El Pleno del Tribunal Constitucional ha desestimado en su sentencia de fecha 19 de febrero de 2015 el recurso (recurso de inconstitucionalidad núm. 1808-2013) presentado por el Parlamento de Cataluña contra el art. 19 de la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, por la que se adoptan diversas medidas tributarias dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica, que establece un impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito.
El TC rechaza, como alegaban los recurrentes, que se hayan vulnerado la competencia del Estado para crear tributos y la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, pues su finalidad es la coordinación de la sujeción a gravamen de las entidades de crédito.
La sentencia, de la que ha sido ponente el Magistrado Ricardo Enríquez Sancho, cuenta con el voto particular de la Vicepresidenta, Adela Asua, y de los Magistrados Luis Ortega, Encarnación Roca, Fernando Valdés Dal-Ré y Juan Antonio Xiol.
Antecedentes
El origen del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito estatal y su sorpresiva introducción en la tramitación de la Ley 16/2012 se sitúa en un determinado contexto, y pretende dar un "tratamiento homogéneo" a un tributo que estaban implantando algunas comunidades.
El contexto en el que se aprobó la Ley 16/2012 venía determinado por la existencia de tributos similares en diversas Comunidades Autónomas, entre ella Cataluña. Le precedió el establecido por Extremadura (la STC 210/2012, de 14 noviembre, que había declarado la constitucionalidad de la Ley de la Asamblea de Extremadura 14/2001, de 29 noviembre 2001), como a los posteriores establecidos por las Comunidades de Andalucía, Canarias, y Asturias.
El precepto cuestionado fija, con efectos desde el 1 de enero de 2013, un impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito (IDEC) con el fin, según se expresa en el Preámbulo de la norma, de “asegurar un tratamiento fiscal armonizado que garantice una mayor eficiencia en el funcionamiento del sistema financiero”.
El recurrente alega que la creación de dicho impuesto no puede encontrar amparo en las competencias del Estado en materia tributaria reconocidas en el artículo 133.1 y 2 CE. Considera que la posición de preferencia del Estado no supone que se pueda anular la potestad de las Comunidades Autónomas para establecer tributos.
Se alega también el artículo 31 de la CE como límite a la libertad de configuración de las figuras impositivas: es preciso que cualquier figura tributaria tenga una finalidad contributiva (se cita entre otras la STC 276/2000, de 16 de noviembre, FJ 4), siendo así que el apartado 8 del artículo 19 de la Ley 16/2012 establece como único tipo impositivo 0 por 100, de manera que, el IDEC no podría identificarse como un tributo (aunque posteriormente con efectos desde el 1 de enero de 2014, se estableció un tipo de gravamen del 0,03, modificación introducida por Real Decreto-ley 8/2014). Por ello, el citado impuesto es una apariencia de tributo que no puede ampararse en los artículos 133.1 y 149.1.14ª CE, ni responder a la idea de contribución del artículo 31.1 CE.
Añade el escrito que el artículo 19 de la Ley 16/2012 invade el ámbito reservado a la ley orgánica de conformidad con el artículo 157.3 CE.
El tercer motivo de inconstitucionalidad se dirige únicamente contra el apartado 13 del artículo 19 de la Ley 16/2012, que considera inconstitucional por tratarse de una norma puramente interpretativa del artículo 6.2 LOFCA.
El TC en su sentencia desestima el recurso y por tanto avala la creación del IDEC por el Estado.
La sentencia
La sentencia analiza, en primer lugar, la naturaleza jurídica del IDEC con el fin de determinar si su creación se encuadra en las competencias que la Constitución otorga al Estado para crear tributos (arts. 133.1 y 149.1.14ª). En este sentido, explica que, si bien la “finalidad central” de los tributos es recaudatoria, esta figura puede perseguir otros fines, distintos al de allegar fondos a la Hacienda Pública. Por lo tanto, cabe la posibilidad de que el Legislador configure un tributo con un “tipo de gravamen cero”, es decir, “que no termine en la obtención de una cuota tributaria”, sin que por ello pueda hablarse, como hacen los recurrentes, de “simulación de impuesto”.
Considera el TS que el legislador dispone de un amplio margen de configuración a la hora de establecer un tributo con otras finalidades adicionales, no propiamente recaudatorias sino de ordenación, siendo evidente que en este supuesto la finalidad es armonizar la sujeción a gravamen de la imposición sobre los depósitos en entidades de crédito.
Señala en su sentencia (FJ 3) el TS que dicho argumento pierde virtualidad a partir de la modificación acometida por el Real Decreto-ley 8/2014, y por la Ley 18/2014, de 15 de octubre, el IDEC estatal tiene ahora un tipo de gravamen del 0‟03 por cien, estableciéndose además que el importe de su recaudación se repartirá íntegramente entre todas las Comunidades Autónomas hayan o no establecido un IDEC, en función de los criterios que recoge la norma.
Ello no impide al TS en analizar el fondo de la cuestión (FJ 4) en relación a la figura impositiva, esto es que su creación no puede ampararse en sus competencias para crear tributos (arts. 133.1 y 149.1.14ª CE).
Aclarada la naturaleza tributaria del IDEC, la sentencia también rechaza que el Estado no sea competente para crear un impuesto “con la citada finalidad de asegurar un tratamiento fiscal armonizado” de los depósitos en las entidades de crédito.
De hecho, señala el Pleno, cuando se trata de la creación de impuestos nuevos, la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) da “preferencia al Estado en la ocupación de los hechos imponibles” previendo específicamente “la posibilidad de que el Estado, ‘en el ejercicio de su potestad tributaria originaria establezca tributos sobre hechos imponibles gravados por las Comunidades Autónomas’”. En otras palabras, la LOFCA, en cumplimiento del mandato constitucional del art. 149.1.14ª, atribuye al Estado la capacidad de “limitar” la competencia autonómica para establecer nuevos tributos con la “finalidad última” de “coordinar su propio sistema tributario con los de las Comunidades Autónomas”.
La conexión de este título con los arts. 133.1 y 157.3 CE, determina que el Estado no sólo ostente la competencia para regular sus propios tributos, sino específicamente “el marco general de todo el sistema tributario y la delimitación de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas respecto de las del propio Estado”
El Estado, concluye la sentencia, “también será competente para establecer un tributo cuya finalidad central es precisamente la coordinación de la sujeción a gravamen de las entidades de crédito o lo que es lo mismo, la armonización de esta concreta materia imponible”.
En cuanto al segundo motivo de inconstitucionalidad, que se refiere a la vulneración de la reserva de ley orgánica contenida en el art. 157.3 CE, en conexión con la lesión de la autonomía financiera (art. 156.1 CE). El TS (FJ 5) considera que la habilitación está prevista expresamente en la propia LOFCA y da lugar a que se aplique de forma automática la cláusula contenida en su art. 6.2, en virtud de la cual las Comunidades Autónomas no podrán sujetar desde ese momento a tributo hechos imponibles similares. Por ello tampoco puede en consecuencia estimarse la tacha de vulneración de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas
El Pleno rechaza también que la norma impugnada vulnere la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas (FJ 6). La creación de un impuesto nuevo, como el IDEC, por el Estado produce unos efectos que “están previstos en la LOFCA” y que, en la práctica, suponen “la imposibilidad para todas las Comunidades Autónomas de establecer un impuesto similar”. “Esta limitación de la autonomía financiera –añade la sentencia deriva (…) del propio reparto de competencias en la materia y, específicamente, de la previsión contenida en el art. 6.2 LOFCA”, en virtud del cual, cuando el Estado crea un nuevo impuesto, las Comunidades Autónomas no podrán a partir de ese momento establecer tributos sobre “hechos imponibles similares”.
Artículo 6.2 LOFCA:
«Artículo 6
Uno. Las Comunidades Autónomas podrán establecer y exigir sus propios tributos de acuerdo con la Constitución y las Leyes.
Dos. Los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado. Cuando el Estado, en el ejercicio de su potestad tributaria originaria establezca tributos sobre hechos imponibles gravados por las Comunidades Autónomas, que supongan a éstas una disminución de ingresos, instrumentará las medidas de compensación o coordinación adecuadas en favor de las mismas.
[…]»
Por todo ello el TC desestima el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Parlamento de Cataluña contra el art. 19 de la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, por la que se adoptan diversas medidas tributarias dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica.
Voto particular de cinco Magistrados
En su voto particular, los Magistrados Xiol, Asua, Ortega, Roca y Valdés consideran que el recurso debió estimarse.
Entre otras razones, porque el nuevo impuesto estatal “no responde a un fin material constitucionalmente legítimo desde la perspectiva de la configuración autonómica del Estado y del reconocimiento de la autonomía financiera” en la medida en que su objetivo “de armonización o coordinación” (no es un impuesto recaudatorio) “consiste en impedir o inhabilitar el poder tributario autonómico”.
También entienden que es inconstitucional porque porque la facultad de coordinación del Estado debió ejercerse mediante ley orgánica.
Nueva sentencia
Siguiendo con la misma doctrina y en una segunda sentencia, ha declarado la nulidad del impuesto sobre depósitos de la Comunitat Valenciana, ya que considera que su hecho imponible coincide con el del impuesto estatal, cuya constitucionalidad ha confirmado.
En una nota, el Ministerio de Hacienda indica que el Estado interpuso recursos similares contra las leyes reguladoras de los impuestos de depósitos de Cataluña y Asturias, que en la actualidad están pendientes de sentencia.
