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Administrativo | Conocimiento
27/04/2018 10:53:43 | Urbanismo. Ley de suelo. Rehabilitación urbana.

Efectos de la STC nº 143/2017, de 14 de diciembre de 2017, en el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana

José Enrique CANDELA TALAVERO

Funcionario de Administración Local con Habilitación de Carácter Nacional. Director de Urbanismo, Vivienda y Patrimonio del Ayuntamiento de Utrera (Sevilla).

Resumen: El régimen competencial del Urbanismo en España encontró un antes y un después desde la STC 61/1997 de 20 de marzo, si por un aparte reconocía al Estado competencias legislativas sobre materias directamente vinculadas al urbanismo. El presente artículo analiza la impugnación de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas y los efectos sobre la regulación del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana.

 

SUMARIO

I. Competencias sobre el Urbanismo

II. Impugnación de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas

III. Efectos sobre la regulación del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana

IV. Conclusión

 I. Competencias sobre el Urbanismo

El régimen competencial del Urbanismo en España encontró un antes y un después desde la STC 61/1997 de 20 de marzo, si por un aparte reconocía al Estado competencias legislativas sobre materias directamente vinculadas al urbanismo: la propiedad urbana, tanto en su dimensión civil o de relaciones entre particulares (art. 149.1.8.ª CE) delimitación de su contenido y protección frente a la intervención pública para lograr la igualdad (arts. 33 y 149.1.1.ª CE) y la expropiación forzosa, los criterios de valoración y sobre la responsabilidad administrativa (arts. 33, 106.2 y 149.1.18 CE),   se resolvió no obstante y expresamente que «si bien la Constitución no define lo que haya de entenderse por urbanismo, sí proporciona, junto al derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada (art. 47 de la Constitución, párrafo primero), una serie de importantes principios rectores de la política, en este caso, urbanística, a las que han de atenerse en el ejercicio de sus respectivas competencias los Entes públicos, a saber: la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación (art. 47 párrafo primero de la Constitución), y la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística de los Entes públicos (art. 47 párrafo segundo de la Constitución). Con arreglo a lo establecido en el art. 53.3 inciso primero de la Constitución, el reconocimiento, el respeto y la protección de tales contenidos del art. 47 de la Constitución "informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos" (sentencias del Tribunal Constitucional 19/1982, fundamento jurídico 6.º y 45/1989, fundamento jurídico 4.º)» (FD 6, a). El art. 47 de la Constitución no es, desde luego, un título atributivo de competencias, como reitera la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, pero obliga a todos los poderes públicos, señaladamente al legislador, estatal y autonómico, y a la Administración urbanística. Y por lo que hace al sistema competencia de los municipios, “queda, como venía ocurriendo, remitido al legislador ordinario la determinación de la competencia de las Entidades Locales, sin llegar a definir constitucionalmente ningún ámbito material de actividades propiamente local, lo que, sin embargo, hace la Constitución para las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas en los artículos 148 y 149. Por su parte el Tribunal Constitucional, en Sentencia de 28 de julio de 1981, no ha decidido, en forma clara, si la autonomía local se ha de garantizar estableciendo desde la ley una tabla de competencias exclusivas de cada Ente local, o, por el contrario, la autonomía no es otra cosa que un derecho de participación en cada materia o sector de actividad pública y proporcional al respectivo círculo de intereses. Una y otra solución parece que entren a la vez en la citada sentencia, pues, por una parte, dice que el artículo 137 exige que se dote a cada ente de todas las competencias propias y exclusivas que son necesarias para satisfacer el interés respectivo, y, por otra, afirma que concretar este interés en relación a cada materia no es fácil, y en ocasiones, sólo puede llegarse a distribuir la competencia sobre la misma función del interés predominante, pero sin que ello signifique un interés exclusivo que justifique una competencia exclusiva en el orden decisorio, para matizar, en definitiva y en línea más próxima a la tesis participativa, que la autonomía local ha de ser entendida como un derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación de intereses locales y supralocales”. En fin que podemos comprobar como la “Doctrina y Jurisprudencia están a la caza y captura y definición de ese núcleo urbanístico de interés municipal en materia urbanística (ordenación, gestión, ejecución y disciplina) que constituya competencia exclusiva municipal y preserve a los Ayuntamientos de injerencias e invasiones del Estado y de la Comunidad Autónoma de turno".

  II. Impugnación de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas

Interpuesto recurso con base en cierto conflicto planteado de naturaleza competencial ante el Tribunal Constitucional por la Generalitat de Cataluña sobre varios  preceptos :(4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, y 15, la disposición transitoria primera, el apartado quinto de la disposición final duodécima y la disposición final decimoctava) de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (Ley 8/2013), se ha producido un efecto inmediato en alguna de las previsiones que contiene la regulación del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana (TRLSRU/2015) que merecen una breve reflexión. Básicamente se insta o recurre en la consideración de la falta de cobertura de títulos competenciales del Estado, provocando una vulneración del régimen de las competencias autonómicas sobre la materia de urbanismo, vivienda y procedimiento administrativo afectadas. Siendo doctrina del TC para el canon de enjuiciamiento que existiendo varios títulos competenciales, prime el específico sobre el más genérico (STC nº 97/2013, de 23 de abril, FJ 3).

El recurso se ha resuelto en un pronunciamiento a través de la STC nº 143/2017, de 14 de diciembre de 2017, que tuvo un voto particular, y que diferencia por una parte la pérdida sobrevenida del objeto del recurso a la luz de los artículos 5 y 13.2 b/ de la Ley 8/2013 y por otra declara la inconstitucionalidad y la nulidad de los siguientes preceptos: artículo 4.2.3.4 y 5; el artículo 6, la disposición transitoria primera y la disposición final decimoctava de la Ley 8/2013 y que por su reproducción se extiende a los artículos 29.2,3,4,5 y 6; al artículo 30, y la disposición transitoria segunda y final primera TRLSRU/2015; el artículo 9.2; y distintos párrafos o incisos del artículo 10.1.2.5; letras a/, b/, c)/, d/ y e/ del artículo 11; artículo 12.1 a/ y c/; artículo 13.1.2 a/; artículo 13.3 y del artículo 15.1 de la Ley 8/2013 que a su vez se extiende a sus equivalentes párrafos o incisos del TRLSUR/2015, en cuanto reproducción de aquellos: artículo 4.4; 9.3.4; letras a/, b/, c/, d/ y e/ del artículo 22.5; el segundo párrafo del artículo 24.1; artículo 24.2.3.6; artículo 42.2.3 y al artículo 11.4 a/ salvo el inciso «movimientos de tierras, explanaciones» y el inciso «y, en todo caso, cuando dicha tala se derive de la legislación de protección del dominio público» del artículo 11.4 d/ del TRLSRU/2015, por afectarle la declaración de inconstitucionalidad de sus equivalentes artículo 9.8 a/ salvo el inciso «movimientos de tierras, explanaciones» y el inciso «y, en todo caso, cuando dicha tala se derive de la legislación de protección del dominio público» del artículo 9.8 d/ TRLS 2/2008, de 20 de junio, en la redacción que le dio la disposición final duodécima, de la Ley 8/2013, lo que supone mantener el silencio negativo pero no de manera general. De esta manera se mantiene para los casos a implantar actividades y usos en suelo rural cuya transformación urbanística no esté prevista o permitida,  construcción e implantación de instalaciones y en la ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares; no procediendo ahora el silencio negativo en caso de parcelaciones, segregaciones u otros actos de división de fincas en cualquier clase de suelo, cuando no formen parte de un proyecto de reparcelación; ni ante la tala de masa arbórea o de vegetación arbustiva, salvo se aplique la legislación de protección del dominio público. Mientras que se declara conformes a la Constitución determinados incisos de preceptos de la Ley 8/2013, de 26 de junio: tales como la "construcción e implantación de instalaciones" del artículo 9.8 b/ y c/ TRLS 2/2008, de 20 de junio y los mismos incisos del artículo 11.4 b/ y c/ TRLSRU/2015.

 III. Efectos sobre la regulación del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana

 Cómo ha incidido este recurso sobre el TRLSRU/2015 se explica porque el contenido de los artículos de la Ley 8/2013 impugnados se incorporaron TRLSRU/2015 que derogó aquella Ley 8/2013. Para esta explicación en la propia STC nº143/2017, se recuerda que «la eventual apreciación de la pérdida de objeto del proceso dependerá de la incidencia real que sobre el mismo tenga la derogación, sustitución o modificación de la norma y no puede resolverse apriorísticamente en función de criterios abstractos o genéricos, pues lo relevante no es tanto la expulsión de la concreta norma impugnada del ordenamiento cuanto determinar si con esa expulsión ha cesado o no la controversia competencial» (STC nº18/2011, de 3 de marzo, FJ 3). Esta situación determina que habremos de enjuiciar la controversia competencial suscitada en el presente recurso de inconstitucionalidad respecto de los preceptos de la Ley 8/2013, sin que el hecho de su derogación TRLSRU–que no ha sido recurrido–, en cuanto reproduce los preceptos impugnados, represente obstáculo para su enjuiciamiento. En suma, el recurso contra los preceptos de la Ley 8/2013 no ha perdido objeto, debiendo proyectarse lo que sobre el mismo se resuelva a los equivalentes preceptos del TRLSRU/2015 que los reproducen (STC nº80/2017, de 22 de junio, FJ 2). Análisis sobre el objeto de impugnación que hace excluir que sobre los artículos 5 y 13.2 b/ Ley 8/2013, el presente proceso ha perdido su objeto.

 Visto que la disputa incide en el régimen competencial del urbanismo, a la luz de los artículos 149.1.1 ,13 y 18 CE, que reconocen la competencia estatal para la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales,  las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas,  en este lugar tan sólo apuntar que han sido muy diversas las sentencias del Alto Tribunal abordando el asunto.

Partiendo que según de la realidad de para el TC "la competencia urbanística comprende, entre otras materias, el control del estado de las edificaciones, la definición y control del deber de conservación, la rehabilitación de edificaciones, el control de los usos del suelo, y la regulación de las actuaciones urbanísticas de renovación y regeneración urbana, propias del planeamiento y ejecución urbanísticos", saber que “la potestad de inspección, con carácter general, ha sido caracterizada por diversos autores , destacándose entre los criterios y términos de su caracterización el hecho de que la potestad tiene un carácter preventivo que está desligada de la potestad sancionadora, pero que es el fundamento para su ejercicio eficaz conforme a derecho y que tiene un carácter unilateral de la Administración hacia los particulares y externo de ésta. Ello supuso conforme a la STC 76/1983, de 5 de agosto, la consideración de que «es cierto que la uniformidad constitucionalmente pretendida en los supuestos en que corresponda al Estado la normación sustantiva, legal y reglamentaria, y a las CC.AA. sólo la mera ejecución quedaría desvirtuada (...) si el Estado no tuviera la potestad y el derecho de velar para que no se produzcan diferencias en la ejecución o aplicación del bloque normativo» (F. J. 12), circunstancia ésta que no parece que ocurra en el ámbito concreto de la disciplina urbanística propiamente dicha, puesto que nos encontramos ante una competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, pero que podía darse en algunos aspectos de la inspección en relación con la ordenación territorial de los ámbitos que quedan reservados a la normación, del Estado y a la Comunidad Autónoma en cuanto la ejecución de esta normativa”. Destacar así estos pronunciamientos constitucionales como  las SSTC nº61/1997, de 20 de marzo, nº 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 5 b/, relativa a las condiciones básicas de los derechos y deberes , nº186/1988, FJ 2/ y nº 29/1986, FJ 4/ sobre la necesidad de coherencia de la política económica e instando a una interpretación restrictiva del artículo 149.1.13 CE, así como que "no toda medida, por el mero hecho de tener incidencia económica, puede incardinarse en este título, siendo necesario que tenga «una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general, pues de no ser así se vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico» (STC nº 21/1999, de 25 de febrero, FJ 5/), resultando según la STC nº143/2017,FJ 2,B,b/ que "ni la previsión de la dirección urbanística pública; aunque con mandato de participación privada (STC nº164/2001, de 11 de julio, FJ 9), ni la regulación de uno de los elementos del aprovechamiento tipo en cuanto debe favorecer la construcción de viviendas de protección pública (STC nº61/1997, FJ 24 d/), ni la concreción de los bienes que integran el patrimonio municipal del suelo destinado, entre otros fines, a la construcción de viviendas de protección pública, ni las normas que permiten al planeamiento prever reservas de terrenos que se vayan a incorporar al mismo (STC nº61/1997, FJ 36) tienen una incidencia directa y clara en la actividad económica general. Saber que el Estado intervendrá sobre el sector de la vivienda en virtud del artículo 149.1.13 CE, por la incidencia de la construcción como factor de impulso y desarrollo en la economía (STC 152/1988, FJ 2).

IV. Conclusión

Resultando a partir del respecto a los principios generales señalados a cumplir por las Administraciones en el art.103.1 CE que “la convivencia pacífica y cohonestada entre las diferentes administraciones públicas, basada en el respeto mutuo de sus respectivos ámbitos competenciales, exigía que todo el sistema se articulara -se engrasara- con la implantación de una serie de principios inspiradores, entrelazados entre sí, de marcado carácter constitucional y administrativo”, la competencia exclusiva autonómica en las materias de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda (SSTC nº61/1997, de 20 de marzo, FJ 5, y nº164/2001, de 11 de julio, FJ 4/) a la luz del artículo 149.1 CE, ha de coexistir con las que este precepto atribuye al Estado de manera que "su ejercicio puede condicionar, lícitamente, la competencia de las Comunidades Autónomas sobre el mencionado sector material" (STC nº61/1997 FJ 5). Competencia de las CCAAs que supone puedan intervenir en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y edificación, mediante técnicas jurídicas concretas (SSTC nº61/1997, FJ 6 a); nº170/2012, FJ 12, y nº141/2014, FJ 5 A/),como es la potestad de la inspección urbanística para verificar que los actos de uso del suelo y edificación se ajustan a la legalidad urbanística y a las especificaciones del planeamiento urbanístico, y en el caso de constatar alguna irregularidad, proceder a activar los debidos mecanismos de corrección (STC nº5/2016, de 21 de enero, FJ 4).

Impugnados los artículos 4, 5 y 6 de la Ley 8/2013 sobre el Informe de Evaluación de los Edificios, la coordinación administrativa y la capacitación para este Informe, la disposición transitoria primera sobre el calendario para realizar el Informe de Evaluación y la disposición final decimoctava sobre las cualificaciones requeridas para suscribirlos, básico es saber el contenido de estos artículos por los que los propietarios de inmuebles del tipo residencial de vivienda colectiva podrán ser requeridos por la Administración competente, para que acrediten la situación en la que se encuentran aquéllos, al menos en relación con el estado de conservación del edificio y con el cumplimiento de la normativa vigente sobre accesibilidad universal, así como sobre el grado de eficiencia energética de los mismos. Informe con estas determinaciones, además de su referencia catastral: estado de conservación, condiciones básicas de accesibilidad universal y no discriminación de las personas con discapacidad para el acceso y utilización del edificio y certificación de la eficiencia energética. El Informe de Evaluación que tendrá una periodicidad mínima de diez años, pudiendo reducirlo regulación autonómica o municipal. Además incumplir este deber requerido para el Informe de Evaluación constituye  infracción urbanística. Informes de Evaluación que servirán para formar censos de construcciones, edificios, viviendas y locales precisados de rehabilitación. Y sobre la competencia para su elaboración se reconoce sea suscrito tanto por los "técnicos facultativos competentes como, en su caso, por las entidades de inspección registradas que pudieran existir en las Comunidades Autónomas, siempre que cuenten con dichos técnicos. A tales efectos se considera técnico facultativo competente el que esté en posesión de cualquiera de las titulaciones académicas y profesionales habilitantes para la redacción de proyectos o dirección de obras y dirección de ejecución de obras de edificación, según lo establecido en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, o haya acreditado la cualificación necesaria para la realización del Informe".

Sin deber perderse de vista el voto particular a la STS de 6 de octubre de 2015 en la que el magistrado discrepante recuerda doctrina jurisprudencial afirmando que “los planes de ordenación territorial, lo mismo que los urbanísticos, constituyen disposiciones de carácter general; y de ello sigue que les sean de aplicación sus mismas previsiones normativas”. Pero matiza que es “difícil de negar la peculiaridad […] que es propia de los planes urbanísticos y territoriales”: “no sólo disponen estos instrumentos de ordenación de una regulación específica y completa en el correspondiente sector del ordenamiento jurídico en que se integran; dicha peculiaridad tiene su sustento y reconocimiento incluso en la propia normativa general. Y así, por ejemplo, la normativa legal reguladora del régimen local (Ley 7/1985, de 2 de abril), todavía vigente en la actualidad, al referirse en su art. 4 a las distintas potestades de que disponen las Corporaciones Locales en el ejercicio de sus competencias contempla en apartados separados, por un lado, "la potestad reglamentaria y de auto-organización" [apartado a)] y, por otro lado, "la potestad de programación o planificación" [apartado c)]”. Así pues, “por tratarse de disposiciones de carácter general, en suma, no tiene por qué producirse en el caso de los planes una recepción absoluta de las normas reguladoras de los reglamentos estatales y autonómicos. Al menos, en lo que concierne a los aspectos procedimentales; y sin perjuicio de que, también en este caso, proceda partir de una identidad de principios. En definitiva, pues, considero que, para la exigibilidad del informe de impacto por razones de género, dicho informe ha de venir exigido por la correspondiente normativa urbanística”.

Así pues sabiendo que el TRLSRU/2015 en su Disposición derogatoria única acordó derogar entre otros, los artículos 1 a 19, las disposiciones adicionales primera a cuarta, las disposiciones transitorias primera y segunda y las disposiciones finales duodécima y decimoctava de la Ley 8/2013, de 26 de junio, así como las disposiciones finales decimonovena y vigésima de dicha ley, en la medida en que se refieran a alguno de los preceptos que la presente disposición deroga, la STC nº143/2015, ha supuesto que la declaración sobre la nulidad de artículos impugnados de la Ley 8/2013 llegue a los del TRLSRU/2015, quedando a salvo, por no contemplarlo este Texto refundido, el artículo 13.2. b/ Ley 8/2013 sobre la ejecución subsidiaria de la Administración como forma de gestión en la que asume la facultad de edificar o de rehabilitar los inmuebles con cargo a los propietarios y resultando afectados por la inconstitucionalidad la previsión sobre el Informe de Evaluación del TRLSRU/2015 en su artículos 29 apartados 2,3,4,5 y 6 y las disposiciones transitoria segunda y la final primera. Inconstitucionalidad provocada porque según el Alto Tribunal siendo deber del propietario la conservación de su propiedad, a él se puede dirigir la Administración instándole asumir obligaciones de conservación de seguridad, salubridad y ornato público o decoro, con la finalidad de mantenerlos, en todo momento, en las condiciones requeridas para la habitabilidad o el uso efectivo de las misma de manera (STSJ de Madrid de 27 Junio de  2014, FJ 3) o la STSJ de Canarias de 31 de Mayo de 2005, en cuyo FJ 3, se reconoció como facultades en materia de policía e intervención urbanística, resultando reconocida la legitimación pasiva de una comunidad de propietarios como destinataria de la orden por ser desperfectos del edificio situados en elementos comunes (grietas en la fachada) orden de ejecución, en orden a garantizar la seguridad del edificio, sin que en modo alguno se pueda excluir la competencia del Ayuntamiento en materia urbanística, medioambiental, visual o de decoro público de la instalación (STSJ de Andalucía de 17 de marzo de 2008, FJ 18) quedando esta intervención administrativa vinculada al deber impuesto con el Informe de Evaluación de los Edificios.

 

 

ANEXO BIBLIOGRÁFICO

  • Barnes Vázquez ,J., “La distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas en materia de urbanismo. Una síntesis de los criterios fundamentales a la luz de la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 “, Diario La Ley, Sección Doctrina, 1997, Ref. D-351, tomo 6, de. LA LEY.

  • Parada Vázquez, R., “Derecho Administrativo II”, Ed. Marcial Pons, Madrid, 2002, pp. 212-213.

  • Echeandía Mota ,A.M., y Azcona Martínez ,G., “Notas sobre competencias urbanísticas municipales”, Práctica Urbanística, nº 34, Sección Estudios, Enero 2005, pp. 25, ed LA LEY.

  • García Rubio ,F., “La inspección urbanística en la Ley 2/2006, de 30 de Junio, del Suelo y Urbanismo del País Vasco”, Práctica Urbanística, nº 59, Sección Estudios, Abril, 2007, pp. 42, Editorial LA LEY.

  • Fernández-Figueroa Guerrero ,F., Organización y coordinación interadministrativa",  en Derecho Urbanístico de Andalucía" , edición nº 2, Ed. El Consultor de los Ayuntamientos, Madrid, 2006.

  • Pons-Portella, M., “El impacto de género en la planificación de los usos del suelo: a propósito de cuatro sentencias recientes”, Práctica Urbanística, nº 149, Sección Estudios, Noviembre-Diciembre 2017, de Wolters Kluwer.
     
     



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