Sumario

Ley [GALICIA] 11/2010, 17 diciembre rectificada por Correccion de errores («D.O.G.» 30 diciembre).

Preámbulo

1

Las bebidas alcohólicas son sustancias potencialmente adictivas que gozan de una gran aceptación social y estatuto de legalidad en nuestro país. La Estrategia nacional sobre drogas 2009-2016 destaca que descendió la proporción de consumidores de bebidas alcohólicas, si bien aumentó la frecuencia de episodios de consumos intensivos. Asimismo, contempla que el consumo abusivo de bebidas alcohólicas en los menores de edad se produce, fundamentalmente, en relación con las bebidas alcohólicas destiladas, cuya concentración de alcohol es mayor y que, además, se mezclan con bebidas carbónicas, lo que refuerza su efecto intoxicante.

El consumo abusivo de bebidas alcohólicas es una causa directa y decisiva de riesgo para la salud, que mantiene relación directa con ciertas enfermedades neoplásicas, cardiovasculares, hepáticas, mentales y neurológicas. En el año 2007, en España, el alcohol estuvo directamente relacionado con el 35,7 % de los ingresos en urgencias causados por sustancias psicoactivas (Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas-DGPNSD; Observatorio Español sobre Drogas-OED. Indicador de urgencias). Dentro de la región europea de la Organización Mundial de la Salud (OMS), el alcohol es responsable del 6,5% de todas las muertes (11 % de las muertes en hombres) y del 11,6 % de los años de vida perdidos ajustados por calidad (17,3 % en hombres). En la Unión Europea, es considerado el tercer factor de riesgo de enfermedad y muerte prematura, solo superado por el tabaco y la hipertensión arterial (OMS-Oficina Regional para Europa. Handbook for action to reduce alcohol-related harm. 2009).

Para muchos grupos, especialmente los comprendidos en edades más tempranas, el ocio en general y, especialmente, el ocio nocturno se produce mayoritariamente asociado al consumo abusivo, entre otros, de bebidas alcohólicas. Pero, además, entre los que practican estos estilos de vida se observa una baja percepción del riesgo asociado. Cabe señalar que son los adolescentes y los jóvenes menores de edad los que más participan en los denominados «consumos recreativos».

En Galicia las intoxicaciones etílicas atendidas por los servicios de emergencias aumentaron un 70% desde el año 2000. Del análisis de 800 casos atendidos anualmente, más del 25% tenían menos de 14 años.

La Encuesta de consumo de bebidas alcohólicas en Galicia (2008) revela que la edad media de inicio de consumo de bebidas alcohólicas en menores de edad es de 14,1 años, con una tendencia de descenso. El 98% de los menores de edad que consume bebidas alcohólicas de forma abusiva lo hace durante los fines de semana y más de la mitad de los menores de edad gallegos admite el consumo de bebidas alcohólicas en los últimos doce meses. El motivo más habitual de consumo de bebidas alcohólicas en menores de edad se deriva de la influencia social.

Por otra parte, los recientes estudios sobre la materia concluyen que el conocido como «botellón» y el ocio nocturno de los menores de edad es un fenómeno que provoca posiciones encontradas entre los jóvenes, los adultos, los políticos y los miembros de las comunidades afectadas. En consecuencia, el botellón ha pasado de ser un fenómeno social a un problema social, como fuente de conflictos de orden diverso. Pero, además de la colisión que supone contraponer los derechos de los participantes en esta práctica y el derecho al descanso de los vecinos de las zonas donde se practica, el problema más acuciante y grave, desde el punto de vista de la salud pública, es el acceso a estas concentraciones de un número creciente de menores de edad.

A fin de incrementar la percepción del riesgo, así como de promover la adopción de opciones personales y grupales encaminadas a disminuir los riesgos y reducir los daños derivados de los consumos abusivos de alcohol en el contexto recreativo, es fundamental que las administraciones públicas promuevan la implicación de los empresarios y otros agentes económicos relacionados con el sector recreativo, así como la formación necesaria del personal que trabaja en ese sector económico.

Por otra parte, una sociedad adulta y libre tiene que ser clara en los mensajes que quiere transmitir a las nuevas generaciones y, en este momento, es necesario el compromiso social de rechazar actitudes permisivas hacia el abuso de bebidas alcohólicas tales como la publicidad que propicie el abuso del consumo de las mismas.

Por ello parece oportuno rechazar la publicidad expresa que pueda hacerse en los establecimientos de hostelería sobre las promociones que incitan al consumo, como la publicidad expresa de barra libre o publicidad expresa del tipo de la conocida como «hora feliz» (happy hour) o «dos por una» en los establecimientos donde está autorizada la venta de bebidas para adultos.

Las últimas evidencias científicas ponen de manifiesto que el cambio de conductas en orden a conseguir hábitos saludables necesita de dos tipos de actuaciones: acciones educativas e intervenciones reglamentarias. La modificación de conductas o la incorporación de conductas saludables necesita de información y de educación adecuadas pero también de modificaciones en el entorno que refuercen la información transmitida. Es muy difícil que alguien cambie de conducta si su entorno es absolutamente permisivo con la conducta que se intenta cambiar. El cambio de la percepción social es fundamental para apoyar los cambios de conducta, y la publicidad tiene un papel fundamental en la percepción social.

Se pretende dar impulso a una nueva cultura social, basada en el respeto y la empatía con los demás, es decir, en pensar en los otros. La ley busca un fortalecimiento de las relaciones entre los diversos actores de la sociedad gallega, especialmente en lo concerniente a la protección de los menores de edad. Se concibe como un código de regulación mutua en el cual el cumplimiento parta del convencimiento de que es lo mejor para todos. Se trata, ni más ni menos, de construir sociedad.

En esta nueva concepción, las sanciones son vistas como el último remedio, cuando no funcionan otros mecanismos. La educación y los entornos deben favorecer que los ciudadanos entiendan el porqué de la necesidad de su cumplimiento. En este sentido, la ley pone especial énfasis en las sanciones pedagógicas y los instrumentos para la formación ciudadana, con el propósito de activar todos los mecanismos que promuevan que no haya necesidad de sancionar porque no se cumplen deberes ciudadanos.

En esta misma línea, la inclusión de los trabajos en beneficio de la comunidad en el nuevo sistema de sanciones constituye una de las principales innovaciones en la presente norma. Las personas que cometan determinadas infracciones podrán sustituir el pago de la multa por trabajos para la comunidad, es decir, por el ejercicio de actividades de cooperación personal no retribuida en actividades de utilidad pública, interés social y valor educativo, como la ayuda en la limpieza de calles o la reparación del mobiliario urbano.

En el ámbito internacional existen instrumentos suscritos por el Estado español y normativa comunitaria en este ámbito. Es preciso mencionar la Carta europea sobre alcohol, adoptada por los estados miembros en 1995, que establece los principios éticos y las metas para promover y proteger la salud y el bienestar de la población, entre ellos el de proteger a los menores y jóvenes de las presiones para que beban, y reducir el daño que directa o indirectamente les produce el alcohol. En el marco de la Comunidad Europea cabe destacar, entre otras, las recomendaciones del Consejo de 5 de junio de 2001, sobre el consumo de alcohol por parte de los jóvenes y, en particular, de los niños y adolescencia, o la Resolución del Consejo y de los representantes de los estados miembros sobre prevención del uso de drogas, de 25 de abril de 2002, así como la Estrategia 2005-2012 aprobada por la Comisión Europea, que señala que las actuaciones frente a sustancias de acceso legal han de poner el énfasis en la normativa sobre publicidad, venta y consumo, haciendo especial referencia a las edades y lugares donde puedan venderse dichos productos y donde sea legal su consumo.

La Constitución española establece en su artículo 43º.2 que corresponde «a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública mediante medidas preventivas y las prestaciones y servicios necesarios. En lo concerniente a ello la ley establecerá los derechos y deberes de todos». Además, el artículo 51º.1 dice que «los poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos». A mayor abundamiento, el artículo 39º.4 establece que «los niños gozarán de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos».

2

La presente ley tiene como principal objetivo hacer efectivo, dentro del territorio de la Comunidad Autónoma de Galicia, el derecho constitucional a la protección de la salud en el marco de las competencias que le atribuye el artículo 33º.1 del Estatuto de autonomía de Galicia, aprobado por la Ley orgánica 1/1981, con arreglo al cual «corresponde a la Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado en materia de sanidad interior».

Así, la Comunidad Autónoma de Galicia lo había regulado en la Ley 2/1996, de 8 de mayo, de drogas de Galicia. Sin embargo, se considera que el abordaje del consumo abusivo se ajusta más al objetivo de salud de la prevención del alcoholismo en menores de edad.

En el marco de la competencia que se le atribuye, la Ley 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia, establece en su artículo 34º, como intervenciones públicas que podrán ser ejercidas por las autoridades sanitarias competentes sobre las actividades públicas y privadas que directa o indirectamente puedan tener consecuencias para la salud, la de «establecer prohibiciones y requisitos mínimos para el uso y tráfico de bienes y productos cuando supongan un perjuicio o amenaza para la salud», y en el artículo 34º, referente a las intervenciones públicas sobre actividades, centros y bienes, establece en el apartado 7 «controlar la publicidad y propaganda de productos y actividades que puedan tener incidencia sobre la salud, a fin de ajustarla a criterios de veracidad y evitar lo que pueda constituir un perjuicio para la misma».

Además, la Ley 26/1984, de 19 de julio, general para la defensa de los consumidores y usuarios, determina como derecho básico la protección contra los riesgos que puedan afectar a su salud o seguridad, especificando que los derechos de los consumidores y usuarios serán protegidos prioritariamente cuando guarden relación directa con los productos de consumo común. El artículo 30º.1.4 del Estatuto de autonomía de Galicia establece como competencias básicas el «comercio interior, defensa del consumidor y usuario, sin perjuicio de la política general de precios y de la legislación sobre la defensa de la competencia».

Es preciso señalar también que el artículo 27º.22 del Estatuto de autonomía establece que corresponde a la Comunidad Autónoma de Galicia la competencia exclusiva en lo referente a la adecuada utilización del ocio. En este marco, la Ley orgánica 16/1995, de 27 de diciembre, de transferencia de competencias a la Comunidad Autónoma de Galicia, transfiere la competencia exclusiva en materia de espectáculos públicos, sin perjuicio de la competencia estatal sobre seguridad pública. Mediante el Real decreto 336/1996 se traspasan las funciones y por el Decreto 336/1996 la Comunidad Autónoma asume las funciones y servicios transferidos.

Asimismo, el artículo 27º.31 del Estatuto de autonomía de Galicia atribuye a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en materia de publicidad, sin perjuicio de las normas dictadas por el Estado para sectores y medios específicos con arreglo a los ordinales 1.º, 6.º y 8.º del número 1 del artículo 149º de la Constitución.

Es preciso señalar también la competencia autonómica en materia de régimen local, de conformidad con el artículo 27º.2 del Estatuto de autonomía, que establece como competencia exclusiva las funciones que sobre el régimen local correspondan a la Comunidad Autónoma al amparo del artículo 149º.1.18 de la Constitución y su desarrollo.

Por otra parte, el artículo 25º de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local, establece que los municipios ejercerán, en los términos de la legislación del Estado y de las comunidades autónomas, competencias sobre la protección de la salud pública y prestación de los servicios sociales y de promoción e inserción social.

Aunque las competencias en el abordaje de las conductas adictivas están mayoritariamente residenciadas en el ámbito político, administrativo y territorial de las comunidades autónomas, las administraciones locales tienen también conferido un importante papel, fundamentalmente en el área de la prevención. Para reforzar estas actuaciones, se incluye en la ley la posibilidad de que utilicen instrumentos de verificación del cumplimiento normativo, así como de corrección de las desviaciones, dando competencias sancionadoras.

La Ley 13/2006, de 27 de diciembre, de horarios comerciales de Galicia, precisa que, por razones de orden público, los ayuntamientos podrán acordar, de manera singularizada, imponer a los establecimientos comerciales que incluyan en su oferta bebidas alcohólicas la prohibición de expender este tipo de bebidas desde las 22.00 horas hasta las 9.00 horas del día siguiente. Esta ley ha supuesto un importante avance respecto a la situación precedente, al dar a los ayuntamientos una importante herramienta para afrontar esta problemática social. Sin embargo, desde un punto de vista de protección de la salud se hace necesario completar esta legislación a la vista de los nuevos problemas de consumo existentes en la población juvenil.

3

En vista de todo lo expuesto, es competencia de la Comunidad Autónoma de Galicia y resulta necesaria una nueva ley que pueda dar respuestas desde las administraciones y la sociedad en su conjunto a los nuevos retos que se plantean en el consumo abusivo e indebido de bebidas alcohólicas.

El presente texto legal consta de 39 artículos, distribuidos en un título preliminar y tres títulos, además de una disposición adicional, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y cuatro disposiciones finales.

El título preliminar contempla disposiciones generales relativas al objeto y ámbito de la norma, las definiciones legales y los principios rectores de la misma.

El título I se dedica a la prevención del consumo de alcohol a menores de edad. Contempla en su capítulo I las medidas de prevención y su concepto, las orientadas a la disminución de la demanda, los ámbitos prioritarios de prevención, la prevención en los ámbitos escolar, familiar, comunitario y sanitario. El capítulo II trata sobre las limitaciones de la oferta de bebidas alcohólicas a los menores de edad, relativas tanto al consumo, venta y suministro como a la publicidad, promoción y patrocinio de bebidas alcohólicas, o al acceso de los menores de edad a los locales en los cuales se consume alcohol.

El título II se refiere a los instrumentos de intervención para garantizar las actuaciones en materia de prevención del consumo de bebidas alcohólicas en menores de edad. Este título se divide en tres capítulos. El capítulo I versa sobre información y control y contempla las previsiones en materia de sistema de información y sobre inspección. El capítulo II se refiere a la financiación y el capítulo III (dividido en tres secciones) contempla el régimen de infracciones y sanciones.

El título III contempla las previsiones relativas a la planificación, así como la coordinación y participación social, que incluyen aspectos como la determinación de los distintos niveles competenciales o el papel de las organizaciones no gubernamentales y entidades sociales en la materia que nos ocupa.

Concluyen el texto una disposición adicional, que habilita para la actualización periódica de las cuantías de las sanciones; una disposición transitoria, para la adaptación de los contratos en materia de publicidad y patrocinio celebrados antes de la entrada en vigor de la presente ley; una disposición derogatoria, que afecta a las disposiciones de igual o inferior rango contrarias a lo dispuesto en la presente ley, y cuatro disposiciones finales, sobre el desarrollo y entrada en vigor.

La presente ley se promulgará bajo el más estricto respeto a la autonomía municipal y al actual marco normativo que habilita a los ayuntamientos para regular, mediante las oportunas ordenanzas, la protección del medio ambiente, la prohibición de venta de alcohol fuera de los establecimientos que tengan licencia para ello, la limpieza en los lugares públicos o el control de los límites de emisión de ruidos.

La presente ley fue sometida al preceptivo dictamen del Consejo Económico y Social.

Por todo lo expuesto, el Parlamento de Galicia aprobó y yo, de conformidad con el artículo 13º.2 del Estatuto de Galicia y con el artículo 24º de la Ley 1/1983, de 23 de febrero, reguladora de la Xunta y de su Presidencia, promulgo en nombre del Rey, la Ley de prevención del consumo de bebidas alcohólicas en menores de edad.