Sumario

EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DE EXTREMADURA

Sea notorio a todos los ciudadanos que la Asamblea de Extremadura ha aprobado y yo, en nombre del Rey, de conformidad con lo establecido en el art韈ulo 49.1 del Estatuto de Autonom韆, vengo a promulgar la siguiente Ley.

EXPOSICI覰 DE MOTIVOS

I

La Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, al declarar inconstitucionales y nulos un buen n鷐ero de los preceptos del Texto Refundido de la Ley sobre R間imen del Suelo y Ordenaci髇 Urbana de 26 de junio de 1992 por considerarlos viciados de incompetencia, ha abierto la puerta a una profunda renovaci髇 del escenario jur韉ico-urban韘tico en nuestro pa韘. A las Comunidades Aut髇omas corresponde, por tener atribuida la competencia exclusiva en la materia y en los t閞minos y con el alcance clarificados por dicha Sentencia, la emanaci髇 de las normas que deban integrar el ordenamiento urban韘tico, sin perjuicio de su articulaci髇 sistem醫ica con aquellas otras dictadas por el Estado en ejercicio de sus competencias propias -sean de car醕ter exclusivo, atinentes a los aspectos b醩icos de la correspondientes materia o relativas, significativamente, a las condiciones b醩icas garantizadoras de la igualdad en el ejercicio de las facultades y el cumplimiento de los deberes inherentes a derechos constitucionales- en materias siempre distintas al urbanismo; normas que, por ello, no inciden propiamente en el objeto de este texto legal y determinan m醩 bien un marco que 閟te debe tener en cuenta.

Desde la asunci髇 de la competencia plena en materia de ordenaci髇 territorial y urban韘tica, tras su constituci髇, la Junta de Extremadura ha venido formulando y ejecutando una pol韙ica propia en dicha materia, sobre la base y con arreglo a la legislaci髇 general sobre r間imen del suelo y ordenaci髇 urbana. Ello era posible tanto por las caracter韘ticas del sistema de ordenaci髇 territorial y urban韘tica por 閟ta establecido, basado en una muy amplia remisi髇 a los instrumentos de planeamiento y de ejecuci髇 de 閟te, como por la ausencia en el marco legal estatal de disposiciones sustantivas de ordenaci髇 limitadoras o dificultadoras de las opciones y soluciones espec韋icas demandadas por la realidad propia de Extremadura.

Las consecuencias directas e inmediatas de la aludida Sentencia del Constitucional, derivadas de las declaraciones de inconstitucionalidad por ella efectuadas, y, en particular, la nueva composici髇 del ordenamiento estatal de referencia, en la que destaca la recobrada vigencia con car醕ter meramente supletorio de parte del Texto Refundido de la Ley sobre R間imen del Suelo y Ordenaci髇 Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril, fueron oportuna e inmediatamente abordadas en esta Comunidad Aut髇oma mediante la elaboraci髇, tramitaci髇 y aprobaci髇 de la Ley de Art韈ulo 趎ico aprobada por el Pleno de la Asamblea de Extremadura en su sesi髇 celebrada los d韆s 19, 22 y 23 de diciembre de 1997.

En este estado de cosas, la reciente promulgaci髇 de la Ley estatal 6/1998 de 13 de abril, de R間imen del Suelo y Valoraciones ha dispuesto un nuevo marco general que si formalmente amparado en el art韈ulo 149.1.1 de la Constituci髇 contiene una regulaci髇 que responde m醩 bien a la pretensi髇, como expresa su art韈ulo primero, de predeterminar 玡l contenido b醩ico del derecho de propiedad del suelo�, lo que repercute en una delimitaci髇 de los campos competenciales estatal y auton髆ico de perfiles no siempre n韙idos y, en consecuencia, discutibles.

En cualquier caso, esta situaci髇 define un escenario que hace necesaria, oportuna y aconsejable la disposici髇 de un texto legal propio, que responda a la realidad y los problemas de la ordenaci髇 territorial y socio-urban韘tica extreme馻 y posibilite las respuestas instrumentales adecuadas para satisfacer los objetivos de vertebraci髇 territorial, ordenaci髇 urbana y cohesi髇 social que los art韈ulos 45, 46 y 47 de la Constituci髇 definen como principios rectores en esta materia.

En consecuencia, el presente texto legal se encuadra dentro de las siguientes coordenadas:

• a) Desarrollo pleno de la competencia legislativa propia, con ocupaci髇 de la totalidad del espacio que le corresponde conforme a la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, y teniendo en cuenta la regulaci髇 contenida en la Ley 6/1998, de 13 de abril, de R間imen del Suelo y Valoraciones, en cuanto marco extraurban韘tico de referencia.

  Por ello, esta Ley aborda s髄o cuestiones propias de la competencia auton髆ica, pero todas ellas con pretensi髇 de establecimiento de un ordenamiento completo. De ah� que, en los inevitables puntos de contacto con materias propias de la legislaci髇 estatal contenga 鷑icamente disposiciones secundarias y en algunos casos accesorias, cual sucede significativamente en punto a la expropiaci髇 forzosa o a la responsabilidad patrimonial de las Administraciones p鷅licas, dando por supuesta, adem醩, la regulaci髇 general del r間imen jur韉ico de 閟tas y el procedimiento administrativo com鷑.

  Importante es destacar tambi閚 que el prop髎ito y el objetivo expresados se cumplen entendiendo la pol韙ica territorial auton髆ica como un todo comprensivo de las funciones de ordenaci髇 del territorio y urbanismo, que en el art韈ulo 148.1.3 de la Constituci髇 y en el propio Estatuto de Autonom韆 aparecen diferenciadas a t韙ulo de materias competenciales independientes. La Ley define, pues, un sistema integrado de ordenaci髇 territorial y urban韘tica.

• b) Establecimiento de un conjunto articulado de instrumentos y t閏nicas de ordenaci髇 territorial y urban韘tica sobre las bases y los criterios siguientes:
  • 1. Inspiraci髇 en los principios rectores de la pol韙ica econ髆ica y social sentados por el orden constitucional, en particular en sus art韈ulos 45, 46 y 47.

    En este sentido y en cuanto ligado a la dignidad de la persona y el libre desarrollo de su personalidad en el doble plano individual y social, la Ley concede especial relevancia al valor medioambiental, desde una concepci髇 amplia del medio ambiente (comprensivo del natural, desde luego, pero tambi閚 del cultural y, por tanto, urbano) para su compatibilizaci髇 con el tambi閚 imprescindible desarrollo econ髆ico- social en la l韓ea del que ya se ha acu馻do internacionalmente y en el Derecho comunitario europeo como desarrollo sostenible. Concibe y maneja, por ello, la ordenaci髇 territorial y urban韘tica como instrumento b醩ico y fundamental para la realizaci髇 de tal modelo y, en particular, la salvaguarda de la calidad de vida y la procura de su constante mejora.

    En este contexto, la Ley realiza un especial esfuerzo en el plano que le es propio para que la acci髇 de los poderes p鷅licos pueda crear las condiciones en las que no s髄o sea posible un medio urbano y natural de calidad, sino se haga realidad el derecho constitucional de todos a una vivienda digna y adecuada. En este sentido y teniendo en cuenta las caracter韘ticas urban韘ticas de las principales ciudades de Extremadura, la Ley concede gran importancia a la rehabilitaci髇 y recuperaci髇 del patrimonio arquitect髇ico existente.

  • 2. Configuraci髇 y articulaci髇 a partir de y para las caracter韘ticas propias de la Comunidad de Extremadura: las de su territorio y sus recursos naturales, como, por ejemplo, la dehesa y las zonas agr韈olas de monta馻; y tambi閚 las de la estructura socio-econ髆ica; la organizaci髇 del asentamiento poblacional y las tendencias del desarrollo urbano y la construcci髇 institucional, con especial atenci髇 a la capacidad de gesti髇 de los Municipios, en modo alguno homog閚ea.

    La Ley plantea un nuevo escenario competencial dotando del contenido que le es propio a la autonom韆 municipal, sin perjuicio de salvaguardar la necesaria funcionalidad de la pol韙ica territorial. De ah� la modulaci髇 de los mecanismos, especialmente de los instrumentos de gesti髇, en funci髇 de la realidad municipal.

  • 3. Adecuaci髇 a la pluralidad de Administraciones p鷅licas, tanto territoriales como instrumentales, que pueden verse afectadas por la organizaci髇 del espacio y el proceso urban韘tico, lo que exige una consistente regulaci髇 de la concertaci髇 interadministrativa en el marco de lo dispuesto en la legislaci髇 b醩ica sobre el r間imen jur韉ico de las Administraciones p鷅licas.
  • 4. Innovaci髇 decidida, pero limitada a lo realmente necesario e inspirada en las experiencias recientes ya acreditadas, con simult醤ea conservaci髇 de los elementos que forman ya el acervo com鷑 de la cultura de ordenaci髇 territorial y urban韘tica espa駉la y que han demostrado su funcionalidad y utilidad. Se trata de disponer de los instrumentos y las t閏nicas urban韘ticos m醩 solventes y eficaces para dar respuestas id髇eas y eficaces a los problemas existentes y siempre con especial adecuaci髇 a la capacidad y caracter韘ticas socio-econ髆icas de los municipios extreme駉s, base institucional de su aplicaci髇.

II

La Ley concreta las ideas, las bases y los criterios generales anteriormente se馻lados en cinco grandes objetivos que estructuran conceptual e instrumentalmente sus contenidos dispositivos b醩icos y fundamentales:

• 1� Objetivo: Racionalizaci髇 del sistema de planeamiento.
  • a) Planificaci髇 territorial y urban韘tica integrada.

    La dial閏tica propia de la ordenaci髇 del territorio y la urban韘tica se resuelve, por de pronto, desde intencionados criterios de desarrollo sostenible, en una soluci髇 integrada que permita conseguir, como resultado, una pol韙ica territorial coherente, m醩 all� de la distribuci髇 de competencias administrativas con repercusiones o impacto sobre el territorio y la ocupaci髇 y el uso del suelo. La Ley ensambla las ordenaciones territorial y urban韘tica en un sistema 鷑ico de planificaci髇, sin perjuicio de su diferenciaci髇 interna, capaz para articular, cabalmente desde la perspectiva capital de la racional utilizaci髇 del recurso natural suelo, todos los factores que inciden en la transformaci髇 y el aprovechamiento de 閟te y, por tanto, todos los intereses que compiten entre s� y pugnan por prevalecer al expresado efecto. Esta integraci髇 es resultado de la utilizaci髇 de dos tipos de instrumentos:

    La planificaci髇 horizontal del espacio, encargada de la cohonestaci髇 de los distintos intereses en la utilizaci髇 del mismo, y la vertical y sectorial, encargada de organizar y reflejar las concretas operaciones de transformaci髇 y uso del territorio. La interacci髇 de estos dos tipos de planificaci髇 cristaliza en un sistema de planeamiento caracterizado por:

    • 1. La definici髇 de un nivel de planificaci髇 supramunicipal constituido, de un lado, por las Directrices de Ordenaci髇 Territorial y los Planes Territoriales, con la funci髇 de velar por una ordenaci髇 y organizaci髇 racionales del territorio, y, de otro lado, por los Proyectos de Inter閟 Regional, instrumentos operativos viabilizadores de la ejecuci髇 de actuaciones dotadas de una evidente proyecci髇 f韘ica o funcional supramunicipal.
    • 2. La conservaci髇 de la impronta fundamentalmente municipal de la ordenaci髇 urban韘tica, articulada sobre el doble escal髇 de planeamiento general y parcial-especial de desarrollo, complementaci髇 y mejora, centrando el primero en la figura del Plan General Municipal e incluyendo en la segunda las de los Planes Parciales y Especiales de Ordenaci髇, acompa馻das de la de los Estudios de Detalle.
  • b) Renovaci髇 y flexibilizaci髇 del contenido del planeamiento.

    Sin renunciar en absoluto a la 玞ultura del plan� tan arduamente conseguida en las 鷏timas d閏adas y, por lo tanto, desde la reafirmaci髇 del planeamiento como funci髇 p鷅lica, la Ley distingue, en el 醡bito del sistema de ordenaci髇 urban韘tica y por relaci髇 a la figura central del Plan General Municipal, los contenidos b醩icos que definen la estructura territorial, el modelo de ciudad y su implantaci髇 en el espacio urbano, de aquellos otros contenidos propios del desarrollo concreto de las anteriores previsiones, es decir, de la forma de ciudad, de su 玼rbanismo urbano�, cuyo establecimiento exige marcos decisionales m醩 cercanos al ciudadano y menos globalizadores que los primeros.

    En este sentido, el Plan General Municipal deber� distinguir dos niveles de determinaciones jur韉icas:

    • 1. La ordenaci髇 estructural.
    • 2. La ordenaci髇 detallada.

    La ordenaci髇 estructural integrar� no s髄o los elementos infraestructurales y dotacionales con relevancia espacial que conforman la estructura urbana (viarios estructuradores, infraestructuras generales, dotaciones y espacios p鷅licos), cuya reserva convenga prefigurar para garantizar una articulaci髇 y vertebraci髇 espaciales coherentes, sino tambi閚 las determinaciones normativas derivadas de la clasificaci髇 del suelo y la determinaci髇 de los usos globales, los aprovechamientos y las densidades m醲imas, as� como cuantos otros par醡etros generales contribuyan a definir el 玡squeleto� jur韉ico-urban韘tico del modelo territorial propuesto.

    La ordenaci髇 detallada estar� referida al tejido urbano m醩 pormenorizado, las dotaciones y espacios p鷅licos de menor rango y de localizaci髇 m醩 aleatoria, as� como a las determinaciones normativas que hagan referencia a usos pormenorizados y tipolog韆s concretas, cuyos par醡etros urban韘ticos permitan definir la morfolog韆 final de las edificaciones.

  • c) Mejora de los procesos decisionales.

    La Ley entiende necesaria igualmente la actualizaci髇 y simplificaci髇 de los procedimientos de tramitaci髇 y aprobaci髇. En este sentido, potencia la tramitaci髇 y aprobaci髇 conjuntas de todos los documentos que conforman el expediente de ordenaci髇 y de ejecuci髇 urbanizadora, incorporando junto al planeamiento de desarrollo, las determinaciones t閏nicas referentes a la urbanizaci髇, al menos en el nivel de anteproyecto, as� como las condiciones jur韉icas y econ髆icas necesarias para garantizar el desarrollo de la actuaci髇.

  • d) Clarificaci髇 y precisi髇 de la clasificaci髇 del suelo.

    En tanto que objeto y contenido del planeamiento general, la clasificaci髇 del suelo no puede ser sino resultado del ejercicio de la potestad de planeamiento urban韘tico, con entera independencia del r間imen al que deba ajustarse dicho ejercicio. El proceso mismo de clasificaci髇 no puede ser diverso, por tanto, seg鷑 la clase de suelo de que se trate. A fin de despejar esta importante cuesti髇, la Ley deja definitivamente claro que la clasificaci髇 es siempre obra del planeamiento, de suerte que solo 閘 puede establecerla y decidir mantenerla o, por el contrario, modificarla.

    De acuerdo con el principio anterior y para su aplicaci髇, el texto legal, ateni閚dose a la distinci髇 que en el suelo urbano impone el marco estatal, define el de esta clase imputable a la categor韆 de consolidado como el realmente urbanizado e integrado en un tejido urbano ya consolidado, servido efectiva y suficientemente por las redes de servicios municipales. Atribuye la condici髇 de no consolidado, por contra, a aquella superficie de suelo urbano que resulte incluida en una unidad de actuaci髇 y a la que el planeamiento atribuya un incremento de aprovechamiento urban韘tico sobre el ejecutado o, en ausencia de edificaci髇, de la media ponderada de los referidos al uso pormenorizado del pol韌ono fiscal del que la superficie en cuesti髇 forme parte. Esta 鷏tima soluci髇 responde al mandato legal del deber de aportar la parte proporcional de dotaciones correspondientes al incremento otorgado y ceder la parte al韈uota de aprovechamiento como participaci髇 p鷅lica en las plusval韆s creadas por la comunidad a trav閟 del planeamiento.

    Sin perjuicio de entenderse como el apto potencialmente para la transformaci髇 urban韘tica, en el texto legal el suelo urbanizable requiere ser dimensionado por el planeamiento para la adecuaci髇 del proceso de satisfacci髇 de las demandas de transformaci髇 al modelo de desarrollo por el propio planeamiento definido.

    En todo caso interesa destacar que, en el sistema que se establece, la mera clasificaci髇 como urbanizable no tiene por s� sola consecuencias atributivas de aprovechamientos lucrativos ni de incrementos de valor, ya que 閟tos derivan exclusivamente de la espec韋ica programaci髇 de los correspondientes desarrollos o actuaciones, tras la identificaci髇 concreta de los 醡bitos de ejecuci髇 y la fijaci髇 de sus condiciones, es decir, de las caracter韘ticas urbanizadoras, los compromisos inversores y las garant韆s de cumplimiento que conlleva toda producci髇 de suelo urbanizado. Por lo tanto, la programaci髇 se vincula al compromiso fehaciente de inversi髇 urbanizadora, evitando atribuciones en 玡l vac韔� que la experiencia demuestra ineficaces y con resultados, en muchos casos, indeseables. No obstante, para garantizar la racionalidad de su desarrollo, el Plan General incorpora un documento de 玡strategia� destinado a organizar la secuencia l骻ica de aquel desarrollo, sin perjuicio de que la efectiva programaci髇 s髄o pueda resultar del pertinente acuerdo municipal espec韋ico, adoptado caso a caso, de oficio o a petici髇 de operadores privados, propietarios o no; acuerdo, que debe adoptarse tras el oportuno procedimiento p鷅lico y en funci髇 de la mayor adecuaci髇 de la correspondiente iniciativa al inter閟 general que el Plan define. Precisamente por ello, el suelo urbanizable, en tanto se programe efectivamente, tiene el r間imen jur韉ico establecido en el art韈ulo 16.2 de la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril.

    Por 鷏timo, la Ley establece la posibilidad para los Municipios, cuando as� lo estimen oportuno en funci髇 de las necesidades de la correspondiente colectividad, de establecer directamente en el Plan General Municipal la ordenaci髇 pormenorizada o detallada de la parte de suelo urbanizable que se considere pertinente transformar de forma inmediata. Esta soluci髇 no solo permite garantizar unos trazados urbanos m醩 coherentes, sino que autoriza obviar la redacci髇 y tramitaci髇 ex post del correspondiente Plan Parcial (en el caso de no modificarse las determinaciones de la ordenaci髇 detallada establecida por el planeamiento general) con las econom韆s consiguientes.

• 2� Objetivo: Redistribuci髇 de competencias entre la Junta de Extremadura y los Municipios.

  El dise駉 que del sistema de planeamiento urban韘tico realiza la Ley permite hacer del Plan General Municipal el instrumento y la sede fundamentales de la indispensable concertaci髇 interadministrativa Junta de Extremadura-Municipio en la definici髇 objetiva del inter閟 p鷅lico urban韘tico objetivo, la cual debe ser resultado de la interacci髇 de ambas instancias territoriales que, sin perjuicio de la integridad de sus respectivas competencias y de su ejercicio pleno, debe apoyarse en la necesaria consulta cooperativa previa a las correspondientes aprobaciones y, en particular, la definitiva.

  En esta 鷏tima aprobaci髇, la competencia para intervenir con car醕ter preceptivo y vinculante se desagrega en funci髇 de los dos contenidos, ya se馻lados, del planeamiento general: la 鷏tima decisi髇 sobre las determinaciones estructurales corresponde a la Junta de Extremadura (玴laneamiento estructural�), mientras que las determinaciones de la ordenaci髇 detallada corresponde a los Municipios (玴laneamiento local�). Con ello se produce una distribuci髇 competencial sobre bases ciertas que, inspir醤dose en el principio de subsidiariedad, hacen seguro y efectivo, definitivamente, un amplio y adecuado 醡bito de autonom韆 municipal.

  Gracias a esta soluci髇, a partir de la definici髇 de la ordenaci髇 urban韘tica general municipal y sobre la base del respeto a sus determinaciones (estructurales y locales), el desarrollo del Plan General puede tener lugar ya sin sustanciales interferencias rec韕rocas de las dos instancias territoriales. El Municipio tramitar� y aprobar� definitivamente todos los instrumentos de desarrollo, de iniciativa privada o propia, siempre que respeten las determinaciones del Plan (o modifiquen exclusivamente las determinaciones de la ordenaci髇 detallada en 閘 contenidas). Y, por su parte, la Junta de Extremadura desarrollar� los instrumentos urban韘ticos que proceda en funci髇 de sus competencias propias de igual manera aut髇oma. Lo anterior se entiende obviamente sin perjuicio de la fluida comunicaci髇 que debe existir entre ambas Administraciones territoriales y las consecuencias que de ello se siguen.

  Con ello se consigue no s髄o minimizar los costes de gesti髇 (impropios) derivados de la inevitable fricci髇 y, en su caso, del conflicto interadministrativos en 醡bitos donde son perfectamente evitables, sino tambi閚 una considerable agilizaci髇 en la tramitaci髇 de los procedimientos y expedientes, as� como, lo que en modo alguno tiene una importancia menor, la definici髇 de un espacio decisional y de gesti髇 actuable por los Municipios bajo su exclusiva responsabilidad y sin peligro de invasi髇 o lesi髇 indebidas de campos de decisi髇 propios de otras Administraciones, lo que vale decir sin merma de la visi髇 global e integradora que el planeamiento general, en sus determinaciones b醩icas y estructurales, debe garantizar.

  L骻icamente, para los peque駉s Municipios con escasa capacidad de gesti髇, se arbitra desde la Junta de Extremadura la necesaria 玞ooperaci髇 t閏nica�, sobre bases solidarias de colaboraci髇 interadministrativa.

• 3� Objetivo: Gesti髇 eficaz de la producci髇 de ciudad.

  La Ley extiende la 玞ultura de la concertaci髇� que inspira y subyace a las medidas expuestas en torno a los dos anteriores objetivos a las relaciones entre lo p鷅lico y lo privado y, m醩 concretamente, entre propietarios y empresarios, por lo que hace al desarrollo del proceso de producci髇 de ciudad.

  • a) Producci髇 de nuevo suelo urbanizado (urbanizaci髇 del suelo urbanizable).

    La nueva sistem醫ica se basa en la concepci髇 de la urbanizaci髇 como servicio p鷅lico. No otra cosa es la creaci髇 de infraestructuras de uso y dominio p鷅licos en un 醡bito espacial que excede ordinariamente el objeto de los singulares t韙ulos de propiedad o, dicho de otro modo, de los intereses jur韉icamente protegidos como integrantes de las situaciones jur韉icas individualizadas decantadas en t閞minos de propiedad del suelo. Otra distinta es, sin embargo, la edificaci髇 de los solares ya existentes o resultantes del proceso urbanizador, cuya construcci髇 la Ley considera, como no pod韆 ser de otra forma, como una facultad de su titular dominical (el que lo sea en cada momento), ejercitable obviamente en las condiciones determinadas por la ordenaci髇 urban韘tica y, principalmente, el planeamiento.

    La consideraci髇 de la actividad de urbanizaci髇 como servicio p鷅lico no empece, sino todo lo contrario, a una configuraci髇 de su desarrollo en t閞minos acordes con el momento presente y, por tanto, compatible con la actividad y presencia de la iniciativa privada. De ah� que se prevea que ese desarrollo tenga lugar tanto por la Administraci髇 actuante (en r間imen de gesti髇 directa, operando sin organizaci髇 diferenciada o a trav閟 de las instrumentales de que se dote leg韙imamente y actuando conforme a sistemas de ejecuci髇 p鷅lica: cooperaci髇 y expropiaci髇), como por agentes privados designados a trav閟 de un procedimiento concurrencial que introduzca la libre competencia sobre bases ciertas de igualdad, publicidad y transparencia (en r間imen de gesti髇 indirecta abierta a todos los ejercientes de la libertad de empresa y, por tanto, sean o no propietarios del suelo afectado y conforme a los sistemas de ejecuci髇 privada: compensaci髇 y concertaci髇).

    El sistema persigue, pues, la superaci髇 del car醕ter oligop髄ico e, incluso, monop髄ico del mercado de suelo apto y destinado a la urbanizaci髇 y el establecimiento, en la esfera de actuaci髇 privada bajo control p鷅lico, de la libre competencia mediante la generaci髇 de las condiciones necesarias para el libre acceso a la actividad de ejecuci髇 del planeamiento, es decir, de la urbanizaci髇 precisamente del suelo que ha de ser objeto de ella. La clave que lo hace posible radica en la figura del urbanizador (p鷅lico o privado), que opera de manera concertada con los propietarios que libremente decidan no asumir dicho papel, y siempre bajo el control y condiciones establecidas por la Administraci髇 p鷅lica actuante, produci閚dose as� la retribuci髇 al urbanizador bien en met醠ico, bien en solares edificables equivalentes a los costes de producci髇 (sistema de 玜portaci髇� o pago 玡n especie�).

    En todo caso, la Ley prev� un r間imen preferencial, a manera de excepci髇 licitatoria, para los propietarios de suelo que hayan manifestado su voluntad y prestado las garant韆s para ejecutar la urbanizaci髇 en plazos y condiciones concretas, es decir, que decidan libremente, conforme garantiza nuestra Constituci髇 (art. 38) ejercer la libertad de empresa para la transformaci髇 urbanizadora de su suelo. Se trata, al fin y al cabo, de vincular la programaci髇 del suelo al compromiso fehaciente de inversi髇 en la ejecuci髇 de la urbanizaci髇 y estableci閚dose las garant韆s jur韉ico- econ髆icas necesarias para ello.

    Por otro lado, para los Municipios de escasa capacidad de gesti髇 y limitada o negativa potencialidad de desarrollo, la Ley prev� sencillos sistemas y t閏nicas que permitan regular f醕ilmente las puntuales iniciativas de desarrollo urbano que eventualmente se manifiesten (cesi髇 de viales, proyectos de obras ordinarias, contribuciones especiales).

  • b) Intervenci髇 en la ciudad existente: edificaci髇 y rehabilitaci髇.

    Si bien es cierto que el derecho a edificar (y rehabilitar) es, en el modelo definido por la Ley, una facultad del propietario, no lo es menos que el contenido de dicho derecho viene determinado por la ordenaci髇 urban韘tica seg鷑 su l骻ica propia. Conforme a la Constituci髇 (art. 33.2) esa determinaci髇 del contenido -edificabilidad, usos, plazos y dem醩 condiciones- se plasma en el establecimiento de facultades y deberes, que inescindiblemente definen el derecho, es decir, en la caracterizaci髇 de 閟te como una verdadera funci髇, que es, al mismo tiempo, habilitaci髇 para y obligaci髇 de actuar.

    Pues bien, nada impide que la cl醩ica reacci髇 jur韉ico-administrativa de proceder a la expropiaci髇 o venta forzosa por raz髇 del incumplimiento de su funci髇 social, pueda sustituirse por la instituci髇 de un nuevo procedimiento de ejecuci髇 sustitutoria, de tipo concursal para proceder a la edificaci髇 (o rehabilitaci髇) de manera an醠oga a la establecida para el suelo urbanizable, estableci閚dose de esta forma el tradicional sistema de la 玜portaci髇� en suelo urbano.

    Con ello se consigue la finalidad p鷅lica de edificar los solares vacantes (o rehabilitar el patrimonio edificado que as� se reclame) sin tener que recurrir a dr醩ticos procedimientos expropiatorios, por otro lado escasamente eficaces y dif韈ilmente aplicables, tal como acredita la experiencia.

    Se trata, de nuevo, de introducir elementos de competencia, bajo el control p鷅lico y respeto al planeamiento, en los procesos de intervenci髇 no solo en los centros hist髍icos, sino tambi閚 en la ciudad consolidada. De nuevo, el objetivo es romper el bloqueo monopol韘tico del mercado de suelo urbano en este caso, si bien, dadas las peculiaridades jur韉icas de la clase de suelo de que se trata, el mecanismo as� dise馻do s髄o puede aplicarse tras el incumplimiento de la funci髇 social de edificar/ conservar/rehabilitar.

• 4� Objetivo. Intervenci髇 p鷅lica activa en el mercado de suelo y vivienda.

  La Ley asume tambi閚 como objetivo la intervenci髇 directa de la Administraci髇 en la gesti髇 de la producci髇 de ciudad. En este sentido se definen dos niveles de intervenci髇:

  • a) Instrumentos organizativos o de 玦ntervenci髇 gestora�, regulando la constituci髇 de empresas p鷅licas, o de sociedades mercantiles de capital p鷅lico, o de econom韆 mixta con la finalidad de la promoci髇 de cualesquiera edificaciones y urbanizaciones, en desarrollo de sus competencias sectoriales propias o en el marco de los convenios interadministrativos de colaboraci髇 suscritos a tal fin, con constituci髇 y a trav閟 de, en su caso, consorcios urban韘ticos, con el objetivo se馻lado de intervenci髇 directa de la Administraci髇 en el mercado inmobiliario sobre bases expl韈itas de inter閟 general.
  • b) Instrumentos funcionales o de 玦ntervenci髇 planificadora�, definiendo de manera m醩 precisa los patrimonios p鷅licos de suelo, tanto auton髆icos como municipales, y su r間imen jur韉ico propio.

  Paralelamente, la Ley posibilita la calificaci髇 en el planeamiento de suelo destinado a vivienda sujeta a alg鷑 r間imen de protecci髇 p鷅lica o de otros usos de inter閟 social, incluso sin afectar al patrimonio p鷅lico y, en el contexto de los Programas de Ejecuci髇, articula t閏nicas que potencian el destino final de los terrenos a dichos usos sin necesidad de su previsi髇 expresa previa en el planeamiento.

  Finalmente, la Ley prev� el mantenimiento del uso dotacional para las fincas cuyo destino precedente sea el docente o sanitario (servicios p鷅licos universalizados), salvo que la Consejer韆 competente justificara la inexistencia del mismo, debiendo destinarse, entonces, a otros usos de inter閟 p鷅lico o, excepcionalmente, a viviendas de promoci髇 p鷅lica.

• 5� Objetivo: Instrumentaci髇 de medidas de calidad ambiental.

  La Ley introduce una regulaci髇 relativa a criterios cualitativos de desarrollo espacial que permita garantizar un crecimiento equilibrado y sostenible del tejido urbano y de la ocupaci髇 del suelo no urbanizable.

  En este sentido, se definen est醤dares cuantitativos y cualitativos no superables en el suelo urbano de manera an醠oga a los que se establecen para el suelo urbanizable, sobre la base de que no deben seguir existiendo dos tipos de calidad urbana y de condiciones de vida de los ciudadanos: el del medio urbano generado por transformaci髇 del suelo urbanizable, caracterizado por intensidades, edificabilidades y dotaciones indisponibles, y el medio urbano tradicional o hist髍ico, caracterizado por la posibilidad de sobredensificaci髇 y de d閒icit de dotaciones sin l韒ite establecido.

  En cualquier caso, la aplicaci髇 de los est醤dares a los tejidos urbanos existentes se ajusta con flexibilidad a las condiciones de su trama hist髍ica y las condiciones del entorno urbano.

  De otro lado, se incorporan sistemas de inspecci髇 peri骴ica del parque inmobiliario existente dirigidos a detectar, de manera preventiva, las necesidades de conservaci髇 que deriven de su situaci髇 constructiva y los instrumentos adecuados para hacer efectivo el deber de conservaci髇 del patrimonio hist髍ico-art韘tico.

  Por 鷏timo, la Ley asume una concepci髇 positiva del suelo no urbanizable, superando su tradicional consideraci髇 como puramente residual y no merecedor, por tanto, de una ordenaci髇. En consecuencia, el estatuto dominical de este suelo ya no puede limitarse a meras prohibiciones de actuaci髇, sino que debe implicar obligaciones positivas y activas tendentes a la conservaci髇 del suelo y de sus valores espec韋icos relevantes, como son la dehesa o la agricultura de monta馻, en condiciones adecuadas y sobre expl韈itas bases de sostenibilidad territorial.

  En este sentido, el r間imen urban韘tico de esta clase de suelo (cuando no se sujete a especial protecci髇) se articula en dos planos: el que integra las facultades de usar el terreno conforme a su destino primario y natural, y el que incorpora ya la posibilidad de la realizaci髇 de obras o la implantaci髇 de usos que suponen un espec韋ico aprovechamiento urban韘tico, acordes en todo caso con el car醕ter del suelo no urbanizable. A este 鷏timo efecto, la Ley requiere una decisi髇 expresa de atribuci髇 positiva al suelo concreto del pertinente aprovechamiento, es decir, su espec韋ica calificaci髇 con car醕ter previo a la autorizaci髇 de las obras o los usos correspondientes mediante licencia. Para ello, la Ley realiza un esfuerzo anal韙ico que define la tipolog韆 de actuaciones posibles y las condiciones que deben cumplir para su autorizaci髇.

  Para evitar que la atribuci髇 del aprovechamiento concreto pueda llegar a convertirse en una suerte de reclasificaci髇 puntual de suelo, la calificaci髇 y, por tanto, la atribuci髇 de aprovechamiento se realiza en principio por tiempo determinado, es decir, sujeta a plazo (prorrogable) y sometida a un canon compensatorio del aprovechamiento que, de esta forma, obtiene el propietario del suelo no urbanizable.

  Por 鷏timo, para actividades productivas o terciarias que por sus caracter韘ticas puedan condicionar la localizaci髇 de otras an醠ogas, la Ley prev� un procedimiento concursal que permita que las decisiones sobre la localizaci髇 de aprovechamientos y sus elementos definitorios se produzcan con objetividad y transparencia.

III

El n鷆leo de la Ley hasta aqu� expuesto, comprensivo de las t閏nicas en la disposici髇 m醩 expedita del legislador auton髆ico, se complementa a鷑 con una regulaci髇 especial del r間imen de expropiaci髇 forzosa por razones urban韘ticas dentro del estrecho margen competencial que deja la reserva que dicha materia hace el art韈ulo 149.1.18 CE a favor del Estado. Por ello, el texto legal se limita aqu� a la fijaci髇 de los supuestos de aplicaci髇 de la expropiaci髇, la determinaci髇 de beneficiarios y propietarios interesados, el r間imen de los bienes de dominio p鷅lico afectados por tales actuaciones y el de la liberaci髇 de la expropiaci髇 por raz髇 urban韘tica, las modalidades de pago y algunas especialidades del procedimiento. Ha de destacarse, dentro de este apartado, la previsi髇 de una serie de bonificaciones para los propietarios que se avengan al justiprecio fijado y el establecimiento de un Jurado Auton髆ico de Valoraciones que sustituye a los obsoletos Jurados Provinciales de Expropiaci髇, garantizando una m醩 adecuada fijaci髇 de las indemnizaciones expropiatorias.

IV

La Ley tambi閚 contiene un r間imen propio de garant韆 y protecci髇 de la ordenaci髇 territorial y urban韘tica. Esta regulaci髇 es consciente de la importancia de esta materia en la efectiva consecuci髇 de los fines y objetivos establecidos por la ordenaci髇 territorial y urban韘tica, a la vez que considera que las medidas de garant韆 y protecci髇 no deben perder de vista su car醕ter instrumental al servicio de la satisfacci髇 de tales fines y objetivos. Por ello la regulaci髇 atiende simult醤eamente a la eficacia y la salvaguarda de los derechos e intereses en presencia, evitando en todo caso un incremento injustificado de mecanismos de control que a la postre impliquen una obstaculizaci髇 de la actividad administrativa.

Para ello, la Ley resalta el car醕ter de funci髇 p鷅lica de las actuaciones relativas a la garant韆 y protecci髇 de la ordenaci髇 territorial y urban韘tica, de lo que se sigue su naturaleza p鷅lica y el car醕ter obligatorio de su ejercicio. Las medidas que componen este haz de funciones se agrupan en actividades de control, protecci髇 y disciplina.

Dentro de las primeras se ha tratado de definir un r間imen adecuado, flexible y 醙il, pero completo. En este sentido, todo acto con relevancia territorial est� sujeto como m韓imo a comunicaci髇 previa. La licencia es obligatoria en los casos legalmente previstos. No obstante, determinadas actuaciones p鷅licas o de inter閟 regional quedan exceptuadas en todo caso de licencia, sustituy閚dola un tr醡ite espec韋ico de consulta, que asegura un adecuado equilibrio entre el respeto de la legalidad urban韘tica y los intereses implicados en las referidas actuaciones. El control tambi閚 se extiende a la ejecuci髇 de operaciones con relevancia territorial y a las obras y construcciones surgidas de las mismas. Por ello, se establece una detallada regulaci髇 de los instrumentos y procedimientos de inspecci髇, as� como de las potestades asociadas a la misma.

La comprobaci髇 de situaciones irregulares habilita a la Administraci髇 competente para la adopci髇 de una serie de medidas tendentes, en lo posible, a evitar su continuaci髇, y a restaurar el orden conculcado. A este respecto se regulan, en las dimensiones procedimental y de eficacia, las diferentes 髍denes de ejecuci髇 que puede dictar la Administraci髇 competente para detener y reparar el desorden producido por la irregularidad detectada. En lo que se refiere a las operaciones de restauraci髇, la Ley se inspira en los principios de preferencia de la recuperaci髇 f韘ica sobre la econ髆ica.

Un aspecto al que se dedica especial atenci髇 por su trascendencia jur韉ica y social es el sancionador. La Ley prev� un sistema sancionador plenamente adecuado al r間imen constitucional de garant韆s y a los principios b醩icos fijados por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de R間imen Jur韉ico de las Administraciones P鷅licas y del Procedimiento Administrativo Com鷑, super醤dose as� uno de los aspectos m醩 negativos de la legislaci髇 vigente hasta la fecha. El sistema implica la tipificaci髇 m醩 detallada posible de las infracciones urban韘ticas, que diferencia los tipos gen閞icos de los concretos, una clasificaci髇 concreta de aqu閘las en funci髇 de su gravedad, y, por supuesto, la determinaci髇 concreta de las sanciones de que es susceptible su comisi髇. Para las autoridades y los funcionarios se establece un r間imen disciplinario espec韋ico, as� como los preceptivos mecanismos de modulaci髇 y extinci髇 de la responsabilidad.

V

La Ley prev�, en fin, tanto el correspondiente r間imen transitorio, en el que se ha pretendido minimizar el posible impacto de sus innovaciones, estableciendo, al efecto, un generoso r間imen de Derecho intertemporal, como -a efectos de seguridad jur韉ica- la precisi髇 de su eficacia derogatoria sobre la normativa auton髆ica existente y de desplazamiento del Derecho general estatal en principio aplicable supletoriamente.