Sumario

1. Antecedentes

Con cierta frecuencia se observa que llegan al Consejo de Gobierno propuestas de acuerdo de reconocimiento extrajudicial de crédito para evitar el enriquecimiento injusto de la Administración en el ámbito contractual. En la mayoría de los casos se trata de una contratación verbal, referida a nuevas prestaciones o proyectos modificados y complementarios sin seguir los procedimientos exigidos por la normativa de contratación. En otros casos, se ha seguido un procedimiento, aunque totalmente diferente al legalmente establecido. Todos, en definitiva, responden a la situación en que una empresa presenta una factura y la Administración, que acepta la prestación, a pesar de que no existe procedimiento contractual que le sirva de cobertura, busca una solución jurídica y acude al reconocimiento extrajudicial de crédito.

Pese a que el reconocimiento extrajudicial es una figura excepcional que debería utilizarse en casos muy concretos para dar solución a aspectos muy puntuales, creemos que se utiliza en demasiados casos como un medio elusivo para el incumplimiento de la normativa de contratación, como una solución procedimental que todo lo arregla.

La tramitación que se sigue hasta ahora consiste generalmente en que el centro gestor incoa un expediente de reconocimiento extrajudicial de crédito con una memoria explicativa de las circunstancias que concurren en cada supuesto. En la documentación se incluye un informe jurídico en relación con la necesidad de evitar el enriquecimiento injusto de la Administración y, junto con las facturas conformadas, la acreditación de existencia de crédito y un informe de la Intervención General que no entra en el fondo del asunto, se eleva una propuesta de acuerdo al Consejo de Gobierno que reconoce extrajudicialmente el crédito indebidamente contraído. Esta tramitación es utilizada igualmente por otras administraciones. (1)

Ahora bien, si se trata de un contrato adjudicado de forma verbal, contraviniendo la prohibición legalmente establecida en el artículo 28 del Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (en adelante TRLCSP), o sin seguir el procedimiento legalmente establecido para proceder a la contratación, se incurre en causa de nulidad de pleno derecho, y si la Administración advierte la presencia de una causa de nulidad lo que corresponde es la tramitación del procedimiento de revisión de oficio contemplado en el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común (en adelante LRJAP-PAC), procedimiento en cuyo marco se ha de solicitar el dictamen del Consejo Consultivo. (2)

La existencia de una causa de nulidad hace que la vía adecuada sea la tramitación del procedimiento de revisión de oficio, con exclusión de otras que según las circunstancias podrían servir para fundamentar el pago de la cantidad reclamada por el contratista a fin de evitar el enriquecimiento injusto de la Administración, como por ejemplo el reconocimiento de una indemnización derivada de la responsabilidad patrimonial de la Administración, con sujeción a la normativa específica contenida en el título X de la LRJPAC, y la normativa que la desarrolla. (3)

En atención a la importancia del asunto y al número de casos que se producen en cada ejercicio presupuestario, se dicta esta Instrucción para facilitar unos criterios homogéneos a seguir en la tramitación que conduzca a la declaración de nulidad del acto, procedimiento que se considera más adecuado dada su inclusión inicial en el ámbito contractual, para así poder responder de los gastos derivados de la contratación irregular.

2. Conceptos previos. Régimen jurídico aplicable a la contratación irregular

El carácter formal de la contratación administrativa se declara en el artículo 28 del TRLCSP. En este precepto se establece la prohibición de la contratación verbal, excepto que el contrato tenga carácter de emergencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 113.1. Las contrataciones que se lleven a cabo fuera del marco legal establecido son nulas y, por tanto, no pueden ser efectivas ni se pueden abonar al contratista. Las consecuencias de esta actuación se encuentran en las fuentes del derecho administrativo y, principalmente, en el TRLCSP.

El artículo 31 de la mencionada Ley establece que los contratos de las administraciones públicas y los contratos sujetos a regulación armonizada son inválidos cuando lo sea alguno de sus actos preparatorios o los de adjudicación, por el hecho de que se de alguna de las causas de derecho administrativo o de derecho civil.

El artículo 32 del TRLCSP establece que las causas de nulidad son las que indica el artículo 62.1 de la LRJAP-PAC. Además de las previstas en la LRJAPPAC –entre las cuales interesa la referida a prescindir total y absolutamente del procedimiento establecido porque es la causa más corriente de la contratación irregular-, el TRLCSP menciona la falta de capacidad de actuar o de solvencia del adjudicatario, como también la prohibición de contratar y la falta o insuficiencia de crédito, de conformidad con la normativa presupuestaria vigente aplicable. Cuando se produce alguna de las causas mencionadas, el vicio no puede subsanarse y, por tanto, no es posible validar el acto, ni por parte del órgano de contratación ni por parte del Consejo de Gobierno o cualquier otro órgano.

El presupuesto de hecho del que parte el artículo 32 c del TRLCSP para que se produzca la consecuencia jurídica de nulidad plena del contrato es la falta de crédito adecuado y suficiente en los presupuestos aprobados por el Parlamento, no la falta de acreditación.

En los contratos menores no hay ningún procedimiento para su adjudicación que efectúe de manera directa el órgano de contratación, de acuerdo con el artículo 138.3 del TRLCSP. En consecuencia, no se puede entender que se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido cuando se ha ejecutado el contrato menor sin la aprobación previa del gasto, exigido para estos contratos según el artículo 11 del TRLCSP. Esta ausencia comporta un vicio de anulabilidad que puede validar el órgano competente, de acuerdo con el artículo 67 de la LRJAP-PAC, en el momento de reflejar contablemente el reconocimiento de la obligación y la propuesta de pago.

Cuando el vicio del acto se haya originado por la falta de capacidad de actuar o de solvencia del adjudicatario, porque tiene prohibido contratar, por la falta o insuficiencia de crédito adecuado –de conformidad con lo que establece la normativa presupuestaria vigente aplicableo por alguna de las causas indicadas en el artículo 62.1 de la LRJAP-PAC (en los contratos, fundamentalmente haber prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido), no es posible la validación ni por el órgano de contratación ni por el Consejo de Gobierno o cualquier otro órgano.

El procedimiento que se ha de seguir para regularizar la situación creada se establece en el artículo 34 del TRLCSP, que señala que la revisión de oficio de los actos preparatorios y de los actos de adjudicación de los contratos se tiene que llevar a cabo de conformidad con lo que establece el capítulo I del título VII de la LRJAP-PAC. En todo caso, la competencia se ha de atribuir a un órgano cuyas resoluciones agotan la vía administrativa, que en el ámbito del Estado es el órgano de contratación.

El artículo 35 del TRLCSP determina que la declaración de nulidad de los actos preparatorios de la adjudicación del contrato, cuando sea firme, comporta como consecuencia la nulidad, y el contrato entra en fase de liquidación, por lo que se han de restituir las partes recíprocamente y, si no es posible, la parte que resulte culpable ha de indemnizar a la parte contraria por los daños y perjuicios sufridos.

Estas normas especiales relativas a la materia de contratación remiten al artículo 62.1, «Causas de nulidad», y al artículo 102, «Revisión de disposiciones y actos nulos», de la LRJAP-PAC.

El artículo 102 establece que las administraciones han de declarar de oficio la nulidad de los actos en los supuestos previstos en el artículo 62.1 de esta Ley, con el dictamen previo favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hay.

La nulidad absoluta de la actuación administrativa tiene como consecuencia la imposibilidad de que se deriven obligaciones contractuales, lo que no exime de la obligación de abonar las prestaciones efectuadas. En virtud del principio general del derecho según el cual nadie puede enriquecerse en detrimento de otro, nace una obligación ex lege, y la Administración ha de restituir el enriquecimiento. Por tanto, el expediente de enriquecimiento injusto o de reconocimiento extrajudicial de deuda se presenta como un instrumento de gasto para hacer efectiva la liquidación prevista en el apartado 1 del artículo 35 del TRLCSP, que trae causa de la resolución de un expediente de revisión de oficio y su finalidad es evitar el enriquecimiento injusto de la Administración.

En el ámbito autonómico, en concreto en la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, la responsabilidad de los altos cargos, de los funcionarios y del personal contratado al servicio de la Comunidad Autónoma o de sus entidades autónomas o empresas públicas, que, cuando por mala fe o culpa, intervengan en acciones u omisiones que causen un perjuicio económico a la hacienda de la Comunidad, está establecida en el artículo 96 del Texto refundido de la Ley de Finanzas de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, aprobado por Decreto Legislativo 1/2005.

La disposición adicional decimonovena del TRLCSP declara que la infracción o aplicación indebida de los preceptos contenidos en la Ley por parte del personal al servicio de las administraciones públicas, cuando haya al menos negligencia grave, constituye una falta muy grave cuya responsabilidad disciplinaria se ha de exigir de conformidad con la normativa específica en la materia.

Vistas las consideraciones expuestas y de acuerdo con el artículo 21.1 i 2 de la Ley 3/2003, de 26 de marzo, de Régimen Jurídico de la Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, y el artículo 2, apartados 1 y 2 del Decreto 12/2011, de 18 de junio, del presidente, por el que se establecen las competencias y la estructura orgánica básica de las consejerías de la Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes Baleares, dictamos la siguiente

Instrucción

1 Para poder abonar las facturas es necesario seguir el procedimiento que establece el TRLCSP, la LRJAP-PAC y la normativa presupuestaria aplicable.

2 La contratación al margen del TRLCSP puede tener como consecuencia jurídica la nulidad absoluta de los contratos. Esta situación se produce solo cuando los vicios del procedimiento no se pueden subsanar. En caso contrario, se ha de validar de acuerdo con el artículo 67 de la LRJAP-PAC. (4)

3 La Administración no puede determinar discrecionalmente cual ha de ser el procedimiento al que ha de someter esta cuestión, dado que hay una regulación específica en la LCSP, que incluye declarar la nulidad, liquidar e indemnizar. El procedimiento que se ha de seguir en estos casos y sus efectos se establece en los artículos 34 y 35 del TRLCSP.

4 Con carácter general, ante esta regulación, se considera imprescindible que la declaración de nulidad se produzca para poder reconocer la deuda fuera de la vía judicial. En consecuencia, en casos de contratación con vicios de nulidad plena, es necesario iniciar la tramitación de un procedimiento de revisión de oficio y obtener el dictamen del Consejo Consultivo para declarar la nulidad de la contratación suscrita ilegalmente con una empresa determinada, cuyo importe no haya sido abonado.

La competencia para esta declaración se ha de atribuir al órgano de contratación, siempre que sus actos agoten la vía administrativa. El efecto de la nulidad es que el contrato entra en fase de liquidación.

5 Las actuaciones que han de llevar a cabo los centros gestores son, con carácter general, las siguientes:

• a) En primer lugar, hay que llevar a cabo una investigación sobre los hechos consumados y las conductas llevadas a cabo, tanto por la Administración que encargó la prestación como por la empresa que acudió al encargo, con el objetivo de determinar si las actuaciones se produjeron bajo el principio de buena fe y confianza legítima, de modo que pueda asegurarse que el desequilibrio económico que invoca el contratista no puede atribuirse a su propia iniciativa ni ponga de manifiesto su voluntad maliciosa.

  Si de esta investigación, que se ha de materializar en una memoria final, se deducen elementos suficientes para inferir una actuación clara y directa por parte del empresario que va más allá del deber de colaboración con la Administración, todo ello con la finalidad de esquivar y obviar el procedimiento de publicidad, igualdad y libre concurrencia que ha de presidir la contratación administrativa, quien se aventura en una actuación de este tipo no puede exigir a la Administración la protección de la institución del enriquecimiento injusto. (5)

• b) Los servicios técnicos especializados han de confeccionar la liquidación del contrato o de la indemnización que se ha de aprobar. El coste económico ha de incluir en cualquier caso el enriquecimiento de la Administración, es decir, el valor de la cosa que la Administración haya recibido, y no es procedente un incremento en concepto de beneficio industrial. (6)
  Véase Instrucción [BALEARES] 3/2016, 20 julio, del interventor general de la Comunidad Autónoma y del director de la Abogacía de la Comunidad autónoma por la que se suspende provisionalmente la aplicación del apartado 5 b in fine de la Instrucción 2/2012 («B.O.I.B.» 21 julio).
• c) Con carácter general se ha de producir la recepción formal de toda la prestación antes de reconocer extrajudicialmente el crédito. En el caso de obras, con posterioridad a la ejecución ha de aprobarse el proyecto correspondiente con el suficiente alcance que permita que las obras queden perfectamente definidas y, en consecuencia, delimitado el dominio público.
• d) La vertiente presupuestaria del expediente hace que deba tramitarse de conformidad con las normas específicas que regulan los expedientes de gasto, en los términos que prevea la normativa presupuestaria aplicable, antes de que se apruebe. El expediente de gasto derivado que trae causa en la liquidación del contrato declarada la nulidad absoluta requiere las autorizaciones y los informes pertinentes de acuerdo con la normativa aplicable, y es necesario que el Consejo de Gobierno lo autorice si el gasto es superior a 500.000€ o la cuantía que disponga la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, y someter el expediente al control de legalidad.
• e) Finalmente, el órgano de contratación ha de dictar una Resolución en la que se declare la nulidad de los actos y en la que se fijará el importe de la deuda que ha de reconocerse al contratista, con un informe previo del Consejo Consultivo. Esta Resolución ha de autorizar y disponer el gasto, y reconocerá una obligación a favor del contratista, que no tendrá carácter de obligación de ejercicios cerrados, a los efectos de lo dispuesto en el artículo 24 del Decreto 75/2004 o la norma que lo sustituya.
• f) Cuando la prestación se esté ejecutando en el momento en que se haga patente la contratación irregular, tanto si la empresa ya ha reclamado algún pago como si no, la Administración tiene la obligación de poner fin a esta actuación anormal. Por tanto, se han de liquidar las prestaciones ya realizadas que, en su caso, podrían ser objeto de indemnización para evitar el enriquecimiento injusto, con la tramitación previa del procedimiento descrito anteriormente. El resto de actuaciones necesarias para las finalidades de la Administración se han de contratar con plena sujeción al TRLCSP y a la normativa que lo desarrolla. El hecho de permitir la continuación de la situación anormal podría desencadenar en graves responsabilidades tanto para el órgano de contratación como para la empresa ejecutora.