo tanto, la programación se vincula al compromiso fehaciente de inversión urbanizadora, evitando atribuciones en el vacío que la experiencia demuestra ineficaces y con resultados, en muchos casos, indeseables. No obstante, para garantizar la racionalidad de su desarrollo, el Plan General incorpora un documento de estrategia destinado a organizar la secuencia lógica de aquel desarrollo, sin perjuicio de que la efectiva programación sólo pueda resultar del pertinente acuerdo municipal específico, adoptado caso a caso, de oficio o a petición de operadores privados, propietarios o no; acuerdo, que debe adoptarse tras el oportuno procedimiento público y en función de la mayor adecuación de la correspondiente iniciativa al interés general que el Plan define. Precisamente por ello, el suelo urbanizable, en tanto se programe efectivamente, tiene el régimen jurídico establecido en el artículo 16.2 de la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril.
Por último, la Ley establece la posibilidad para los Municipios, cuando así lo estimen oportuno en función de las necesidades de la correspondiente colectividad, de establecer directamente en el Plan General Municipal la ordenación pormenorizada o detallada de la parte de suelo urbanizable que se considere pertinente transformar de forma inmediata. Esta solución no solo permite garantizar unos trazados urbanos más coherentes, sino que autoriza obviar la redacción y tramitación ex post del correspondiente Plan Parcial (en el caso de no modificarse las determinaciones de la ordenación detallada establecida por el planeamiento general) con las economías consiguientes.
Objetivo: Redistribución de competencias entre la Junta de Extremadura y los Municipios.
El diseño que del sistema de planeamiento urbanístico realiza la Ley permite hacer del Plan General Municipal el instrumento y la sede fundamentales de la indispensable concertación interadministrativa Junta de Extremadura-Municipio en la definición objetiva del interés público urbanístico objetivo, la cual debe ser resultado de la interacción de ambas instancias territoriales que, sin perjuicio de la integridad de sus respectivas competencias y de su ejercicio pleno, debe apoyarse en la necesaria consulta cooperativa previa a las correspondientes aprobaciones y, en particular, la definitiva.
En esta última aprobación, la competencia para intervenir con carácter preceptivo y vinculante se desagrega en función de los dos contenidos, ya señalados, del planeamiento general: la última decisión sobre las determinaciones estructurales corresponde a la Junta de Extremadura (planeamiento estructural), mientras que las determinaciones de la ordenación detallada corresponde a los Municipios (planeamiento local). Con ello se produce una distribución competencial sobre bases ciertas que, inspirándose en el principio de subsidiariedad, hacen seguro y efectivo, definitivamente, un amplio y adecuado ámbito de autonomía municipal.
Gracias a esta solución, a partir de la definición de la ordenación urbanística general municipal y sobre la base del respeto a sus determinaciones (estructurales y locales), el desarrollo del Plan General puede tener lugar ya sin sustanciales interferencias recíprocas de las dos instancias territoriales. El Municipio tramitará y aprobará definitivamente todos los instrumentos de desarrollo, de iniciativa privada o propia, siempre que respeten las determinaciones del Plan (o modifiquen exclusivamente las determinaciones de la ordenación detallada en él contenidas). Y, por su parte, la Junta de Extremadura desarrollará los instrumentos urbanísticos que proceda en función de sus competencias propias de igual manera autónoma. Lo anterior se entiende obviamente sin perjuicio de la fluida comunicación que debe existir entre ambas Administraciones territoriales y las consecuencias que de ello se siguen.
Con ello se consigue no solo minimizar los costes de gestión (impropios) derivados de la inevitable fricción y, en su caso, del conflicto interadministrativos en ámbitos donde son perfectamente evitables, sino también una considerable agilización en la tramitación de los procedimientos y expedientes, así como, lo que en modo alguno tiene una importancia menor, la definición de un espacio decisional y de gestión actuable por los Municipios bajo su exclusiva responsabilidad y sin peligro de invasión o lesión indebidas de campos de decisión propios de otras Administraciones, lo que vale decir sin merma de la visión global e integradora que el planeamiento general, en sus determinaciones básicas y estructurales, debe garantizar.
Lógicamente, para los pequeños Municipios con escasa capacidad de gestión, se arbitra desde la Junta de Extremadura la necesaria cooperación técnica, sobre bases solidarias de colaboración interadministrativa.
Objetivo: Gestión eficaz de la producción de ciudad.
La Ley extiende la cultura de la concertación que inspira y subyace a las medidas expuestas en torno a los dos anteriores objetivos a las relaciones entre lo público y lo privado y, más concretamente, entre propietarios y empresarios, por lo que hace al desarrollo del proceso de producción de ciudad.
Producción de nuevo suelo urbanizado (urbanización del suelo urbanizable).
La nueva sistemática se basa en la concepción de la urbanización como servicio público. No otra cosa es la creación de infraestructuras de uso y dominio públicos en un ámbito espacial que excede ordinariamente el objeto de los singulares títulos de propiedad o, dicho de otro modo, de los intereses jurídicamente protegidos como integrantes de las situaciones jurídicas individualizadas decantadas en términos de propiedad del suelo. Otra distinta es, sin embargo, la edificación de los solares ya existentes o resultantes del proceso urbanizador, cuya construcción la Ley considera, como no podía ser de otra forma, como una facultad de su titular dominical (el que lo sea en cada momento), ejercitable obviamente en las condiciones determinadas por la ordenación urbanística y, principalmente, el planeamiento.
La consideración de la actividad de urbanización como servicio público no empece, sino todo lo contrario, a una configuración de su desarrollo en términos acordes con el momento presente y, por tanto, compatible con la actividad y presencia de la iniciativa privada. De ahí que se prevea que ese desarrollo tenga lugar tanto por la Administración actuante (en régimen de gestión directa, operando sin organización diferenciada o a través de las instrumentales de que se dote legítimamente y actuando conforme a sistemas de ejecución pública: cooperación y expropiación), como por agentes privados designados a través de un procedimiento concurrencial que introduzca la libre competencia sobre bases ciertas de igualdad, publicidad y transparencia (en régimen de gestión indirecta abierta a todos los ejercientes de la libertad de empresa y, por tanto, sean o no propietarios del suelo afectado y conforme a los sistemas de ejecución privada: compensación y concertación).
El sistema persigue, pues, la superación del carácter oligopólico e, incluso, monopólico del mercado de suelo apto y destinado a la urbanización y el establecimiento, en la esfera de actuación privada bajo control público, de la libre competencia mediante la generación de las condiciones necesarias para el libre acceso a la actividad de ejecución del planeamiento, es decir, de la urbanización precisamente del suelo que ha de ser objeto de ella. La clave que lo hace posible radica en la figura del urbanizador (público o privado), que opera de manera concertada con los propietarios que libremente decidan no asumir dicho papel, y siempre bajo el control y condiciones establecidas por la Administración pública actuante, produciéndose así la retribución al urbanizador bien en metálico, bien en solares edificables equivalentes a los costes de producción (sistema de aportación o pago en especie).
En todo caso, la Ley prevé un régimen preferencial, a manera de excepción licitatoria, para los propietarios de suelo que hayan manifestado su voluntad y prestado las garantías para ejecutar la urbanización en plazos y condiciones concretas, es decir, que decidan libremente, conforme garantiza nuestra Constitución (artículo 38) ejercer la libertad de empresa para la transformación urbanizadora de su suelo. Se trata, al fin y al cabo, de vincular la programación del suelo al compromiso fehaciente de inversión en la ejecución de la urbanización y estableciéndose las garantías jurídico-económicas necesarias para ello.
Por otro lado, para los Municipios de escasa capacidad de gestión y limitada o negativa potencialidad de desarrollo, la Ley prevé sencillos sistemas y técnicas que permitan regular fácilmente las puntuales iniciativas de desarrollo urbano que eventualmente se manifiesten (cesión de viales, proyectos de obras ordinarias, contribuciones especiales).
Intervención en la ciudad existente: edificación y rehabilitación.
Si bien es cierto que el derecho a edificar (y rehabilitar) es, en el modelo definido por la Ley, una facultad del propietario, no lo es menos que el contenido de dicho derecho viene determinado por la ordenación urbanística según su lógica propia. Conforme a la Constitución (artículo 33.2) esa determinación del contenido -edificabilidad, usos, plazos y demás condiciones- se plasma en el establecimiento de facultades y deberes, que inescindiblemente definen el derecho, es decir, en la caracterización de éste como una verdadera función, que es, al mismo tiempo, habilitación para y obligación de actuar.
Pues bien, nada impide que la clásica reacción jurídico-administrativa de proceder a la expropiación o venta forzosa por razón del incumplimiento de su función social, pueda sustituirse por la institución de un nuevo procedimiento de ejecución sustitutoria, de tipo concursal para proceder a la edificación (o rehabilitación) de manera análoga a la establecida para el suelo urbanizable, estableciéndose de esta forma el tradicional sistema de la aportación en suelo urbano.
Con ello se consigue la finalidad pública de edificar los solares vacantes (o rehabilitar el patrimonio edificado que así se reclame) sin tener que recurrir a drásticos procedimientos expropiatorios, por otro lado escasamente eficaces y difícilmente aplicables, tal como acredita la experiencia.
Se trata, de nuevo, de introducir elementos de competencia, bajo el control público y respeto al planeamiento, en los procesos de intervención no sólo en los centros históricos, sino también en la ciudad consolidada. De nuevo, el objetivo es romper el bloqueo monopolístico del mercado de suelo urbano en este caso, si bien, dadas las peculiaridades jurídicas de la clase de suelo de que se trata, el mecanismo así diseñado sólo puede aplicarse tras el incumplimiento de la función social de edificar/conservar/rehabilitar.
Objetivo: Intervención pública activa en el mercado de suelo y vivienda.
La Ley asume también como objetivo la intervención directa de la Administración en la gestión de la producción de ciudad. En este sentido se definen dos niveles de intervención:
Instrumentos organizativos o de intervención gestora, regulando la constitución de empresas públicas, o de sociedades mercantiles de capital público, o de economía mixta con la finalidad de la promoción de cualesquiera edificaciones y urbanizaciones, en desarrollo de sus competencias sectoriales propias o en el marco de los convenios interadministrativos de colaboración suscritos a tal fin, con constitución y a través de, en su caso, consorcios urbanísticos, con el objetivo señalado de intervención directa de la Administración en el mercado inmobiliario sobre bases explícitas de interés general.
Instrumentos funcionales o de intervención planificadora, definiendo de manera más precisa los patrimonios públicos de suelo, tanto autonómicos como municipales, y su régimen jurídico propio.
Paralelamente, la Ley posibilita la calificación en el planeamiento de suelo destinado a vivienda sujeta a algún régimen de protección pública o de otros usos de interés social, incluso sin afectar al patrimonio público y, en el contexto de los Programas de Ejecución, articula técnicas que potencian el destino final de los terrenos a dichos usos sin necesidad de su previsión expresa previa en el planeamiento.
Finalmente, la Ley prevé el mantenimiento del uso dotacional para las fincas cuyo destino precedente sea el docente o sanitario (servicios públicos universalizados), salvo que la Consejería competente justificara la inexistencia del mismo, debiendo destinarse, entonces, a otros usos de interés público o, excepcionalmente, a viviendas de promoción pública.
Objetivo: Instrumentación de medidas de calidad ambiental.
La Ley introduce una regulación relativa a criterios cualitativos de desarrollo espacial que permita garantizar un crecimiento equilibrado y sostenible del tejido urbano y de la ocupación del suelo no urbanizable.
En este sentido, se definen estándares cuantitativos y cualitativos no superables en el suelo urbano de manera análoga a los que se establecen para el suelo urbanizable, sobre la base de que no deben seguir existiendo dos tipos de calidad urbana y de condiciones de vida de los ciudadanos: el del medio urbano generado por transformación del suelo urbanizable, caracterizado por intensidades, edificabilidades y dotaciones indisponibles, y el medio urbano tradicional o histórico, caracterizado por la posibilidad de sobredensificación y de déficit de dotaciones sin límite establecido.
En cualquier caso, la aplicación de los estándares a los tejidos urbanos existentes se ajusta con flexibilidad a las condiciones de su trama histórica y las condiciones del entorno urbano.
De otro lado, se incorporan sistemas de inspección periódica del parque inmobiliario existente dirigidos a detectar, de manera preventiva, las necesidades de conservación que deriven de su situación constructiva y los instrumentos adecuados para hacer efectivo el deber de conservación del patrimonio histórico-artístico.
Por último, la Ley asume una concepción positiva del suelo no urbanizable, superando su tradicional consideración como puramente residual y no merecedor, por tanto, de una ordenación. En consecuencia, el estatuto dominical de este suelo ya no puede limitarse a meras prohibiciones de actuación, sino que debe implicar obligaciones positivas y activas tendentes a la conservación del suelo y de sus valores específicos relevantes, como son la dehesa o la agricultura de montaña, en condiciones adecuadas y sobre explícitas bases de sostenibilidad territorial.
En este sentido, el régimen urbanístico de esta clase de suelo (cuando no se sujete a especial protección) se articula en dos planos: el que integra las facultades de usar el terreno conforme a su destino primario y natural, y el que incorpora ya la posibilidad de la realización de obras o la implantación de usos que suponen un específico aprovechamiento urbanístico, acordes en todo caso con el carácter del suelo no urbanizable. A este último efecto, la Ley requiere una decisión expresa de atribución positiva al suelo concreto del pertinente aprovechamiento, es decir, su específica calificación con carácter previo a la autorización de las obras o los usos correspondientes mediante licencia. Para ello, la Ley realiza un esfuerzo analítico que define la tipología de actuaciones posibles y las condiciones que deben cumplir para su autorización.
Para evitar que la atribución del aprovechamiento concreto pueda llegar a convertirse en una suerte de reclasificación puntual de suelo, la calificación y, por tanto, la atribución de aprovechamiento se realiza en principio por tiempo determinado, es decir, sujeta a plazo (prorrogable) y sometida a un canon compensatorio del aprovechamiento que, de esta forma, obtiene el propietario del suelo no urbanizable.
Por último, para actividades productivas o terciarias que por sus características puedan condicionar la localización de otras análogas, la Ley prevé un procedimiento concursal que permita que las decisiones sobre la localización de aprovechamientos y sus elementos definitorios se produzcan con objetividad y transparencia.
III
El núcleo de la Ley hasta aquí expuesto, comprensivo de las técnicas en la disposición más expédita del legislador autonómico, se complementa aun con una regulación especial del régimen de expropiación forzosa por razones urbanísticas dentro del estrecho margen competencial que deja la reserva que dicha materia hace el artículo 149.1.18 CE a favor del Estado. Por ello, el texto legal se limita aquí a la fijación de los supuestos de aplicación de la expropiación, la determinación de beneficiarios y propietarios interesados, el régimen de los bienes de dominio público afectados por tales actuaciones y el de la liberación de la expropiación por razón urbanística, las modalidades de pago y algunas especialidades del procedimiento. Ha de destacarse, dentro de este apartado, la previsión de una serie de bonificaciones para los propietarios que se avengan al justiprecio fijado y el establecimiento de un Jurado Autonómico de Valoraciones que sustituye a los obsoletos Jurados Provinciales de Expropiación, garantizando una más adecuada fijación de las indemnizaciones expropiatorias.
IV
La Ley también contiene un régimen propio de garantía y protección de la ordenación territorial y urbanística. Esta regulación es consciente de la importancia de esta materia en la efectiva consecución de los fines y objetivos establecidos por la ordenación territorial y urbanística, a la vez que considera que las medidas de garantía y protección no deben perder de vista su carácter instrumental al servicio de la satisfacción de tales fines y objetivos. Por ello la regulación atiende simultáneamente a la eficacia y la salvaguarda de los derechos e intereses en presencia, evitando en todo caso un incremento injustificado de mecanismos de control que a la postre impliquen una obstaculización de la actividad administrativa.
Para ello, la Ley resalta el carácter de función pública de las actuaciones relativas a la garantía y protección de la ordenación territorial y urbanística, de lo que se sigue su naturaleza pública y el carácter obligatorio de su ejercicio. Las medidas que componen este haz de funciones se agrupan en actividades de control, protección y disciplina.
Dentro de las primeras se ha tratado de definir un régimen adecuado, flexible y ágil, pero completo. En este sentido, todo acto con relevancia territorial está sujeto como mínimo a comunicación previa. La licencia es obligatoria en los casos legalmente previstos. No obstante, determinadas actuaciones públicas o de interés regional quedan exceptuadas en todo caso de licencia, sustituyéndola un trámite específico de consulta, que asegura un adecuado equilibrio entre el respeto de la legalidad urbanística y los intereses implicados en las referidas actuaciones. El control también se extiende a la ejecución de operaciones con relevancia territorial y a las obras y construcciones surgidas de las mismas. Por ello, se establece una detallada regulación de los instrumentos y procedimientos de inspección, así como de las potestades asociadas a la misma.
La comprobación de situaciones irregulares habilita a la Administración competente para la adopción de una serie de medidas tendentes, en lo posible, a evitar su continuación, y a restaurar el orden conculcado. A este respecto se regulan, en las dimensiones procedimental y de eficacia, las diferentes órdenes de ejecución que puede dictar la Administración competente para detener y reparar el desorden producido por la irregularidad detectada. En lo que se refiere a las operaciones de restauración, la Ley se inspira en los principios de preferencia de la recuperación física sobre la económica.
Un aspecto al que se dedica especial atención por su trascendencia jurídica y social es el sancionador. La Ley prevé un sistema sancionador plenamente adecuado al régimen constitucional de garantías y a los principios básicos fijados por la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, superándose así uno de los aspectos más negativos de la legislación vigente hasta la fecha. El sistema implica la tipificación más detallada posible de las infracciones urbanísticas, que diferencia los tipos genéricos de los concretos, una clasificación concreta de aquéllas en función de su gravedad, y, por supuesto, la determinación concreta de las sanciones de que es susceptible su comisión. Para las autoridades y los funcionarios se establece un régimen disciplinario específico, así como los preceptivos mecanismos de modulación y extinción de la responsabilidad.
V
La Ley prevé, en fin, tanto el correspondiente régimen transitorio, en el que se ha pretendido minimizar el posible impacto de sus innovaciones, estableciendo, al efecto, un generoso régimen de Derecho intertemporal, como -a efectos de seguridad jurídica- la precisión de su eficacia derogatoria sobre la normativa autonómica existente y de desplazamiento del Derecho general estatal en principio aplicable supletoriamente.
Los conceptos utilizados por esta Ley que a continuación se enumeran deben ser utilizados, en la interpretación y aplicación de ésta, con el significado y el alcance siguientes:
Suelo: El recurso natural tierra o terreno utilizado y el artificial construido para la materialización del aprovechamiento urbanístico. En cuanto objeto de ordenación y aprovechamiento, el suelo comprende siempre, junto con la superficie, el vuelo y el subsuelo precisos para realizar dicho aprovechamiento o proceder a su uso. Cuando la ordenación territorial y urbanística no atribuya aprovechamiento urbanístico al subsuelo, éste se presume público.
Unidades de suelo.
2.1 Unidad rústica apta para la edificación: la superficie de suelo, perteneciente a la clase de suelo no urbanizable, de dimensiones y características mínimas determinadas por la ordenación territorial y urbanística, que queda vinculada a todos los efectos a la edificación, construcción o instalación permitida, conforme, en todo caso, a la legislación administrativa reguladora de la actividad a que se vaya a destinar la edificación, construcción o instalación.
2.2 Parcela: la superficie de suelo, perteneciente a las clases de suelo urbanizable o urbano, de dimensiones mínimas y características típicas susceptible de ser soporte, mediante su urbanización previa o simultánea, de aprovechamiento urbanístico, que queda vinculada a éste a todos los efectos, conforme a la ordenación territorial y urbanística.
2.3 Solar: la parcela ya dotada con los servicios que determine la ordenación territorial y urbanística y, como mínimo, los siguientes:
Acceso por vía pavimentada, debiendo estar abiertas al uso público, en condiciones adecuadas, todas las vías que lo circunden.
No pueden considerarse vías a los efectos de la dotación de este servicio ni las vías perimetrales de los núcleos de población, respecto de las superficies de suelo colindantes con sus márgenes exteriores, ni las vías de comunicación de los núcleos entre sí o las carreteras, salvo los tramos de travesía y a partir del primer cruce de ésta con calle propia del núcleo de población.
Suministro de agua potable y energía eléctrica con caudal y potencia suficientes para la edificación, construcción o instalación prevista.
Evacuación de aguas residuales a la red de alcantarillado o a un sistema de tratamiento con suficiente capacidad de servicio. Excepcionalmente, previa autorización del planeamiento, se permitirá la disposición de fosas sépticas por unidades constructivas o conjuntos de muy baja densidad de edificación.
Acceso peatonal, encintado de aceras y alumbrado público en, al menos, una de las vías que lo circunden.
2.4 Unidad final de aprovechamiento: categoría genérica comprensiva de las de unidad rústica apta para la edificación, parcela y solar.
2.5 Finca: la unidad de suelo a los exclusivos efectos jurídico-privados y del Registro de la Propiedad, referible, en su caso, a un solar, una parcela o una unidad rústica apta para la edificación.
Clases de aprovechamiento urbanístico:
3.1 Aprovechamiento objetivo (o aprovechamiento real): la cantidad de metros cuadrados de construcción no destinada a dotaciones públicas, cuya materialización permite o exige el planeamiento en un solar, una parcela o una unidad rústica apta para la edificación.
3.2 Aprovechamiento subjetivo (o aprovechamiento susceptible de apropiación): la cantidad de metros cuadrados edificables que expresa el contenido urbanístico lucrativo a que tiene derecho el propietario de un solar, una parcela o una unidad rústica apta para la edificación, cumpliendo los deberes legales y sufragando el coste de las obras de urbanización que correspondan. El aprovechamiento subjetivo es el porcentaje del aprovechamiento medio que, para cada caso, determina esta Ley.
3.3 Aprovechamiento medio: la edificabilidad unitaria que el planeamiento establece para todos los terrenos comprendidos en una misma área de reparto o ámbito espacial de referencia.
Excedente de aprovechamiento: la diferencia positiva que resulta al restar del aprovechamiento objetivo el aprovechamiento subjetivo. Este excedente puede estar integrado por dos componentes: el aprovechamiento correspondiente a la Administración en concepto de participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística de los poderes públicos, y el aprovechamiento correspondiente a la diferencia entre el aprovechamiento objetivo y el medio del área de reparto. Este segundo componente tendrá por destino, en su caso, la compensación a propietarios de suelo de la misma área de reparto cuyo aprovechamiento objetivo sea inferior al aprovechamiento medio de ésta.
Adquisición del excedente de aprovechamiento: la operación jurídico-económica, de gestión urbanística, por la que se adquiere onerosamente el derecho al excedente de aprovechamiento que presenta un terreno para construirlo.
Área de reparto: el área de suelo delimitado por el planeamiento para una justa y racional gestión de la ejecución del mismo. El planeamiento determina su superficie y localización conforme a criterios objetivos que permitan configurar unidades urbanas constituidas por ámbitos funcionales, urbanísticos o, incluso, derivados de la propia clasificación, calificación o sectorización del suelo.
Unidad de actuación urbanizadora: Superficie de terreno delimitada para la ejecución de la urbanización prevista por los instrumentos de la ordenación territorial y urbanística y comprensiva de una actuación conjunta que dé como resultado dos o más solares conforme a una única programación.
Unidad de actuación edificatoria: Unidad rústica apta para la edificación o parcela susceptible de edificación, con previa o simultánea realización de las obras exigidas por el planeamiento o la calificación, en el primer caso, o las de urbanización precisas para su transformación en solar, en el segundo caso, así como las de conexión con las redes de infraestructuras y servicios existentes, cuando proceda.
Núcleo de población: Asentamiento de uso predominante residencial desde que de lugar a varias parcelas o unidades rústicas aptas para la edificación, que, por sus características, pueden demandar la dotación de servicios e infraestructuras públicas urbanísticas y, en particular, las de suministro de aguas y de evacuación de las residuales, alumbrado público y acceso rodado.
Calificación del suelo: la definición por la ordenación urbanística del destino y la utilización concretos del suelo.
Suelo dotacional: el suelo que, por su calificación, deba de servir de soporte a usos y servicios públicos, colectivos o comunitarios, tales como infraestructuras y viales, plazas y espacios libres, parques y jardines o centros y equipamientos cualquiera que sea su finalidad.
Sistema general: dotación integrante de la ordenación estructural establecida por el planeamiento, compuesta por los elementos determinantes para el desarrollo urbanístico y, en particular, las dotaciones básicas de comunicaciones, espacios libres y equipamientos comunitarios, cuya funcionalidad y servicio abarcan más de una actuación urbanizadora o ámbito equivalente. Tienen siempre la condición de bienes de dominio público.
Sistema local: dotación complementaria de las definidas como generales e integrante de la ordenación detallada establecida en el planeamiento, que tiene igualmente la condición siempre de bien de dominio público.
Zona verde: espacio libre de uso y dominio públicos, conformado por parques, jardines o áreas de juego.
Deber de edificar: deber de realización del aprovechamiento urbanístico asignado a un solar o parcela apta para la edificación, que integra el contenido urbanístico del derecho de propiedad y debe cumplirse en los términos materiales y temporales establecidos por la ordenación territorial y urbanística o por sus actos de ejecución.
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