Sumario

EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA A TODOS LOS QUE LA PRESENTE VIEREN, SABED:

Que el Parlamento de Andalucía ha aprobado y yo, en nombre del Rey y por la autoridad que me confieren la Constitución y el Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la siguiente

LEY DE AGUAS PARA ANDALUCÍA

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El Estatuto de Autonomía para Andalucía ha puesto un acento especial en el cuidado y protección del medio ambiente, a través de una serie de preceptos relativos a derechos de la ciudadanía, políticas públicas, principios rectores y otras fórmulas de intervención, que demuestran el interés de Andalucía por la preservación del mayor bien colectivo que en los tiempos actuales pueda imaginarse.

El cuidado del medio ambiente implica, de suyo, la utilización racional de los recursos naturales y dentro de ellos es, sin duda, el agua el bien más relevante por su característica de medio indispensable para la vida, sustento mismo de la vida. Por ello es también por lo que el Estatuto de Autonomía para Andalucía dedica una atención singular a las competencias de la Comunidad sobre el agua y establece líneas directrices de ineludible cumplimiento por parte de todos los poderes públicos.

El agua es, efectivamente, un bien común que todas las personas y los poderes públicos están obligados a preservar y legar, como tal bien común, a las siguientes generaciones, al menos en las mismas condiciones de cantidad y calidad con que se ha recibido.

El reciente Acuerdo Andaluz por el Agua es la mejor muestra de esa preocupación por la mejor utilización de los recursos hídricos. En el mismo se plasman una serie de políticas y de directrices que constituyen un compromiso para los poderes públicos, pero también responsabilidad para la ciudadanía, que tendrán que incorporar, si no las tienen ya, pautas de conducta conservacionista a sus actitudes habituales y, desde luego, mostrarse firmes en la exigencia del respeto a las grandes decisiones adoptadas en ese Acuerdo. Precisamente, esta Ley tiene como sustrato general el ofrecer un conjunto de instrumentos jurídicos coherente con los principios estatutarios y su primera concreción realizada por medio del Acuerdo Andaluz por el Agua.

Toda la regulación contenida en la Ley, desde la normativa propia de la Administración Andaluza del Agua, planificación hidrológica y régimen de las obras hidráulicas, a la regulación del ciclo integral del agua de uso urbano y políticas de abastecimiento y saneamiento, aguas subterráneas, comunidades de usuarios, régimen de prevención de inundaciones y sequías, régimen económico financiero del agua y régimen de infracciones, se orienta en esa misma dirección. Se trata de construir, a partir del actual ordenamiento estatal, un régimen jurídico del agua adecuado a las concretas necesidades de Andalucía.

Debe significarse específicamente que la presente Ley se elabora y aprueba cuando todavía es muy reciente la asunción por parte de la Comunidad Autónoma de Andalucía de la gestión de la parte andaluza de la cuenca del Guadalquivir en ejecución de lo previsto por el Estatuto de Autonomía para Andalucía. Con esa asunción, se han ampliado las competencias exclusivas de la Administración Autonómica a una gran parte del territorio andaluz, lo que tiene su reflejo en el ámbito de aplicación de la Ley y en la división en demarcaciones hidrográficas que aparece en la misma. En relación con la cuenca del río Guadalquivir, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 51 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, ello se entiende sin perjuicio de las competencias del Estado sobre la planificación general del ciclo hidrológico, las normas básicas sobre protección del medio ambiente, las obras públicas hidráulicas de interés general y de lo previsto en el artículo 149.1.22.ª de la Constitución.

En cualquier caso, esta Ley es respetuosa con lo dispuesto en la legislación básica y las competencias que tiene reservadas la Administración del Estado en dicha normativa básica.

II

La presente Ley establece unos principios y unos objetivos medioambientales con los que intenta apartarse y superar políticas meramente basadas en el tratamiento del agua como recurso exclusivamente económico que han mostrado, tanto en el ámbito del agua como en cualquier otro relacionado con la utilización de los recursos naturales, sus claras limitaciones y aun sus efectos contrarios a la conservación ambiental. La primera enseñanza que se deduce de la lectura del Título Preliminar de la Ley es, precisamente, que cualquier desarrollo económico y social no puede basarse en el agotamiento del recurso hídrico sino que, al contrario, solo la conservación y mejora del agua y del ecosistema acuático es garantía de que, realmente, se podrá cimentar un sólido y sostenible desarrollo económico y social.

Desde ese punto de vista, la Ley conecta perfectamente con los mejores contenidos ambientalistas presentes en la legislación estatal de aguas y, desde luego, enlaza claramente con los principios sustentadores de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas.

En ese terreno de la conexión con el derecho comunitario, la Ley llega en un momento oportuno, prácticamente cuando los grandes objetivos medioambientales relativos al agua tienen que comenzar a cumplirse. Así, la aprobación de los planes hidrológicos de cuenca con ámbito de demarcación que debe realizarse no más tarde del 31 de diciembre de 2009, la política de incentivos adecuados para el establecimiento de un efectivo principio de recuperación de costes que debe ser efectiva no más tarde del 31 de diciembre de 2010, y todo ello y en lontananza, contando con la necesidad de que para 2015, y salvo excepciones, se alcance el buen estado de las aguas tal y como este es definido por la misma Directiva Marco de Aguas.

Por otra parte, no podemos olvidar que el agua como factor productivo ha desempeñado y debe seguir desempeñando un papel fundamental en la articulación territorial y en el desarrollo económico y social de Andalucía. La agricultura de regadío, al igual que el turismo, la industria o el sector energético, entre otros, generan empleo, riqueza y equilibrio territorial, y demandan servicios de agua con garantía de suministro y calidad suficiente para desarrollar su actividad. Por ello, los recursos disponibles, una vez garantizados los usos básicos para la población y los caudales ecológicos, deben ser gestionados de forma que permitan la mayor creación de riqueza para Andalucía, con especial atención a la generación de empleo.

La Ley contiene, en consonancia con lo indicado, una regulación de la planificación hidrológica para la que, en el ámbito estrictamente andaluz, se fijan una serie de objetivos relativos a las finalidades generales antes expresadas, entre los que destaca alcanzar los caudales ecológicos y el orden de prioridad de uso para las actividades económicas, en el que se tendrá en cuenta la sostenibilidad y el mayor valor añadido en términos de creación de empleo y generación de riqueza para Andalucía. La regulación presenta la originalidad de prever un Plan Andaluz de Restauración de Ríos con finalidades eminentemente ambientales y con referencias a inversiones específicas para ello.

Igualmente, la Ley configura el régimen económico-financiero destinado a financiar las infraestructuras y los servicios en la gestión del agua. En tal sentido, llega a la normativa autonómica a través de esta Ley una figura tributaria con tradición en el mundo de la financiación de inversiones locales, como es el canon de mejora que ahora se generaliza también para la financiación de las inversiones de competencia autonómica en el ciclo integral del agua de uso urbano. De la misma forma, se crea un canon de servicios generales, modificando en parte el tradicional canon de regulación y la tarifa de utilización del agua, y buscando una ampliación equitativa de sujetos pasivos en línea con lo que realmente sucede en la práctica administrativa de tutela del agua. En general, se busca la aplicación del principio del derecho comunitario de recuperación de los costes, sin perjuicio de lo dispuesto en la Directiva Marco de Aguas en relación con las excepciones a la recuperación íntegra de tales costes.

III

La Ley dedica un título a la Administración del Agua en Andalucía. El mismo comienza exponiendo las competencias de la Comunidad Autónoma y de los entes locales, y en relación a las primeras, dividiendo las principales funciones entre el Gobierno y la Consejería competente en materia de agua. Una vez establecido esto, la Ley incorpora una serie de principios relativos al régimen jurídico de la Administración Andaluza del Agua, siguiendo la pauta de lo ya regulado con anterioridad en Andalucía. En particular, la norma incorpora la necesidad de que mediante Decreto del Consejo de Gobierno se regulen órganos en los que el principio de participación esté asegurado, con lo que se conecta claramente con lo establecido en la Directiva Marco de Aguas, la mejor tradición del derecho español de aguas y, por supuesto, con las distintas menciones a ese principio de participación que está presente en el Acuerdo Andaluz por el Agua.

Particular trascendencia en lo relativo al principio de participación tiene la regulación del Observatorio Andaluz del Agua, órgano que dependerá orgánicamente de la Consejería competente en materia de agua y cuya composición y funciones se desarrollarán reglamentariamente.

La Administración del Agua en Andalucía tiene el compromiso de dar cumplimiento al Acuerdo Andaluz por el Agua, respetando en su funcionamiento los distintos puntos del mismo. Así, la nueva Administración del Agua deberá apostar por la innovación, la plena incorporación de las nuevas tecnologías de la información, la normalización de procedimientos y criterios técnicos, la simplificación de trámites, la reducción de plazos y la transparencia informativa, en el marco del programa de modernización de la Administración andaluza.

La gestión participativa del agua exige la existencia de suficientes elementos de información debidamente detallados. La política de la nueva Administración del Agua dará cumplimiento a esta exigencia contemplada en el Acuerdo Andaluz por el Agua proporcionando los medios necesarios a los usuarios del agua, sin perjuicio del cumplimiento de las disposiciones de la Ley de Protección de Datos de Carácter Personal.

IV

La Ley contiene una serie de prescripciones relativas a la gestión del dominio público hidráulico que responden directamente a las necesidades que en este ámbito de actuación presenta Andalucía. En este sentido se ha identificado la necesidad de flexibilizar el régimen concesional, y de reforzar las potestades de las Administraciones Públicas para dirigir el uso de los recursos hídricos hacia donde exista una mayor necesidad del mismo. Así, se faculta a la Administración para modificar y revisar las concesiones con el fin de garantizar la mejor utilización racional del recurso y un consumo racional y eficiente. La característica de bien de dominio público del recurso debe impregnar todas las manifestaciones de gestión del mismo sin perjuicio de que cuando, efectivamente, se cause un daño a la persona titular de la concesión deba reconocerse la correspondiente indemnización. En todo caso, la Ley contiene la directriz de no afectación a los usos concedidos o autorizados, por principio, ordenando la revisión de los nuevos usos si le afectan.

Además se regulan los bancos públicos del agua, en donde se introducen novedades sobre la normativa de los centros de intercambio de derechos de uso de agua para posibilitar la disponibilidad de agua con fines de interés público.

Igualmente se regulan posibilidades de sustitución del origen de los caudales concesionales, lo que puede tener singulares efectos en el ámbito de las concesiones para usos agrarios, previéndose la sustitución por caudales procedentes de la reutilización de aguas residuales regeneradas que tengan las características adecuadas a la finalidad de la concesión. De la misma forma y en relación a los usos agrarios, la Ley conecta la necesaria modernización de regadíos con el régimen concesional, regulando, entre otras cuestiones, la modificación de concesiones tras dicha modernización.

En otro orden de cosas se establecen determinadas normas relativas al uso de las aguas subterráneas para evitar determinadas prácticas que han conducido o aumentado la tendencia a la sobreexplotación de ciertos acuíferos. Se incrementan, en ese ámbito, las posibilidades de actuación administrativa y se construye un régimen jurídico propio para las comunidades de usuarios de aguas subterráneas, en cuanto que la gestión colectiva del agua es imprescindible para fomentar la disciplina social en su uso y, con ello, propiciar el objetivo a alcanzar de la utilización racional de las aguas. A esos efectos, de manera complementaria a cuanto se dispone en la legislación básica sobre comunidades de usuarios, se regulan importantes funciones para estas comunidades de usuarios de aguas subterráneas, previéndose un sistema de convenios con la Administración del Agua, a semejanza de los existentes para las comunidades de usuarios de aguas superficiales, para colaborar en todo aquello que afecta a los intereses generales.

V

Particular interés pone la Ley en la regulación del ciclo integral del agua de uso urbano. La distribución que da una posición preeminente a las entidades locales se mantiene en todo caso, pero la Ley contiene determinadas directrices para que sean formas asociativas de municipios, entidades supramunicipales, las que ejerzan importantes competencias en el ámbito de la aducción y de la depuración, siempre teniendo en cuenta las competencias de las diputaciones provinciales para poder ejercer en dicho ámbito supramunicipal las funciones que legalmente tienen atribuidas. En dichas entidades supramunicipales podrá participar la Junta de Andalucía, a través de la Consejería competente en materia de agua o, en su caso, las entidades instrumentales adscritas a la misma, y las diputaciones provinciales. Sin perjuicio de todo ello, la Ley contiene mecanismos para que sea la Consejería competente en materia de agua, directamente o, en su caso, mediante sus entidades instrumentales, la que asuma las responsabilidades de gestión de los servicios en casos de deficiente funcionamiento de los servicios municipales que puedan provocar graves riesgos para la salud de las personas, daños al medio ambiente o graves perjuicios económicos para la ciudadanía, porque el objetivo último, coincidente con los grandes principios en que se fundamenta la Ley, es garantizar a la población un suministro adecuado de agua en condiciones, además, de calidad.

VI

Debe mencionarse también la regulación por esta Ley de fenómenos extremos, como las inundaciones y las sequías. En el primer caso, la norma se mueve en la senda de la Directiva 2007/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, relativa a la evaluación y gestión de los riesgos de inundación, incorporando al ordenamiento jurídico andaluz y con la terminología adecuada las principales decisiones de dicha Directiva en materia de prevención. En el ámbito de los planes de sequía se produce una conexión clara con la normativa estatal poniéndose el acento en el mantenimiento, en todo caso, de los abastecimientos urbanos y de los servicios de interés general como decisión fundamental para el contenido de dichos planes.

VII

El régimen económico-financiero que se establece en el Título VIII de la Ley tiene como finalidad esencial dar respuesta al principio de recuperación de costes, establecido por la Directiva Marco de Aguas y por el Texto Refundido de la Ley de Aguas, teniendo en cuenta los efectos sociales, medioambientales y económicos de la recuperación y las condiciones geográficas y climáticas propias de Andalucía. Para la recuperación de los costes derivados de las instalaciones de depuración, se crea como ingreso propio de la Comunidad Autónoma de Andalucía un canon de mejora que grava la utilización del agua de uso urbano. En este canon se declaran exentos los usos urbanos cuyos vertidos se realicen al dominio público hidráulico, pues dichos vertidos cuentan con sus propias instalaciones de depuración y ya están gravados de manera específica.

El canon de mejora tiene carácter progresivo en los usos domésticos, partiendo de un mínimo exento por vivienda para no gravar las necesidades más básicas. Con ello se pretende desincentivar y penalizar los usos que no responden al principio de utilización racional y solidaria, fomentándose así el ahorro del agua. Para la aplicación del canon esta Ley tiene en cuenta el número de personas por vivienda, introduciendo incrementos en los tramos de consumo que garantizan la equidad en el gravamen.

Con la misma finalidad de uso racional y sostenible, el canon de mejora sujeta a gravamen las pérdidas de agua que signifiquen un uso ineficiente por las entidades suministradoras de agua de uso urbano.

Se prevé una aplicación progresiva del canon que va desde el 30%, el primer año, hasta el 100% en el quinto año de su vigencia. De esta manera se atenúa temporalmente el efecto de la entrada en vigor del gravamen que deben soportar los usuarios, como consecuencia de la aplicación obligatoria del principio de recuperación de costes.

Por otra parte, la Ley recoge en su articulado los cánones de mejora de infraestructuras hidráulicas de competencia de las entidades locales, que ya estaban regulados por la disposición adicional decimoséptima de la Ley 7/1996, de 31 de julio, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para 1996. Con esta regulación legal se evita cualquier duplicidad en los gravámenes que los usuarios soportan como consecuencia de la ejecución y explotación de las instalaciones de depuración.

Por último, también se consideran en el Título VIII, como ingresos propios de la Comunidad Autónoma, los cánones de regulación y las tarifas de utilización del agua, regulados por el Texto Refundido de la Ley de Aguas, en cuanto sean exigibles en el ámbito territorial de Andalucía, en función de las competencias de la Comunidad Autónoma. Y se crea, también como ingreso propio, un canon de servicios generales para cubrir los gastos de administración general destinados a garantizar el buen uso y la conservación del agua. Este gravamen sobre los usuarios titulares de derechos y autorizaciones sobre el dominio público hidráulico tiene como circunstancia más destacable que se aplica tanto a los usuarios de aguas superficiales como de aguas subterráneas. De esta forma la aplicación del gravamen es equitativa, siendo un objetivo irrenunciable de la Administración del Agua el funcionamiento eficiente que evite el incremento de los costes que deban ser repercutidos a los usuarios como consecuencia de los servicios que presta.

Con objeto de evitar la duplicidad, la Ley suprime del importe del canon de regulación y de la tarifa de utilización los conceptos de gastos de administración del organismo gestor que el Texto Refundido de la Ley de Aguas incluye para la determinación de su cuantía.

VIII

Finalmente, la Ley establece el régimen de disciplina en materia de agua, de forma coherente con el establecido en materia de disciplina ambiental en la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental, remitiéndose a sus disposiciones en materia de disciplina de calidad de las aguas y completando dicho régimen con la tipificación de infracciones en relación con el dominio público hidráulico y la determinación, de forma unitaria en materia de aguas, de las sanciones y de los órganos competentes para su imposición por razón de la cuantía.