Atención norma derogada, ver regulación posterior

Real Decreto-ley 5/2020, de 25 de febrero, por el que se adoptan determinadas medidas urgentes en materia de agricultura y alimentación

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Sumario

LE0000683495_20201218R.D.-Ley 5/2020, 25 febrero, derogado por la disposición derogatoria única de la Ley 8/2020, de 16 de diciembre, por la que se adoptan determinadas medidas urgentes en materia de agricultura y alimentación («B.O.E.» 17 diciembre), el 18 de diciembre de 2020.

Véase la Res. de 25 de marzo de 2020, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de convalidación del R.D.-ley 5/2020, de 25 de febrero, por el que se adoptan determinadas medidas urgentes en materia de agricultura y alimentación («B.O.E.» 30 marzo).LE0000662799_20200330

I. Antecedentes

La confluencia de factores de diversa índole, como la caída sostenida de precios percibidos por los agricultores; el aumento de la frecuencia de los daños por fenómenos climáticos extremos, en particular en los últimos meses, en que se han sucedido, prácticamente sin interrupción, fenómenos tan adversos como las encadenadas depresiones aisladas en niveles altos (DANAs) y la borrasca Gloria; las tensiones comerciales, la volatilidad de las cotizaciones de las materias primas, el incremento de los costes de los insumos agrarios y ganaderos, como la energía, el creciente impulso de exigencias en la producción, y la falta de equilibrio en la fijación de precios en la cadena alimentaria, han conducido a una situación de crisis sin precedentes del sector agrario que obliga a los poderes públicos a intervenir de manera urgente.

Por otra parte, el sector agrario es vulnerable por sus propias características, pues se trata de un sector muy atomizado, estacionario y con una elevada rigidez de la demanda, por la propia naturaleza perecedera de la producción, de manera paulatina ha tendido hacia un desequilibrio estructural del mercado, alcanzando en la actualidad cotas sin precedentes, con la consiguiente pérdida de tejido productivo y de empleo en el campo.

Ese fenómeno, que es común en países de nuestro entorno, ha propiciado que la Comisión Europea y el Parlamento Europeo mediante distintas comunicaciones hayan ido profundizando en el análisis y en la identificación de los problemas reales. A todas estas iniciativas se han sumado otras instituciones europeas, como el Consejo de Ministros de Competitividad y Agricultura o el Comité Económico y Social, que han evidenciado la gravedad y extensión global de este problema, subrayando la necesidad de que los Estados adopten medidas, ampliando el marco normativo significativamente en tiempos recientes, con una apuesta esencial en favor del reequilibrio de la cadena y ampliando notablemente el margen de acción para los Estados miembros. Debe tenerse en cuenta que el número y el tamaño de los agentes varían en las distintas etapas de la cadena de suministro agrícola y alimentario. Las diferencias en el poder de negociación, que se corresponden con la dependencia económica del proveedor respecto del comprador, y es probable que conduzcan a que los agentes más grandes impongan prácticas comerciales desleales a los agentes más pequeños.

Así, en el marco de la cadena de suministro agrícola y alimentario, se producen con frecuencia desequilibrios importantes en cuanto a poder de negociación entre proveedores y compradores de productos agrícolas y alimentarios. Estos desequilibrios en el poder de negociación es probable que conduzcan a prácticas comerciales desleales, si los socios comerciales de mayor tamaño y poder tratan de imponer determinadas prácticas o disposiciones contractuales que les benefician en relación con una transacción de venta. Estas prácticas pueden, por ejemplo, apartarse en gran medida de las buenas conductas comerciales, ser contrarias a la buena fe y a un trato justo e imponerse de manera unilateral por una de las partes a la otra; o imponer una transferencia desproporcionada e injustificada de riesgo económico de una de las partes a la otra; o imponer un desequilibrio importante de derechos y obligaciones a una de las partes.

II. Contenido

Las circunstancias descritas obligan a los poderes públicos a adoptar medidas enfocadas a mejorar la rentabilidad de las explotaciones agrarias. Cabe destacar por su inmediatez aquéllas que mitiguen las dificultades extremas en que se sitúa una buena parte del sector dedicado a la producción primaria. Se trata de actuaciones de carácter urgente y de todo punto inaplazable, que tienen como finalidad evitar el abandono de las explotaciones agrarias y asegurar en la medida de lo posible un reparto equitativo de los costes sociales, ambientales, de competitividad y de sostenibilidad, que se residencian de modo agravado en los operadores que dedican sus esfuerzos al sector primario y, muy especialmente, a los eslabones menos protegidos y más vulnerables, que permitan el mantenimiento y doten de estabilidad a las explotaciones agrarias.

Por ese motivo, el presente real decreto-ley incorpora un conjunto sistemático de medidas concretas y con efectos tangibles, que reduzcan los factores perjudiciales y garanticen el nivel de vida, destinadas a mejorar la posición negociadora, la equidad de las relaciones y el justo reparto de los costes generales del sector primario.

Como elemento primordial, se introducen únicamente medidas regulatorias puntuales en el ámbito de la cadena alimentaria cuya adopción se considera inaplazable, por los motivos señalados, anticipándose a la futura reforma en profundidad, que está previsto acometer más adelante, de la Ley 12/2013, de 1 de agosto, de medidas para la mejora de la cadena alimentaria, en aras de incorporar en ese momento en dicha regulación lo dispuesto en la Directiva (UE) 2019/633 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2019, relativa a las prácticas comerciales desleales en las relaciones entre empresas en la cadena de suministro agrícola y alimentario, la cual se emprenderá sin demora, asegurando la participación pública, en especial, de todos los agentes sociales que intervienen en la cadena alimentaria así como de instituciones públicas y privadas. A pesar de que la ley ha funcionado, existen elementos que ahora requieren de medidas urgentes para asegurar su plena eficacia.

La actividad de los poderes públicos ha de partir de un enfoque diferenciado con respecto de otros subsectores económicos, de modo que se asegure un correcto funcionamiento que parta de la necesaria garantía de la cadena de valor, que pueda ser sostenible para todos los operadores, mejorando también la posición de los consumidores y usuarios.

La principal novedad en el ámbito de la cadena alimentaria consiste en obligar a que cada operador abone al inmediatamente anterior un precio igual o superior al coste de producción de tal producto en que haya incurrido dicho operador, de modo que se preserve ese valor agregado creciente que fundamenta uno de los ejes vertebradores de la acción pública en este sector, que contribuya a aumentar su competitividad global a través del valor añadido y que, en último término, revierta en beneficio de toda la sociedad. Asimismo, se previene que el operador que realice la venta final del producto al consumidor pueda repercutir a ninguno de los operadores anteriores el riesgo empresarial derivado de su política comercial en materia de precios ofertados al público.

También se prevé como novedad destacada la inclusión del coste de producción en el precio como elemento mínimo de los contratos. En el texto originario de la ley se tiene en cuenta, en la composición del precio, el conjunto de factores objetivos, verificables, y no manipulables que deben ser expresamente establecidos en el contrato, si bien no incluye expresamente un factor que se considera esencial para su determinación como es el coste de producción.

Con el fin de asegurar el cumplimiento de esas premisas, la norma incorpora una lista ejemplificativa de elementos que considerar para las explotaciones agrarias, tales como semillas, fertilizantes, pesticidas, energía o maquinaria, e índices que, entre otros, puedan emplearse para asegurar esa objetividad en su determinación, como los publicados por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. Esta medida resulta de capital importancia, pues permite cerrar el círculo de la cadena de valor, ya que su libre determinación conforme a las reglas de mercado permite cohonestar la libre formación de la voluntad y la autorregulación de oferta y demanda con el aseguramiento de que esos costes efectivos de producción –que además deberán cubrirse con el precio y aparecer así en el contrato– no se destruyen en estadios sucesivos de la cadena.

En este punto, se introducen precisiones con el fin de impedir que en dicha determinación del coste se introduzcan factores que lo distorsionen, como las referencias circulares, es decir, las que se obtienen de precios participados por otros operadores o por el propio operador.

Por otro lado, cabe destacar la novedosa exigencia de que las actividades promocionales que se realicen en el ámbito de aplicación de la ley de la cadena se desplieguen en un marco equitativo de obligaciones y derechos, entre los que cabe destacar que se base en el acuerdo y libertad de pactos, para los cuales se establecen unos contenidos mínimos; el interés mutuo; y la flexibilidad para adaptarse a las circunstancias particulares de los distintos operadores, sin que puedan realizarse actividades promocionales entre los mismos que induzcan a error sobre el precio e imagen de los productos, con el fin de evitar que se perjudique a percepción en la cadena sobre la calidad o valor de los productos, banalizando una actividad esencial para la economía y sociedad.

Debe destacarse, a efectos de ajustar su correcto encaje en el ordenamiento, que se trata de una medida sectorial encaminada a la protección desde otra perspectiva de la cadena de valor en el sector agroalimentario y que no se dirige a los consumidores, a efectos de su clara diferenciación con otras normas sectoriales, que se aplicarán sin perjuicio de esta novedosa previsión normativa que, por lo demás, ya se encontraba recogida como soft law en el Código de Buenas Prácticas Mercantiles en la Contratación Alimentaria.

Asimismo, adelantándose a la exigencia de la actual normativa europea en la materia, se prevé la publicidad de las infracciones graves y muy graves, con fines disuasorios pero también punitivos, puesto que el elemento reputacional es esencial en el sector y es procedente, conforme indica el legislador europeo, que el público tenga conocimiento de los operadores que han sido objeto de sanción por las autoridades competentes. Con el fin de asegurar el pleno respeto a los derechos de los administrados y encontrar una solución ponderada, la norma restringe esta publicidad a las que hayan adquirido firmeza en vía administrativa o, en caso de haberse interpuesto recurso contencioso-administrativo, en vía judicial. En el caso de las sanciones que imponga la Administración General del Estado, esta publicidad se dará por medio de la página web del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.

Por otro lado, la norma incluye una modificación concreta que afecta a la fiscalidad de estas actividades en un elemento muy sensible y de una importancia capital para el sector.

Existe una generalizada preocupación por el actual tratamiento fiscal de las ayudas a la incorporación de jóvenes a la actividad agraria, una de las líneas esenciales de la política de renovación del sector primario y uno de los ejes sobre los que versará la nueva Política Agrícola Común (PAC), en cuanto a su imputación temporal. El cambio de calificación fiscal de las subvenciones a la incorporación de jóvenes agricultores, derivadas del Marco Nacional de Desarrollo Rural, ha dificultado que puedan acceder a éstas una parte de los agricultores, desincentivando esta medidas, esencial en el proceso de renovación del proceso productivo. Mientras en el Marco Nacional del periodo 2007-2013 se contemplaban las ayudas a la instalación de jóvenes agricultores, como medidas destinadas a inversiones y gastos de instalación, el Marco Nacional 2014-2020 las condiciona directamente al desarrollo de un plan empresarial. En consecuencia, fiscalmente han pasado de considerase subvenciones de capital a subvenciones corrientes como ayuda a la renta, lo que obliga al perceptor a tener que sufragar la totalidad del impuesto en el primer momento, sin posibilidad de fraccionamiento del pago a lo largo del período cuatrienal de percepción.

Por consiguiente, en muchos casos se liquidan los impuestos de una ayuda aún no percibida, lo que puede desincentivar precisamente la apuesta por el relevo generacional a través de esta medida. En consecuencia, se adapta la normativa del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) para permitir en este supuesto, al igual que ya sucede en otros análogos, tributar en varios ejercicios. Esta reforma es de gran importancia y responde a una demanda tradicional del sector, dado que la incorporación de jóvenes es una de las líneas esenciales de la política de renovación del sector primario y uno de los ejes de la nueva PAC. Siendo sus efectos muy relevantes, no obstante, tiene coste cero para las arcas públicas pues permite el pago del impuesto a lo largo de las anualidades de ejecución de las ayudas, sin disminuir el volumen final de ingresos públicos pero acomodándolo al marco temporal en que se recibe la ayuda.

Asimismo, este real decreto-ley procede a introducir importantes medidas en materia de empleo en este ámbito de actividad, de manera que se haga frente a las especiales circunstancias en que se desenvuelve el mercado de trabajo en el campo.

Se trata de establecer medidas de protección de los trabajadores eventuales afectados por el descenso de actividad, provocado por los cambios progresivamente acuciantes en la estructura productiva del país y, por otra parte, medidas de apoyo a los empresarios agrarios, con el fin de impedir que los efectos derivados de la pérdida de rentabilidad puedan redundar en una pérdida acelerada del empleo en la agricultura y de sostenibilidad financiera de las explotaciones.

En relación con la protección por desempleo, se regula en esta norma una medida de carácter social que tiene como destinatarios a los trabajadores eventuales agrarios residentes en las comunidades autónomas de Andalucía y Extremadura afectados por el descenso de actividad provocado por diversas circunstancias, mediante la reducción a veinte del número de jornadas necesarias para el acceso al subsidio por desempleo contemplado en el Real Decreto 5/1997, de 10 de enero, por el que se regula el subsidio por desempleo en favor de los trabajadores eventuales incluidos en el Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social, así como a la renta agraria regulada por el Real Decreto 426/2003, de 11 de abril, paliando así los efectos negativos de la situación descrita en la protección social de un colectivo vulnerable de personas trabajadoras.

La medida, de carácter excepcional, se justifica porque, además del conjunto de circunstancias que afectan al sector agrario, en el caso de las comunidades autónomas de Andalucía y Extremadura, y de acuerdo con los datos proporcionados por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, se ha constatado un importante descenso de la producción del olivar, lo que, unido a las dificultades que han supuesto los aranceles impuestos por Estados Unidos a este sector, ha repercutido en una correlativa disminución del empleo de los trabajadores eventuales agrarios de dichas comunidades autónomas, por lo que se considera que se cumplen las condiciones para regular la reducción del número mínimo de jornadas necesarias para acceder al subsidio por desempleo contemplado en el Real Decreto 5/1997, de 10 de enero, así como a la renta agraria regulada por el Real Decreto 426/2003, de 11 de abril.

Además, se recupera para el año 2020 la medida de conversión de contratos temporales de trabajadores eventuales agrarios en contratos indefinidos que incluye a los trabajadores fijos discontinuos, establecida en el artículo 7 del Real Decreto-ley 8/2019, de 8 de marzo, de medidas urgentes de protección social y de lucha contra la precariedad laboral en la jornada de trabajo. De esta manera se posibilita a las empresas que transformen contratos temporales con trabajadores pertenecientes al Sistema Especial de Trabajadores por Cuenta Ajena Agrarios del Régimen General de la Seguridad Social, incluidos los fijos discontinuos, de manera inmediata el bonificarse la cuota empresarial por contingencias comunes, distinguiéndose su cuantía en función del encuadramiento del trabajador y de la modalidad de cotización –mensual o por jornadas reales trabajadas–. Además, con el objetivo de introducir medidas positivas para reducir la brecha de género, se establecen cuantías incrementadas en el caso de la conversión de contratos de mujeres trabajadoras. Las características del mercado laboral en el ámbito del trabajo agrario, donde priman la temporalidad y, por tanto, la precariedad, exige la adopción de medidas urgentes mediante una acción normativa inmediata que justifican la recuperación de esta medida a través de un real decreto-ley. A través de este incentivo se busca promocionar la contratación estable en el sector, reduciendo un volumen de precariedad que ha alcanzado niveles insostenibles desde la perspectiva social y promoviendo la estabilidad en el empleo como principio rector de nuestro ordenamiento laboral.

Por último, se procede a modificar el apartado a) artículo 19.1 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que delimita el ámbito de actuación de ésta. El tenor literal de dicho apartado determina la exclusión del ámbito de actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social respecto de los alojamientos y locales de descanso, ubicados fuera de los centros de trabajo o lugares donde se ejecuta la actividad laboral.

Independientemente del carácter obligatorio o no de la puesta a disposición de dichos lugares por parte de las empresas (sea vía convencional, contractual o legal), una vez que los alojamientos son puestos a disposición de las personas trabajadoras, éstos pasan a constituir un elemento de la relación laboral, resultando imprescindible que reúnan las adecuadas condiciones de higiene, salubridad y habitabilidad, de acuerdo con el deber de protección que se atribuye al empresario por el artículo 14.2 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales.

Asimismo, la orden anual por la que se regula la gestión colectiva de contrataciones en origen (para el año 2020 la Orden TMS/1277/2019, de 23 de diciembre), incluye entre las obligaciones empresariales «la puesta a disposición del trabajador de un alojamiento adecuado durante la vigencia del contrato de trabajo que reúna las condiciones previstas en la normativa en vigor, debiendo quedar garantizada, en todo caso, la habitabilidad e higiene adecuada del alojamiento». Además, la propia orden establece en su anexo IX, para el caso del sector agrícola, las condiciones mínimas de los alojamientos de temporada y campaña.

Por lo expuesto, correspondiendo a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, como servicio público, la vigilancia y exigencia del cumplimiento de la normativa legal y convencional del orden social, y dentro de ella la de seguridad y salud laboral y de conformidad con lo establecido en el artículo 9 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, así como los artículos 1.2 y 12 de la Ley Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, resulta necesario incluir dentro de su ámbito de actuación locales, viviendas, u otros lugares habilitados, aun cuando no se encuentren en las empresas, centros y lugares de trabajo en que se ejecute la prestación laboral, en los que residan, se alojen o puedan permanecer los trabajadores por razón de su trabajo durante los períodos de descanso, y hayan sido puestos a disposición por el empresario, en cumplimiento de una obligación prevista en una norma legal, convenio colectivo o contrato de trabajo. Por aplicación del artículo 18.2 de la Constitución Española y el artículo 13.1 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, también en estos nuevos ámbitos de actuación sujetos a inspección, cuando coincidan con el domicilio de los trabajadores, resultará exigible la obtención del consentimiento expreso de los mismos, o, en su defecto, de la oportuna autorización judicial.

III. Justificación de la extraordinaria y urgente necesidad

En relación con el empleo del real decreto-ley como instrumento para la introducción de estas modificaciones en el ordenamiento, se deben tener en cuenta dos aspectos referidos a las materias vedadas a este instrumento normativo y a la concurrencia de los presupuestos habilitantes que justifican la utilización de esta clase de norma. En relación con los primeros, como señala el artículo 86.1 de nuestra Constitución, los reales decretos-leyes «no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general». En el caso del presente real decreto-ley no se realiza afectación alguna a cualquiera de estas materias.

En efecto, las regulaciones que se incorporan a la norma no suponen una afección del núcleo esencial de ninguno de los anteriores elementos, puesto que no se regula ninguna institución básica del Estado, no se afecta a derechos y deberes de los ciudadanos, que no se verán ni incrementados ni disminuidos, no se incorporan afecciones al régimen de las comunidades autónomas puesto que no es objeto de ninguna de estas medidas, y tampoco tiene relación alguna con el régimen electoral, de modo que nada hay en su contenido que obste a su aprobación en este punto.

Por lo que respecta a la concurrencia de los presupuestos habilitantes de extraordinaria y urgente necesidad, debe tenerse en cuenta la doctrina de nuestro Tribunal Constitucional, resumida en el Fundamento Jurídico IV de la Sentencia 61/2018, de 7 de junio de 2018. Conforme a la misma, se requieren, por un lado, «la presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación», es decir, lo que ha venido en denominarse, la situación de urgencia; y, por otro, «la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella». Como señala el Tribunal Constitucional, generalmente «se ha venido admitiendo el uso del decreto-ley en situaciones que se han calificado como «coyunturas económicas problemáticas», para cuyo tratamiento representa un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, que no es otro que subvenir a «situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes» (SSTC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 6, y 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8). Finalmente, también se debe advertir que el hecho de que se considere una reforma estructural no impide, por sí sola, la utilización de la figura del decreto-ley, pues el posible carácter estructural del problema que se pretende atajar no excluye que dicho problema pueda convertirse en un momento dado en un supuesto de extraordinaria y urgente necesidad, que justifique la aprobación de un decreto-ley, lo que deberá ser determinado atendiendo a las circunstancias concurrentes en cada caso (STC 137/2011, FJ 6; reiterado en SSTC 183/2014, FJ 5; 47/2015, FJ 5, y 139/2016, FJ 3)».

El real decreto-ley constituye un instrumento constitucionalmente lícito, siempre que, tal como reiteradamente ha exigido nuestro Tribunal Constitucional (Sentencias 6/1983, de 4 de febrero, F. 5; 11/2002, de 17 de enero, F. 4, 137/2003, de 3 de julio, F. 3, y 189/2005, de 7 julio, F. 3; 68/2007, F. 10, y 137/2011, F. 7) y concurre en el presente caso, el fin que justifica la legislación de urgencia sea subvenir a una situación concreta, dentro de los objetivos gubernamentales, que por razones difíciles de prever requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes, máxime cuando la determinación de dicho procedimiento no depende del Gobierno. Como se expone pormenorizadamente a continuación, ninguna de las medidas recogidas en la norma se puede considerar previsible con antelación pues ni la afección climática que se describe, ni las perturbaciones comerciales que se han expuesto ni las alteraciones en las condiciones productivas se podían conocer con antelación si bien los Poderes públicos no pueden permanecer ajenos a su existencia. El único modo posible de hacerles frente ha de ser el del real decreto-ley, pues, ya que en cualquier otro mecanismo los plazos impedirían la correcta atención de las necesidades detectadas.

En consecuencia, se puede asegurar que existe una conexión directa entre la urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella: ni las medidas laborales acordadas podrían esperar a una tramitación parlamentaria puesto que los efectos sobre los trabajadores serían demasiado gravosos por el retraso ni las medidas en materia de reequilibrio de la cadena pueden acompasarse a la transposición futura de la directiva, porque requieren de la decidida e inmediata intervención pública. La inmediatez de la entrada en vigor de este real decreto-ley resulta también oportuna, puesto que otra alternativa requeriría de un plazo muy superior en el tiempo. Esta acción normativa urgente asegura la puntual modificación legal descrita en un plazo más breve que el requerido para la tramitación parlamentaria de las leyes, bien sea por el procedimiento ordinario o por el de urgencia (SSTC 68/2007, FJ 10, y 137/2011, FJ 7).

El paquete normativo que se acomete ahora constituye un conjunto sistemático de medidas coordinadas que hace frente a las situaciones descritas desde diferentes perspectivas, compartiendo un objetivo común. Se hace necesario, pues, intervenir en la actual coyuntura de modo inmediato y desde distintos ámbitos materiales, por lo que se adopta este bloque de decisiones que mejoran la situación de partida desde la perspectiva de la cadena alimentaria, en el tratamiento fiscal de determinadas ayudas o las condiciones laborales de los empleados en el sector.

No puede olvidarse, a este respecto que la Renta Agraria de 2019 ha descendido un 8.4%, tras un año de estancamiento en 2018 y varios récord históricos anteriores. La razón principal ha sido la caída de producción vegetal pero, sobre todo, la caída de los precios agrícolas.

En cuanto a las medidas en materia de cadena alimentaria no puede demorarse, puesto que los perjuicios a que se podría someter el correcto funcionamiento del mercado y el conjunto de la economía serían incalculables. Del mismo modo, la seguridad jurídica exige una pronta solución a estas circunstancias, dado que han de adicionarse medidas al ordenamiento sin demora, tanto por motivos coyunturales como estructurales. En cuanto a estos últimos, llevar a cabo los cambios señalados es esencial para que existan reglas claras donde los operadores no sólo puedan actuar en la legítima confianza de que concurren los requisitos de validez de su marco regulador, sino la aspiración a la plena adecuación de dicha regulación a las concretas necesidades de su estructura. Como se ha indicado, concurren en este sector una serie de motivos que le hacen singular, a los que ya se ha hecho mención en párrafos anteriores y que pueden resumirse, en apretada síntesis, en la atomización, el desequilibrio estructural existente y el carácter perecedero de los bienes, conjunto de causas que fuerzan una intervención adicional en el sector por parte de los poderes públicos. Estas mismas causas justificaron en su momento la aprobación de la legislación de 2013, pero en este momento no es dable el retraso en la acometida de medidas adicionales de protección de los intereses generales, puesto que el presente real decreto-ley requiere de la inmediata aplicación de sus importantes novedades, dado el marco de incremento sostenido de las afecciones ambientales y climatológicas a los integrantes de la cadena, de incorporación de tensiones comerciales tanto en el circuito interno como en el internacional –por citar las más destacadas, el abandono de Reino Unido de la Unión Europea, los cambios en las tendencias de consumo que se aceleran en los últimos años o el creciente incremento arancelario en el marco de una reducción sostenida del crecimiento medio global-, así como factores de índole productivo, como el elevado precio de insumos y auge de los costes estructurales que se han venido a sumar a factores de creciente importancia tales como la estructura territorial del país o los desequilibrios en la oferta y la demanda provocados por cambios exógenos y de condiciones productivas, cuyo auge se ha visto potenciado en los últimos meses. Desde el lado coyuntural, asimismo, concurren elementos de magnitud clave tales como la imperiosa necesidad de articular sin dilaciones un instrumento normativo que dote de plena eficacia a las medidas que se han juzgado no demorables, en un mercado específicamente afectado por patrones de desnivelación crecientes fruto de la concentración y de la agudización de los comportamientos descritos, especialmente en el marco de un mercado interior europeo de capital importancia para el sector español.

En paralelo, y por idéntica motivación, es necesario acomodar la parte de los costes tributarios para lograr idénticos fines y sin que tampoco sea factible demorar su aprobación, incluyendo la imprescindible necesidad de modificar una consecuencia jurídica no deseada en el sistema de tributación referido para los jóvenes agricultores, en que no sólo concurren causas justificadas de justicia material, sino la necesidad impostergable de que se acometa este cambio de inmediato, con el fin de que para cuando el inminente Plan Estratégico de la PAC esté aprobado, tal circunstancia haya sido convenientemente corregida y se permita la adecuada articulación de sus prioridades con el marco regulatorio interno. La actividad por urgencia de los Poderes públicos en este punto es imprescindible por cuanto se prevén efectos retroactivos de la medida, que si bien son favorables para el interesado, han de publicarse de forma inmediata de modo que puedan aplicarse al completo ejercicio presupuestario sin que se produzca una retroactividad en exceso acusada que afecte al conocimiento de los interesados sobre los efectos de la medida. El retraso que conllevaría su tramitación legislativa ordinaria o por urgencia impediría su aplicación efectiva a este ejercicio fiscal, lo que causaría la práctica inhabilidad de la medida para cumplir con los fines de fomento del relevo generacional que tiene encomendada y que pueden llegar incluso a impedir su correcto funcionamiento como política pública, de modo que no puede lograrse su finalidad si no es por este medio.

Del mismo modo, la extraordinaria y urgente necesidad de estas medidas procede de la concurrencia de una pléyade de causas de fuerza mayor, derivadas de circunstancias ambientales crecientemente extremas, crisis agudizadas en el comercio internacional y alteración secuencial de los elementos constitutivos de la actividad. Dichas circunstancias obligan a adoptar medidas excepcionales y urgentes en materia de empleo para evitar situaciones de desprotección de los trabajadores como consecuencia de la disminución de la necesidad de mano de obra en las zonas afectadas. Se trata de una medida que sigue múltiples precedentes, como los Reales Decretos-Leyes 10/2005, de 20 de junio; 2/2010, de 19 de marzo; 1/2013, de 25 de enero; 1/2015, de 27 de febrero; y 28/2018, de 28 de diciembre, que reconocían la reducción del número mínimo de jornadas realizadas para acceder a las prestaciones señaladas, que se complementa con otras igualmente perentorias en materia laboral. Por lo tanto, esta medida se ha venido realizando de manera frecuente en el tiempo sin que haya habido cuestionamiento constitucional alguno sobre la posibilidad de regularlo por medio de este instrumento.

Debe tenerse en cuenta, a este respecto, que además de los factores tanto estructurales como coyunturales que confluyen en este subsector de actividad y que ya se han expuesto, concurre como elemento esencial de agravamiento de esta situación la concatenación de fenómenos climatológicos especialmente virulentos que han tenidos los ampliamente conocidos efectos adversos sobre la actividad del sector agrario. La sucesión de acaecimientos como las encadenadas depresiones aisladas en niveles altos (DANAs) o las alteraciones en los patrones de temperaturas y precipitaciones habituales han generado evidentes perjuicios en las explotaciones agrarias. Estos perjuicios, que por sí mismos suponen un elemento adicional que considerar para la necesidad de atender de urgencia estas medidas, tienen un efecto específico en el ámbito de esta concreta medida, pues la renta y el subsidio agrarios sólo se verifican en las dos comunidades autónomas referidas. Los perjuicios en la actividad han tenido como consecuencia inmediata el descenso drástico de la contratación de personal eventual en tales explotaciones, de modo que el número de jornadas cotizadas, exigido como requisito para el acceso a tales mecanismos protectores, ha decaído también, lo que conlleva la imposibilidad de buena parte de los perceptores de cumplir con un requisito habilitante esencial. Esta circunstancia, sumada al evidente impacto que los aranceles internacionales y los problemas ambientales que han afectado a la cosecha de las actividades oleícolas –predominantes precisamente en el territorio de ambas regiones–, justifica sobradamente la necesidad imperiosa e inaplazable de reducir el número de jornadas exigidas para acceder a ambas figuras, en línea con lo que en ocasiones similares se ha venido acordando en el pasado a través también de la figura del real decreto-ley.

Las características del mercado laboral en el ámbito del trabajo agrario, además, donde priman la temporalidad y, por tanto, la precariedad, hacen necesario adoptar medidas urgentes mediante una acción normativa inmediata, lo que justifica la recuperación de esta medida a través de un real decreto-ley, de modo que se promocione la contratación estable en el sector, reduciendo un volumen de precariedad que ha alcanzado niveles insostenibles desde la perspectiva social, de modo inmediato.

Del mismo modo, en la modificación de del artículo 19.1.a) de la Ley 23/2015, de 21 de julio, concurre el presupuesto material del artículo 86.1 de la Constitución Española, teniendo en cuenta la necesidad urgente de garantizar las condiciones de salud y seguridad de los trabajadores en los términos previstos en el artículo 14.2 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, y el ejercicio de las potestades de control que de acuerdo con los artículos 1.1 y 1.2 del Estatuto de los Trabajadores corresponde al empresario sobre locales, viviendas y alojamientos en la medida en que éstos son proporcionados por aquel. La no previsión de acceso por parte de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y la consiguiente falta de vigilancia de dichos lugares deja fuera una parte inescindible del deber de seguridad y cuidado del empresario en el que persisten riesgos (acoso, salubridad, derecho al descanso, etc.) vinculados con el trabajo que pueden poner en riesgo grave e inminente la salud y seguridad del trabajador y su integridad física. Asimismo, esta modificación que hace coincidir el ámbito funcional de actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, artículo 12 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, con su ámbito material, artículo 19 de la citada ley, no sólo es conforme con los convenios internacionales de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), singularmente el Convenio 155 sobre Seguridad y Salud de los Trabajadores y el Convenio 190 sobre la violencia y el acoso, sino que además permite garantizar la salud y la seguridad de los trabajadores en situaciones y respecto de aquellos colectivos que presentan una mayor riesgo y vulnerabilidad (mujeres, migrantes, etc). Dicha modificación, que es conforme con las facultades y atribuciones que de acuerdo con la Ley 23/2015, de 21 de julio, corresponde a dicho organismo, requiere su adopción urgente para evitar situaciones que comprometan el derecho de los trabajadores al disfrute de condiciones adecuadas de salud y seguridad y a su integridad física.

Por lo demás, ha de tenerse en cuenta que este real decreto-ley se constriñe a las medidas más perentorias con el fin de dar una respuesta adecuada y suficiente dentro de los márgenes de la necesaria inmediatez que acompañan a tal figura, pero que se ha de enmarcar necesariamente tanto en el conjunto de medidas que el Gobierno de la Nación ya está llevando a cabo en este ámbito como en un futuro paquete normativo en que se dé una más amplia respuesta a las necesidades detectadas, especialmente en el marco de la reciente aprobación de la normativa europea en esa materia.

Por todo ello, por su finalidad y por el marco de exigencia temporal en el que se dicta, concurren en este real decreto-ley las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad requeridas por el artículo 86 de la Constitución Española.

IV. Principios de buena regulación

Por todo lo anterior, el presente real decreto-ley se configura de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad y seguridad jurídica recogidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En este sentido, esta modificación es necesaria y eficaz por cuanto es preciso introducir en este momento los cambios más acuciantes para subvenir a estas necesidades y no existe otro mecanismo más que el de una norma con rango de ley. En cuanto al principio de transparencia, dado que se trata de un real decreto-ley, su tramitación se encuentra exenta de consulta pública previa y de los trámites de audiencia e información públicas. Asimismo, resulta proporcional y transparente porque esta modificación es compatible con el contenido de la directiva que en el futuro haya de ser transpuesta en materia de cadena alimentaria y, siendo de mínimos, introduce sólo en los elementos necesarios el contenido adicional que se estima procedente para la salvaguarda del interés público, e igualmente se garantiza el principio de seguridad jurídica al asegurar un correcto encaje del conjunto de medidas. Finalmente, el principio de eficiencia se considera cumplido toda vez que no se imponen nuevas cargas administrativas que no sean imprescindibles frente a la regulación actual.

V. Habilitación competencial

En cuanto a los títulos competenciales que lo amparan, el artículo primero se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado competencia sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. Se exceptúa de lo anterior los modificandos uno a tres, relativos al título II, y la disposición transitoria única de este real decreto-ley, que se amparan en las reglas 6.ª y 8.ª del artículo 149.1, que atribuyen al Estado la competencia exclusiva sobre legislación mercantil y legislación civil.

El artículo segundo se dicta al amparo de lo dispuesto en la regla 14.ª del artículo 149.1 de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de Hacienda General.

El artículo tercero se dicta al amparo de la habilitación contenida en la regla 17.ª del artículo 149.1 de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia sobre legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las comunidades autónomas.

El artículo cuarto se dicta al amparo de la habilitación contenida en la regla 7.ª del artículo 149.1 de la Constitución Española, por la que se atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación laboral, sin perjuicio sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades autónomas.

El artículo quinto se dicta conjuntamente al amparo de las reglas 7.ª y 17.ª del artículo 149.1 de la Constitución Española, por las que se atribuyen al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación laboral, sin perjuicio sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades autónomas, y la competencia sobre legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las comunidades autónomas.

En su virtud, haciendo uso de la autorización contenida en el artículo 86 de la Constitución Española, a propuesta del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, de la Ministra de Hacienda y de la Ministra de Trabajo y Economía Social, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 25 de febrero de 2020,

DISPONGO:

Artículo quinto Modificación de la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social

La letra a) del apartado 1 del artículo 19 de la Ley 23/2015 de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, quedará redactada de la siguiente manera:

• «a) Las empresas, los centros de trabajo y, en general, los lugares de trabajo en que se ejecute la prestación laboral, aun cuando estén directamente regidos o gestionados por las Administraciones Públicas o por entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualesquiera de ellas, con sujeción, en este último caso, a lo previsto en la normativa que regula dicha actuación en las Administraciones Públicas. La actuación de la Inspección de Trabajo se podrá ejercer también en locales, viviendas, u otros lugares habilitados, aun cuando no se encuentren en las empresas, centros y lugares de trabajo en que se ejecute la prestación laboral, en los que residan, se alojen o puedan permanecer los trabajadores por razón de su trabajo durante los períodos de descanso, y hayan sido puestos a disposición de los mismos por el empresario, en cumplimiento de una obligación prevista en una norma legal, convenio colectivo o contrato de trabajo.»

LE0000556938_20201218

DISPOSICIONES FINALES