Sumario

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de Canarias ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 12.8 del Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la Ley 10/2011, de 10 de mayo, de Cajas de Ahorros de Canarias.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El Estatuto de Autonomía de Canarias, aprobado por Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, tras la reforma operada por Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre, establece en su artículo 32.15 que corresponde a la Comunidad Autónoma de Canarias la competencia de desarrollo legislativo y ejecución en la ordenación del crédito, banca y seguros, de acuerdo con la ordenación de la actividad económica general y política monetaria, crediticia, bancaria y de seguros del Estado.

Asimismo, y de conformidad con el artículo 31.4 del referido texto estatutario, la Comunidad Autónoma de Canarias tiene competencia exclusiva, de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria y crediticia estatal, y en los términos de lo dispuesto en los artículos 38, 131, 149.1.11ª y 13ª de la Constitución Española, en la ordenación y planificación de la actividad económica regional.

Al amparo de estas competencias se promulgó la hasta ahora vigente Ley 13/1990, de 26 de julio, de Cajas de Ahorros de Canarias, que supuso la aprobación de una regulación específica autonómica en esta materia, como adaptación a la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de regulación de las Normas Básicas sobre Órganos Rectores de las Cajas de Ahorros (LORCA), inspirada en principios que actualmente mantienen toda su vigencia como son los de estabilidad, independencia, solvencia y profesionalidad de estas entidades, extendiendo la norma su ámbito de aplicación a las Cajas no domiciliadas en la Comunidad Autónoma respecto a las actividades realizadas en este territorio.

Posteriormente, la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de Medidas de Reforma del Sistema Financiero, conocida como Ley Financiera, modificó diversas normas jurídicas fundamentales que regulan el sistema financiero español, con la finalidad de dotar al mismo de mayor eficiencia y profesionalización, destacando, en cuanto al régimen jurídico de las Cajas de Ahorros se refiere, la reforma realizada en determinados preceptos de la citada Ley 31/1985, de 2 de agosto, así como de la Ley 13/1985, de 25 de mayo, de coeficientes de inversión, recursos propios y obligaciones de información de los intermediarios financieros. Igualmente, resulta destacable la reforma operada en el régimen sancionador contenido en la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito.

Por otra parte, la Ley 26/2003, de 17 de julio, también conocida como Ley de Transparencia, por la que se modifican la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores, y el texto refundido de la Ley de Sociedades Anónimas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1564/1989, de 22 de diciembre, con el fin de reforzar la transparencia de las sociedades anónimas cotizadas, reguló cuestiones significativas que afectaron, entre otras entidades de crédito, a las Cajas de Ahorros. Además, la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, por la que se reformaron de nuevo la citadas LORCA y Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores, volvió a incidir sobre el régimen jurídico de las Cajas de Ahorros.

Sin embargo, la crisis económica internacional ha supuesto un verdadero cambio estructural para el negocio bancario debido, fundamentalmente, al incremento de la morosidad y del desempleo, al endurecimiento de las condiciones de financiación de los mercados mayoristas y al ajuste en el volumen de negocio. Todos estos factores están presionando sobre los resultados económicos y financieros de las Cajas de Ahorros. Se ha puesto de manifiesto, además, un exceso de capacidad de estas entidades y la necesidad de acometer procesos de reestructuración que les otorguen una mayor flexibilidad para captar recursos básicos de capital y para adecuar sus estructuras operativas.

Por ello, debe realizarse con premura la necesaria reforma en la regulación de las Cajas de Ahorros que les permita operar en igualdad de condiciones con respecto a sus competidores, y mejorar su eficiencia en un entorno económico-financiero cada vez más exigente con la valoración del riesgo. Igualmente, dicha regulación debe posibilitar a las entidades la captación de recursos propios de máxima calidad, otorgando flexibilidad y autonomía a su estructura organizativa, profesionalizando sus órganos de gobierno y agilizando su relación con los órganos administrativos de control. Todo ello, sin menoscabo del cumplimiento de las obligaciones que la más reciente legislación impone, en contrapartida, a las Cajas de Ahorros, para aumentar la transparencia de su gestión, fomentar la democratización de los órganos de gobierno, proteger especialmente los derechos de los impositores, empleados y cuotapartícipes, y vigilar que la obra social característica de estas entidades se adapte a las necesidades de la sociedad y del territorio donde desarrollen su actividad.

En el contexto descrito se aprueba el Real Decreto-Ley 9/2009, de 26 de junio, sobre reestructuración bancaria y reforzamiento de los recursos propios de las entidades de crédito, que crea el Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria, y articula procedimientos para gestionar los procesos de reestructuración de entidades de crédito y contribuir a reforzar los recursos propios de las mismas, concediendo apoyo público al sector de las Cajas de Ahorros para que puedan acometer procesos de fusión, absorción, traspaso parcial o total de su negocio a través de la cesión de sus activos y pasivos, o integrarse en torno a un sistema institucional de protección, realizando las transformaciones en su estructura organizativa y en los sistemas de procedimiento y control interno que favorezcan la generación de economías de escala y el aprovechamiento de sinergias.

En la misma línea, se promulga el Real Decreto-Ley 11/2010, de 9 de julio, de órganos de gobierno y otros aspectos del régimen jurídico de las Cajas de Ahorros, que supone una nueva adaptación significativa del marco básico regulado en la LORCA. Este Real Decreto-Ley mejora la capacidad de capitalización de las Cajas, impulsa la profesionalización de sus órganos de gobierno y la transformación del régimen jurídico de las cuotas participativas, permitiendo derecho a voto a los cuotapartícipes como eficaz instrumento de capitalización de las entidades. Introduce, además, nuevas formas de ejercer la actividad financiera por las Cajas de Ahorros permitiendo su ejercicio indirecto a través de una entidad bancaria, o bien mediante la transformación de la Caja en una fundación de carácter especial que gestione la obra social, traspasando su negocio a otra entidad de crédito. Igualmente, el citado texto legal incluye los ajustes referidos a los sistemas institucionales de protección como eficaces instrumentos de agrupación financiera, que permiten a las Cajas de Ahorros integrantes una sólida mutualización de resultados y de solvencia, y fija la normativa fiscal especial aplicable a las entidades resultantes de los procesos de reestructuración ya iniciados.

Tanto la LORCA como el citado Real Decreto-Ley 11/2010 han sido modificados posteriormente por la Ley 36/2010, de 22 de octubre, del Fondo para la Promoción del Desarrollo, que, en sus disposiciones finales tercera y cuarta, determina el porcentaje mínimo de representación en los órganos de gobierno de las Cajas de Ahorros del grupo de las entidades representativas de intereses colectivos, el régimen de aprobación de determinados acuerdos por la Asamblea General, diversos aspectos relativos al ejercicio del cargo de director general y presidente ejecutivo de las entidades, la adaptación de los órganos de las Cajas al Real Decreto-Ley 11/2010 y el cómputo total de los mandatos de los miembros de dichos órganos de gobierno en determinados supuestos.

Se ha publicado recientemente el Real Decreto-Ley 2/2011, de 18 de febrero, para el reforzamiento del sistema financiero, que mantiene el status jurídico de la LORCA y persigue un doble objetivo: de un lado, reforzar la solvencia de todas las entidades de crédito mediante el establecimiento de un nivel elevado de exigencia con relación al capital de máxima calidad; y de otro, acelerar la fase final de los procesos de reestructuración de las entidades a través del marco indispensable creado por los citados Real Decreto-Ley 11/2010 y Real Decreto-Ley 9/2009. Las medidas previstas en la norma se articulan en dos grandes bloques: el reforzamiento del capital de las entidades de crédito, con la aplicación adelantada y exigente de los nuevos estándares internacionales de capital, Basilea III, además del establecimiento de un requerimiento de solvencia más elevado para aquellas entidades que tienen menor agilidad para captar capital básico en caso necesario; y la adaptación del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria como instrumento público para facilitar la nueva capitalización exigida, a través de la modificación del referido Real Decreto-Ley 9/2009. Asimismo, se contemplan una serie de medidas de carácter fiscal dirigidas a asegurar la neutralidad en los procesos de reestructuración del sistema financiero, que se incorporan al Real Decreto Legislativo 4/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Impuesto sobre Sociedades.

La aprobación de la citada norma se refleja en la presente ley en la exigencia a los vocales de los Consejos de Administración de las entidades del cumplimiento de los deberes de los administradores sociales establecidos en la Ley de Sociedades de Capital, prevista en el artículo 41 de la norma.

Por último, la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, publicada el 5 de marzo de 2011, modifica, entre otras normas, la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores, que establece, entre otros aspectos, el deber de elaborar, por las Cajas de Ahorros, un informe anual sobre las remuneraciones de los miembros del Consejo de Administración y de la Comisión de Control, modificándose, asimismo, la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de Entidades de Crédito, en la que se actualizan los importes de las sanciones, extremos que han sido trasladados a la presente ley.

En definitiva, en el ejercicio de las nombradas competencias estatutarias, y dado que las citadas Leyes 44/2002, de 22 de noviembre, y 26/2003, de 17 de julio, el Real Decreto-Ley 11/2010, el Real Decreto-Ley 2/2011, y la Ley 2/2011, de 4 de marzo, tienen, en algunos de sus preceptos, el carácter de normativa básica, al amparo de lo previsto en el artículo 149.1.11ª y 13ª de la Constitución, se dicta la presente ley, fundamentalmente con el objetivo de adaptar la legislación autonómica al nuevo marco establecido en la legislación básica del Estado y, asimismo, para introducir aquellos preceptos que la experiencia en la aplicación de la normativa autonómica anterior señala como necesarios para fomentar el eficaz funcionamiento y supervisión de las Cajas de Ahorros, y su adaptación a los relevantes cambios que se están produciendo en el entorno financiero.

II

La ley que ahora se presenta consta de 107 artículos distribuidos en seis títulos, una disposición adicional, cuatro disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

El título preliminar contiene disposiciones generales dedicadas, entre otras prescripciones, al ámbito de aplicación de la ley y a los fines y actividades de las Cajas de Ahorros, previéndose la posibilidad de que la Caja desarrolle su actividad financiera a través de una entidad bancaria a la que aportará todo su negocio financiero, siempre que su participación en la citada entidad no se reduzca por debajo del 50 por ciento de los derechos de voto, en cuyo caso la Caja de Ahorros deberá renunciar a la autorización para actuar como entidad de crédito y proceder a su transformación en una Fundación de carácter especial. Se incluye también en este título la potestad de supervisión y control del Gobierno de Canarias sobre estas entidades para velar por su independencia, profesionalización, solvencia y prestigio, vigilar el cumplimiento de su función económica y social, y garantizar la aplicación de los principios de legalidad, territorialidad, transparencia, independencia, eficacia, profesionalización y participación democrática en los órganos de gobierno de las Cajas de Ahorros.

El título I regula el régimen jurídico de las Cajas de Ahorros y se desglosa en dos capítulos. El capítulo I contiene las disposiciones relativas a la creación, fusión, absorción, disolución y liquidación de estas entidades, su adhesión a Sistemas Institucionales de Protección, el ejercicio indirecto de la actividad financiera, su transformación en Fundaciones de carácter especial, así como el procedimiento de aprobación administrativa de las modificaciones estatutarias y de reglamentación electoral aprobadas por las Cajas. Con excepción de los procesos correspondientes a la adhesión a Sistemas Institucionales de Protección y al ejercicio indirecto de la actividad financiera, sometidos a la obligación de comunicación previa al órgano administrativo de control, la ley exige autorización administrativa en los restantes casos contemplados por la norma.

El capítulo II, por su parte, contiene la regulación relativa a los registros administrativos preceptivos en esta materia, cuya gestión corresponde a la consejería competente en materia de economía y hacienda: el Registro de Cajas de Ahorros de Canarias, en el que deberán también inscribirse las entidades con domicilio social fuera de la Comunidad Autónoma pero que operan en este territorio, y el Registro de Órganos de Gobierno de las Cajas de Ahorros de Canarias, en el que deberán efectuarse las inscripciones, no sólo de los miembros de la Asamblea General, del Consejo de Administración y de la Comisión de Control de las entidades, sino también las relativas a los miembros de las Comisiones y de los Comités de las Cajas de Ahorros y, en su caso, de los órganos de la Federación de Cajas de Ahorros de Canarias y de las Fundaciones que gestionen obra benéfico-social de las entidades de Canarias.

El título II, sobre los órganos de gobierno de las Cajas de Ahorros, incorpora relevantes novedades para profundizar en la democratización, profesionalización y transparencia en su organización y funcionamiento.

Entre dichas novedades destaca la nueva composición de los órganos de gobierno de las entidades derivadas de los grupos de representación señalados en el artículo 21 de la ley que, al objeto de incrementar el arraigo social y territorial de las Cajas de Ahorros, incorpora dos nuevos grupos a la composición de la Asamblea General, constituidos por el Parlamento de Canarias y las entidades representativas de intereses colectivos en el ámbito de actuación de la Caja o de reconocido arraigo en el ámbito de la Comunidad Autónoma.

Se señalan, por otra parte, nuevos porcentajes de participación de los distintos grupos en la Asamblea General, que se ve limitado en el caso de la representación de las administraciones públicas, entidades y corporaciones de derecho público y Parlamento de Canarias en los distintos órganos de la Caja, que no podrá superar en su conjunto el 40 por ciento del total de los derechos de voto en cada uno de ellos; se fija el límite de ocho años para el período máximo del ejercicio del cargo en los distintos órganos, que permite reelecciones desde el mandato inicial de cuatro años y se establecen los principios de irrevocabilidad del nombramiento de estos cargos. Asimismo, se reconocen los derechos de representación de los cuotapartícipes en los órganos de gobierno de estas entidades, que podrán asistir a las sesiones y votar, pudiendo estar representados por otra persona.

En aras de una mayor profesionalización de los nombrados órganos se exige que, al menos, la mitad de los consejeros generales de cada uno de los grupos representados en la Asamblea General, acrediten experiencia o formación adecuados para el desempeño de sus funciones, debiendo poseer por mandato de la norma básica los consejeros generales designados por el Parlamento de Canarias reconocido prestigio y profesionalidad; se introducen como nuevas causas de inelegibilidad e incompatibilidad el desempeño de cargos políticos electos, de altos cargos de la Administración General del Estado, de las Comunidades Autónomas y de la Administración Local, así como de las entidades del sector público vinculadas o dependientes de aquellas; asimismo, se incrementan los requisitos en materia de conocimientos y experiencia para los vocales del Consejo de Administración y se exige exclusividad al presidente de la entidad que sea ejecutivo, cargo que será retribuido, pudiendo también percibir remuneración aquellos miembros de los órganos de gobierno diferentes de los consejeros generales de la Asamblea.

En cuanto a los procedimientos de nombramiento de los representantes de los diferentes sectores que componen los órganos de gobierno de las entidades, la determinación de los compromisarios que van a representar a los impositores de la Caja de Ahorros se efectúa por circunscripciones y de acuerdo con la cifra de depósitos captados en cada territorio; el nombramiento de los consejeros generales que representen a las corporaciones municipales se realiza igualmente en función de la cifra de depósitos captados en cada uno de los términos municipales; se dispone que los representantes del personal sean elegidos mediante elección directa y se dota de autonomía a las Cajas de Ahorros para determinar la composición del nuevo grupo de entidades representativas de intereses colectivos.

Otros aspectos abordados por la reforma son los relacionados con la posible celebración de acuerdos de colaboración o cooperación y alianzas con otras Cajas de Ahorros, la constitución de las Comisiones de la Obra Benéfico-social, de Inversiones, de Retribuciones y Nombramientos, y la creación del Comité de Auditoría que podrá integrar sus funciones en la Comisión de Control de cada entidad.

El título III se ocupa de las actividades de las Cajas de Ahorros. Así, se contemplan en las disposiciones comunes contenidas en el capítulo I, diversos aspectos como son los relativos al deber de secreto de las personas pertenecientes a los órganos de gobierno de las Cajas o vinculadas a estas, la protección del cliente, la expansión territorial, el control de la publicidad que realicen las entidades en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Canarias y las obligaciones de información al órgano de control autonómico, incluyendo la remisión del informe anual de gobierno corporativo.

En el capítulo II, referido al régimen económico de las Cajas de Ahorros, se establecen las competencias administrativas en materia de supervisión, inspección y control de la actividad económica, financiera y benéfico-social de las Cajas de Ahorros, y se regulan diversas materias como la emisión de valores computables como recursos propios, las cuotas participativas, estableciéndose unas mayorías cualificadas en los acuerdos que adopte al respecto la Asamblea General y la necesaria comunicación previa a su emisión, que deberá trasladarse al órgano competente de la Comunidad Autónoma; el procedimiento de aprobación administrativa de los acuerdos adoptados por la Asamblea General de las Cajas de Ahorros relativos a la determinación de los excedentes y a su distribución; las cuestiones relativas a la auditoría externa de los estados financieros y a la obligación de remisión del informe de auditoría correspondiente y de los resultados de las inspecciones que el Banco de España, o cualquier otro organismo competente, realice a las Cajas de Ahorros.

El capítulo III regula la obra benéfico-social de las Cajas, esencial para el desarrollo socio-económico de Canarias, incorporando a la ley la normativa autonómica en la materia contenida hasta ahora en preceptos reglamentarios, atribuyendo a la consejería competente en materia de economía y hacienda la potestad de controlar y supervisar la ejecución de la obra benéfico-social fijando recomendaciones que deban orientar tales actuaciones y, previendo la posibilidad de establecer prioridades para efectuar inversiones o gastos en obra social en Canarias para las entidades domiciliadas en otras Comunidades Autónomas que operen en este territorio, promoviendo la suscripción de convenios específicos a tal fin.

El título IV contiene la regulación de la Federación de Cajas de Ahorros de Canarias en la que podrán agruparse las Cajas de Ahorros con domicilio social en Canarias, disponiendo cuáles serán sus funciones, sus órganos, las obligaciones de información al órgano de control administrativo, así como la previa autorización que deberán recabar para la aprobación y modificación de sus estatutos y reglamento electoral.

El título V regula el Régimen Sancionador, estableciéndose que la Comunidad Autónoma de Canarias, a través de la consejería competente en materia de economía y hacienda, ejercerá las funciones de disciplina, inspección y sanción respecto de las Cajas de Ahorros con domicilio social en Canarias, así como sobre las actividades realizadas en la Comunidad Autónoma por las entidades cuyo domicilio social radique fuera de la misma, sin perjuicio de las facultades que puedan corresponder a la Administración General del Estado y al Banco de España, con el que la consejería competente podrá celebrar convenios de colaboración.

La disposición adicional única se refiere al cumplimiento de obligaciones de información al órgano administrativo de control por medio de la remisión telemática.

Las disposiciones transitorias regulan el proceso de modificación de los estatutos y reglamentos electorales de las Cajas de Ahorros de Canarias; la adaptación de la composición de los órganos de gobierno que se realizará dentro de los dos meses siguientes al de la autorización administrativa de los nuevos estatutos y reglamentos electorales; el cómputo de los mandatos de los miembros de los nombrados órganos en determinados supuestos para la debida observancia del límite temporal máximo de ocho años de mandato señalado en esta ley, previendo determinadas excepciones en el caso de que la Caja de Ahorros se encuentre en un proceso de fusión o adhesión a un sistema institucional de protección, o cuando se aplique el régimen de incompatibilidades que la norma señala y el gobierno transitorio de las Cajas de Ahorros hasta la aprobación de los estatutos y reglamentos adaptados a la reforma legislativa.

En relación con los efectos desestimatorios del silencio del procedimiento que se regula en la disposición transitoria primera, es preciso señalar que la reforma que opera en el sistema financiero resulta crucial para garantizar la estabilidad, la solvencia, la preservación de la obra social, la protección de los intereses generales y la viabilidad de las Cajas de Ahorros, lo que justifica que los efectos del silencio deban ser negativos, dado que sólo un pronunciamiento expreso de la Administración autonómica sobre la conformidad a Derecho de estos procesos puede garantizar adecuadamente los referidos intereses.

La ley finaliza con una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.