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Ley 4/2011, de 30 de junio, de convivencia y participación de la comunidad educativa

Ficha:
  • ÓrganoPRESIDENCIA DE LA JUNTA DE GALICIA
  • Publicado en DOG núm. 136 de 15 de Julio de 2011 y BOE núm. 182 de 30 de Julio de 2011
  • Vigencia desde 16 de Julio de 2011
Versiones/revisiones:

Sumario

Exposición de motivos

I

La convivencia en los centros docentes constituye en todas las sociedades desarrolladas un motivo de preocupación creciente, que no se circunscribe únicamente a los problemas que conlleva el mantenimiento de la disciplina en las aulas, sino también a las relaciones entre el propio alumnado, lo que ha llevado a tomar conciencia de la gravedad que revisten fenómenos como el acoso escolar. Galicia no es ajena a esta realidad, y el hecho de que, con carácter general, la situación de la convivencia en los centros docentes no alcance un nivel de deterioro grave no debería eximir a los poderes públicos de adoptar las medidas necesarias para propiciar un ambiente educativo que haga posible el pleno cumplimiento de los fines de la educación. La preocupación por los fenómenos de mala convivencia y acoso escolar en los últimos tiempos comienza a ser, tristemente, una noticia cotidiana. Del mismo modo, existe una demanda latente por parte de los profesionales de la educación de reconocimiento de su labor y de dotación de herramientas que permitan atajar de una manera inmediata y eficaz las eventuales conductas que atenten contra el normal desarrollo de la actividad docente.

Consciente de todo ello, la Comunidad Autónoma pretende a través de la presente ley crear y reforzar los instrumentos jurídicos que permitan conseguir y mantener un clima de convivencia de calidad y que, simultáneamente, dignifiquen la profesión docente. En este sentido, la Comunidad Autónoma gallega tiene atribuida en el artículo 31 del Estatuto de autonomía competencia plena sobre la regulación y administración de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución y en las leyes orgánicas que, con arreglo al apartado 1 del artículo 81 de la misma, lo desarrollen, de las facultades que atribuye al Estado el número 30 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución y de la alta inspección necesaria para su cumplimiento y garantía, por lo cual le corresponde la responsabilidad, en el marco de la legislación estatal citada, de regular la convivencia en los centros docentes y entre todos los miembros de la comunidad educativa.

La presente ley parte de la convicción de que sin un ambiente de convivencia en los centros educativos basado en el respeto mutuo no es posible dar cumplimiento a los fines de la educación ni permitir el aprovechamiento óptimo de los recursos educativos que la sociedad pone a disposición del alumnado y, por tanto, de las familias. Para conseguir este objetivo es necesaria la implicación de todos los miembros de la comunidad educativa -madres y padres, profesorado, personal de administración y de servicios y alumnado-, así como de la propia Administración educativa. La ley incide muy especialmente en la corresponsabilidad de las madres y padres o tutoras o tutores en dicha tarea, y por ello vincula la regulación de la convivencia en los centros docentes al establecimiento de cauces para la participación directa de los mismos en la enseñanza y en el propio proceso educativo. Asimismo, pretende recoger las legítimas aspiraciones del profesorado de ver reconocida debidamente su función por la sociedad y los poderes públicos, disponer de las facultades necesarias para el mantenimiento de la disciplina escolar y recibir la protección jurídica necesaria para el ejercicio de sus funciones.

II

La ley consta de un primer título en el que se define su objeto, ámbito de aplicación y principios informadores. De acuerdo con lo que se acaba de decir, el objeto de la presente ley vincula la regulación de las normas básicas de convivencia en los centros docentes con la participación directa de las familias en el proceso educativo. Su ámbito de aplicación se extiende a todos los centros docentes no universitarios sostenidos con fondos públicos de la Comunidad Autónoma de Galicia. En cuanto a los principios informadores, se diferencian los relativos a las normas sobre convivencia en los centros docentes de los relativos a las normas sobre participación directa de las familias en el proceso educativo.

El primer grupo de principios parte del objetivo fundamental de garantizar un ambiente educativo de respeto mutuo que haga posible el cumplimiento de los fines de la educación, incluyendo de forma expresa la prevención y el tratamiento de las situaciones de acoso escolar mediante medidas eficaces, el reconocimiento al profesorado y a los miembros de los equipos directivos de los centros docentes de las facultades precisas para prevenir y corregir las conductas contrarias a la convivencia, así como de la protección jurídica adecuada a sus funciones, y la corresponsabilidad de las madres y padres o tutoras o tutores en el mantenimiento de la convivencia en los centros docentes, que se concibe como uno de los principales deberes que a los mismos les corresponden en relación con la educación de sus hijos o hijas o pupilos o pupilas.

El segundo grupo de principios se asienta en la participación de todos los sectores afectados en la programación general de la enseñanza por los poderes públicos que garantiza el apartado 5 del artículo 27 de la Constitución española, y que ofrece una base constitucional sólida y jurídicamente incontestable a la regulación por la ley de procedimientos de consulta y participación directa de las familias en la enseñanza. Estos procedimientos en ningún caso sustituyen los cauces institucionalizados de participación en la misma y en el funcionamiento y gobierno de los centros docentes contemplados en la legislación educativa vigente, sino que abren nuevas vías de participación directa a la comunidad educativa y, en especial, a las madres y padres, como primeros responsables de la educación de sus hijos o hijas, en las decisiones de la Administración educativa, respetando la autonomía de los centros para desarrollar la programación general de la enseñanza y la libertad docente y pedagógica del profesorado. A ello se suma el objetivo de mejorar la comunicación entre el profesorado y las madres y padres, a fin de facilitar a los mismos el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes que les corresponden en relación con la educación de sus hijos o hijas.

III

El título segundo de la ley se ocupa de definir los derechos y deberes que, en relación con el objeto de la misma, corresponden a los distintos miembros de la comunidad educativa: madres y padres o tutoras o tutores, alumnado, profesorado y personal de administración y de servicios. Es preciso aclarar que en ningún caso se ha pretendido formular una enunciación completa de los derechos y deberes de todos los miembros de la comunidad educativa, sino solo destacar y, en su caso, desarrollar aquellos derechos y deberes que mayor relación guardan con el objeto de la propia ley. Asimismo, en caso de las madres y padres o tutoras o tutores, se añadieron los derechos específicamente relacionados con la finalidad de la ley de posibilitar el establecimiento de cauces de participación directa en el proceso educativo.

Mención aparte merece el elenco de derechos y deberes del profesorado, en el cual se plasma la intención de la ley de satisfacer las demandas de este sector en lo que se refiere a recuperar consideración social, disfrutar de una protección jurídica integral en el ejercicio de sus funciones y disponer de las facultades precisas para el mantenimiento de la disciplina escolar. Como contrapartida, y fruto de la convicción de que en una comunidad como la educativa los derechos implican también responsabilidades, se contemplan los deberes correspondientes, que extienden al profesorado las exigencias de respeto mutuo en un marco de convivencia y le imponen un ejercicio responsable de las facultades que se le atribuyen, así como disponibilidad, en los términos que la normativa de aplicación establezca, para la atención a las madres y padres o a las tutoras o tutores del alumnado.

IV

La parte más extensa de la ley es su título tercero, estructurado en tres capítulos, que establece las normas básicas de convivencia en los centros docentes. En un primer capítulo de este título se establecen las disposiciones generales en la materia, que incluyen, en primer lugar, la delimitación del contenido del plan de convivencia y de las normas de convivencia con los que, según la vigente legislación general educativa, han de contar todos los centros docentes. En particular, en el artículo dedicado a este tema se aborda la cuestión, que ha dado lugar a importantes polémicas educativas, de la regulación de la vestimenta del alumnado, que se deja a la autonomía de cada centro en función de la situación socioeducativa del mismo, pero con la fijación de unos principios que deben servir de orientación y límite a la hora de establecer esa regulación.

En este capítulo se contempla también el reconocimiento al profesorado de la condición de autoridad pública, que produce dos efectos legales: la extensión al mismo de la protección del ordenamiento jurídico que corresponde a tal condición y la atribución de valor probatorio a los hechos que el profesorado constatase en el ejercicio de sus funciones de corrección disciplinaria y que se formalicen por escrito en documento que cuente con los requisitos establecidos reglamentariamente. Asimismo, se atribuye al profesorado la facultad de requerir al alumnado, dentro del recinto escolar y también durante la realización de actividades complementarias y extraescolares, la entrega de cualquier objeto, sustancia o producto que porte y que esté expresamente prohibido por las normas del centro, resulte peligroso para su salud o integridad personal o la de los demás miembros de la comunidad educativa o pueda perturbar el normal desarrollo de las actividades docentes, complementarias o extraescolares. De esta forma, se dota al profesorado de un régimen jurídico que refuerza su protección legal y le proporciona las facultades necesarias para el mantenimiento de la disciplina escolar.

Conscientes de la extensión de parte de las conductas reprobables fuera de las aulas, la ley contempla la previsión de que pueden ser objeto de corrección disciplinaria no solo las conductas contrarias a la convivencia realizadas por el alumnado dentro del recinto escolar, sino también las llevadas a cabo durante la realización de actividades complementarias y extraescolares, incluida la prestación de los servicios de comedor y transporte escolar, así como las que se producen fuera del recinto escolar en otras situaciones, siempre que estuviesen motivadas o directamente relacionadas con la vida escolar y afectasen a los compañeros o compañeras o a otros miembros de la comunidad educativa, e incluso se preocupa por extender el ámbito de aplicación a aquellas conductas realizadas en un entorno tecnológico que trasciende al espacio físico. Ello permite dar respuesta a preocupantes fenómenos como el acoso escolar, que no se desarrollan única ni fundamentalmente dentro de los centros docentes, aun siendo clara su vinculación con la convivencia escolar. Se incorpora al texto legal la obligación del alumnado de reparar los daños materiales o morales causados con las conductas contrarias a la convivencia, obligación que ha de entenderse como medida educativa en el marco del proceso de formación integral del alumnado, por lo que deja a salvo el régimen de responsabilidad civil que pudiera derivarse de tales conductas.

V

Ya en el capítulo segundo de este título tercero se aborda la tipificación de las conductas contrarias a la convivencia y de las medidas correctoras de las mismas, así como la regulación del procedimiento para su aplicación.

En cuanto a las conductas contrarias a la convivencia, la ley procura precisar y modernizar la tipificación de las conductas gravemente perjudiciales para la convivencia, añadiéndose al elenco actualmente aplicable la difusión por cualquier medio de imágenes o informaciones que atenten contra el derecho al honor, la intimidad personal y familiar y la propia imagen de los demás miembros de la comunidad educativa, las actuaciones que constituyan acoso escolar y portar cualquier objeto gravemente peligroso para la salud o integridad personal del alumnado o de los demás miembros de la comunidad educativa. Por lo que se refiere a las conductas leves contrarias a la convivencia, la propia ley delimita algunas de ellas que se aplicarán de manera uniforme en todos los centros docentes, sin perjuicio del margen que los mismos mantienen para la tipificación de otros supuestos a través de sus propias normas de convivencia.

Las medidas correctoras de las conductas contrarias a la convivencia apenas se modifican con respecto al elenco actual, ya que la experiencia de su aplicación práctica demuestra que esa configuración es esencialmente acertada y operativa. No obstante, la ley incluye tres novedades en este terreno. La primera es la previsión, como complemento de dichas medidas, de la elaboración y desarrollo por el departamento de orientación de cada centro docente de programas de habilidades sociales dirigidos al alumnado que incurriese reiteradamente en conductas disruptivas, con la finalidad de mejorar su integración en el centro docente, y también a aquel alumnado que, como consecuencia de la imposición de las medidas correctoras previstas, se viese temporalmente privado de su derecho de asistencia al centro. La segunda consiste en establecer criterios específicos de graduación de las medidas, que incluyen el reconocimiento espontáneo del carácter incorrecto de la conducta y, en su caso, el cumplimiento igualmente espontáneo de la obligación de reparar los daños producidos, la existencia de intencionalidad o reiteración, la difusión por cualquier medio de la conducta, la naturaleza de los perjuicios causados y el carácter especialmente vulnerable de la víctima de la conducta, si la misma se tratase de un alumno o alumna, en razón de su edad, de reciente incorporación al centro o cualquier otra circunstancia. Por último, se fijan plazos de prescripción claros que superan la regla actual de que las medidas correctoras prescriben a la finalización del curso escolar.

Es en el procedimiento de aplicación de las medidas correctoras donde más profunda es la reforma que la presente ley lleva a cabo. En la misma se combina el principio de que estas medidas tienen un carácter educativo que se frustra si no existe inmediatez entre su aplicación y la conducta que se pretende corregir con el imprescindible respeto de los derechos y garantías de defensa del alumnado. Así, se contempla, por una parte, el procedimiento aplicable en caso de las conductas gravemente perjudiciales para la convivencia, que es un procedimiento disciplinario con todas las garantías, aunque caracterizado por la brevedad de los plazos y la agilidad de su tramitación, el cual se acompaña de un sistema especial de reclamación en vía administrativa que sustituye los recursos administrativos ordinarios; por otra parte, se regula la imposición de las medidas correctoras de las conductas leves contrarias a la convivencia, donde las formalidades se reducen considerablemente, aunque se mantiene en todo caso la garantía que supone la audiencia previa al alumnado. Por último, de acuerdo con la idea inspiradora de la presente ley de que las madres y padres o las tutoras o tutores son corresponsables del mantenimiento de la convivencia escolar, se impone la obligatoriedad para los mismos de la participación en los procedimientos de corrección disciplinaria cuando legalmente se les convoca.

VI

El capítulo III del título III de la ley contiene una novedad de gran calado: por primera vez se aborda en el plano legislativo el tratamiento de las situaciones de acoso escolar. Ello incluye, para empezar, la definición de estas situaciones, que se lleva a cabo de acuerdo con los criterios generalmente admitidos por la comunidad pedagógica e incluye la problemática derivada del mal o inadecuado uso de las nuevas tecnologías, a las que la presente ley quiere prestar una especial atención. En segundo lugar, se consagran los principios de protección integral de las víctimas y de primacía del interés de las mismas en el tratamiento del acoso escolar, dirigidos específicamente a superar la práctica según la cual la única solución que admiten estas situaciones es el traslado de centro docente de la víctima, mientras los acosadores ven triunfar, en cierto modo, su actitud antisocial y contraria a la convivencia.

Finalmente, se dispone la incorporación a los planes de convivencia de los centros docentes de protocolos para la prevención, detección y tratamiento de las situaciones de acoso escolar, que contemplarán la realización de campañas de sensibilización de todos los miembros de la comunidad educativa contra el acoso escolar, el establecimiento de cauces específicos que faciliten la exteriorización de estas situaciones por las víctimas y la determinación de las medidas que deben adoptarse en caso de detección de una situación de acoso escolar para poner fin a la misma. Entre esas medidas estará necesariamente la designación por la persona titular de la dirección del centro o titular del centro concertado de una persona responsable de la atención a la víctima de entre el personal del propio centro docente, para garantizar el derecho de la misma a la protección integral que la presente ley le reconoce, sin perjuicio de la intervención de una mediación más profesional en caso de que la situación presentase una gravedad especial.

VII

El cuarto y último título de la ley aborda la regulación de la participación directa de las familias en la enseñanza y en el proceso educativo; de esta forma se desarrolla mediante un instrumento específico el mandato establecido en el artículo 118 de la Ley orgánica de educación para hacer efectiva la colaboración entre la familia y la escuela. La ley incorpora de este modo una nueva fórmula de participación que resulta respetuosa con las previsiones, contenidas en la legislación con rango de ley orgánica emanada del legislador estatal, relativas a la participación indirecta de la comunidad educativa a través de representantes de los distintos colectivos en los consejos escolares de centros. Del mismo modo el presente texto es compatible y respetuoso con la participación indirecta que establece la Ley 3/1986, de 18 de diciembre, de consejos escolares de Galicia, que se institucionaliza mediante órganos colegiados en los que participan los representantes de las familias y de los restantes estamentos de la comunidad educativa, Consejo Escolar de Galicia y consejos escolares de centros. Como ya se adelantó al citar los principios y fines inspiradores de la presente ley, en este título se habilita expresamente a la Administración educativa para que pueda establecer procedimientos de consulta y participación directa de las familias dirigidos a hacer efectiva su implicación en el proceso educativo, procedimientos cuyos resultados podrán tener carácter meramente orientativo o, cuando así se estime, un mayor grado de vinculación para la administración y los centros educativos, y que, en todo caso, contarán con las garantías para su correcta realización que resulten exigibles de acuerdo con la finalidad y el carácter de los mismos.

Conviene aclarar varios extremos en relación con estos procedimientos, para evitar cualquier interpretación equivocada de su significado y alcance. En primer lugar, su implantación es potestativa para la Administración educativa. En segundo lugar, su objeto son siempre aspectos concretos de la enseñanza, lo que deja a salvo la autonomía de los centros educativos para desarrollar esa programación general y, por supuesto, la libertad docente y pedagógica del profesorado. En tercer lugar, su naturaleza jurídica no puede equipararse a la de un referéndum ni a la de una simple encuesta de opinión, sino que es estrictamente administrativa y procedimental; se trata de un cauce de participación directa de los ciudadanos de acuerdo con los principios de una administración democrática y participativa.

La participación directa se concibe, por tanto, como un elemento de opinión y de guía que maximiza el acierto de las decisiones educativas que debe adoptar la administración, contando de este modo con un mayor consenso y configurándose como un elemento de valoración en la formación de la voluntad de la Administración educativa cuando existen varias alternativas posibles para la adopción de un acto administrativo o la génesis de una norma que innove el ordenamiento jurídico.

Este título intenta también mejorar la participación de las madres y padres o de las tutoras o tutores en el proceso educativo por otra vía, la de garantizar la disponibilidad tanto del profesorado en general como de los miembros de los equipos directivos de los centros docentes para la atención a las madres y padres o a las tutoras o tutores del alumnado. Con ello no se pretende imponer nuevas obligaciones al profesorado, sino dar respuesta a la demanda social de mayor accesibilidad al mismo por parte de las madres y padres o de las tutoras o tutores, mediante una distribución del horario semanal individual que procure que las horas de atención a las madres y padres o a las tutoras o tutores de todo el profesorado, tuviera o no la condición de tutor o miembro de los equipos directivos, sean razonablemente compatibles con las obligaciones laborales y familiares de los primeros.

VIII

Como disposiciones adicionales se incluyen algunas medidas complementarias del resto de las previsiones de la presente ley. La primera, recogiendo de nuevo demandas del profesorado, contiene un mandato a la Administración educativa para que promueva las medidas oportunas para garantizar la adecuada protección y asistencia jurídica del profesorado de los centros docentes públicos, sin perjuicio del derecho del que ya disfrutan a la representación y defensa en juicio en los términos establecidos en la normativa reguladora de la Asesoría Jurídica de la Xunta de Galicia. La segunda trata de fomentar la utilización generalizada en los centros docentes de medios electrónicos de comunicación con las madres y padres o con las tutoras o tutores del alumnado, en el entendimiento de que ello contribuirá a agilizar la comunicación entre ambas partes y, por consiguiente, mejorar la participación de las madres y padres o de las tutoras o tutores en el proceso educativo de sus hijos o hijas. Por último, la tercera disposición adicional contempla la adecuación del régimen de los miembros de los equipos directivos de los centros docentes a las funciones, tareas y responsabilidades que se derivan de la aplicación de la presente ley, y acciones formativas específicas para el profesorado, dirigidas a prepararlo para el ejercicio de las facultades y el cumplimiento de los deberes que, en relación con la convivencia escolar, le corresponden de acuerdo con el nuevo texto legal.

Por todo lo expuesto, el Parlamento de Galicia aprobó y yo, de conformidad con el artículo 13.2 del Estatuto de Galicia y con el artículo 24 de la Ley 1/1983, de 23 de febrero, reguladora de la Xunta y de su Presidencia, promulgo en nombre del Rey la Ley de convivencia y participación de la comunidad educativa.