Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad de Castilla y León y de Gestión Pública

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Sumario

Sea notorio a todos los ciudadanos que las Cortes de Castilla y León han aprobado y yo en nombre del Rey y de acuerdo con lo que se establece en el artículo 25.5 del Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la siguiente

LEY

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El artículo 12 del nuevo Estatuto de Autonomía de Castilla y León, aprobado por Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre, reconoce el «derecho a una buena Administración», disponiendo que la ley garantice los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración autonómica. Este precepto, cuya raíz se encuentra en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, impone un replanteamiento del estatuto jurídico de las personas cuando se relacionan con los servicios administrativos, convirtiendo lo que hoy son disposiciones organizativas en derechos subjetivos.

Otras previsiones del Estatuto, tras la reforma, suponen un trascendental avance en este sentido. Así, debe citarse también el artículo 11, sobre el derecho de participación de los ciudadanos de Castilla y León en los asuntos públicos. La garantía de varios de los derechos incluidos en los mencionados artículos es la principal razón de ser de esta ley.

Cumpliendo, pues, con las previsiones del Estatuto y en ejercicio de las competencias reconocidas, entre otros, por el artículo 32 de dicha norma institucional básica, se asume el compromiso de dictar una regulación con rango de ley sobre derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración autonómica, la responsabilidad administrativa y el derecho de petición. Y se considera preferible hacerlo en un solo texto por un principio de simplificación normativa y de reducción del número de leyes y reglamentos, siguiendo la opción codificadora tradicional, hoy recreada como «mejora regulatoria».

Por la misma razón, se presenta una estructura simple y reducida de la ley, con cuatro títulos y sesenta y cinco artículos, más la parte final, con cuatro disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una derogatoria y dos finales. Esta disposición pretende ser accesible y comprensible para los ciudadanos, y por eso en su elaboración se ha huido, en la medida de lo posible, de las técnicas rebuscadas y de la complejidad. Y ello también de acuerdo con lo expuesto en los documentos europeos sobre inteligibilidad del sistema normativo, uno de los principales desafíos del Estado de Derecho.

Este texto legal manifiesta una vocación verdaderamente modernizadora, desde un concepto de modernización asociado a la mejora de los derechos y del servicio eficiente a las personas. Comprensión eminentemente humanística que se traduce en propuestas reales de mejora de algunas instituciones administrativas clásicas, con respeto de la legislación básica, pero también interpretándola en un sentido que puede permitir superar los resultados de la mera transcripción de las normas estatales en cuestiones como la responsabilidad de autoridades y funcionarios, el derecho de petición o el derecho de los ciudadanos a que sus solicitudes sean resueltas en tiempo y forma. Se proponen, por ello, reformas innovadoras, en la línea de lo que deben ser las relaciones ciudadanos-Administración en la Europa del Siglo XXI.

Es preciso señalar también las conexiones entre la modernización administrativa y el cumplimiento de las exigencias de la Directiva de Servicios, Directiva 2006/123, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior; norma europea que contiene la «hoja de ruta» de las reformas estructurales, demostrando las estrechas conexiones entre competitividad económica y derecho a una buena Administración.

La finalidad de esta ley, por tanto, es garantizar que la actuación de la Administración de la Comunidad de Castilla y León se oriente a la adecuada atención a los ciudadanos y a la prestación de unos servicios públicos de calidad que satisfagan sus necesidades y expectativas, en el marco del interés público.

II

En el Título Preliminar se definen el objeto, la finalidad y el ámbito de aplicación de la ley, así como los principios generales que deben inspirar las relaciones entre ciudadanos y Administración. El objeto de la ley, aparte del desarrollo de la previsión estatutaria del derecho a una buena Administración, incluye la gestión pública y las medidas de modernización de la Administración de la Comunidad de Castilla y León, como es el caso de la Administración electrónica, y el sistema de evaluación de las políticas públicas y de la calidad de los servicios.

Desde un punto de vista subjetivo, la ley se aplicará a la Administración autonómica, entendiendo esta como la suma de órganos, organismos y entes dependientes que actúan bajo la dirección de la Junta de Castilla y León. En este sentido, se ha considerado la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y Administración de la Comunidad de Castilla y León, en la que se establecen los principios de organización y funcionamiento de la Administración autonómica que determinan su relación con los ciudadanos, por lo que se ha seguido el mismo concepto de Administración de la Comunidad que se define en dicha ley. También se formula un concepto amplio de ciudadanos, que tiende a comprender a todas las personas, físicas o jurídicas, y entidades que entren en relación con la Administración de la Comunidad.

Se pretende con esta formulación expansiva del ámbito de aplicación subjetivo, en sus proyecciones sobre la Administración y en la ampliación de la esfera de los ciudadanos beneficiarios de los derechos reconocidos, evitar interpretaciones restrictivas de su vigencia con pretextos como la condición de extranjero o la residencia fuera del territorio de la Comunidad Autónoma. La modernización administrativa pasa por que cualquier persona, natural o jurídica, o entidad sin personalidad que se relacione con la Administración autonómica, desde cualquier lugar (superada la necesaria presencia física gracias a los medios electrónicos) pueda ejercitar los derechos que se le reconocen, contribuyendo al tiempo a la mejora de la calidad de los servicios prestados por la Administración.

Se dedican cinco artículos a los principios generales, de actuación y rectores. En primer lugar, para precisar la interpretación de la ley, favoreciendo los derechos de los ciudadanos, destacando particularmente las previsiones sobre la buena fe, la equidad y la confianza legítima; referencias que pueden servir para flexibilizar los rigores excesivos de una interpretación puramente positivista de las relaciones entre los ciudadanos y la Administración y el Derecho administrativo. Y, después, para enunciar la lista de los principios que deben inspirar la actuación de la Administración autonómica, incorporando principios-directrices clásicos junto a otros de la línea más avanzada del Derecho administrativo: sostenibilidad, orientación social y desarrollo económico.

III

En el Título I se regulan los derechos y garantías de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración. El contenido y, fundamentalmente, la sistemática empleada tratan de responder al objetivo de la norma: proporcionar al ciudadano un cuerpo jurídico en el que tenga sistematizado todo su haz de derechos en sus relaciones con la Administración autonómica. Desde este punto de vista, pensando en el ciudadano, se busca la simplicidad y la claridad a la hora de identificar los derechos de aplicación en cada caso. En otras palabras, la norma, pese a su carácter e impacto en la organización administrativa, se dirige y ha de ser comprendida por el ciudadano. Por lo tanto, se intenta abandonar la tradicional técnica normativa de orientar las previsiones a la Administración y su personal, de ahí la sistemática empleada en la ordenación de derechos.

En este título se desarrollan los componentes de la buena Administración reflejados en el artículo 12 del Estatuto de Autonomía: el derecho a recibir información; el derecho a un procedimiento imparcial y tramitado en un plazo razonable; el derecho a acceder a los documentos administrativos, al que se añade la reutilización de la información contenida en esos documentos, en consonancia con lo que establece la normativa básica contenida en la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, por la que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2003/98/CE, de 17 de noviembre de 2003, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la reutilización de la información del sector público y, por último, el derecho a formular quejas sobre el funcionamiento de los servicios públicos.

No se regulan aquí ni el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos ni el derecho a la protección de datos personales, también incluidos en el artículo 12 del Estatuto, por ser objeto de regulación específica. Sí se añaden, sin embargo, el derecho de acceso a la Administración y algunos derechos de participación, incluyendo el de petición, previstos en el artículo 11 de nuestra norma institucional básica. Y se incorpora asimismo el derecho a exigir responsabilidades por el incumplimiento de los derechos, pues sin obligaciones, cuyo incumplimiento por las autoridades y empleados públicos pueda ser sancionado, los derechos reconocidos devendrían en meras directrices organizativas.

En este título se pone el énfasis en los distintos derechos a lo largo de la tramitación de los procedimientos administrativos, reforzando el derecho a recibir una resolución expresa motivada. Se incorporan previsiones que permiten afianzar más, en el plano de los derechos, el cumplimiento de los plazos por la Administración y la reducción, en la medida de lo posible, del silencio administrativo.

Se desarrolla y mejora el contenido de la legislación básica en varios aspectos: imponiendo la obligación a la Administración de que se anticipe a las necesidades de los ciudadanos, siendo proactiva, e impulse de oficio trámites en los procedimientos en los que puedan reconocerse derechos y prestaciones que les corresponden legalmente; en lo relativo al derecho a no presentar documentos ya obrantes en poder de la Administración autonómica; en cuanto al derecho a identificar a los responsables de la tramitación de los procedimientos administrativos; en cuanto al derecho a la información administrativa y el acceso a documentos; el derecho de participación o el derecho a presentar quejas y sugerencias a la Administración autonómica. En todos estos casos, se contemplan obligaciones correlativas para garantizar la efectiva realización de estos derechos, previsiones hasta hoy no desarrolladas tras la aprobación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

También presenta innovaciones la regulación del derecho a exigir responsabilidad de la Administración autonómica; novedades relevantes que no son incompatibles con el respeto de la legislación básica. Así, se establece la posibilidad de que los particulares indemnizados insten la acción de regreso frente a las autoridades o empleados responsables del daño cuando concurra dolo, culpa o negligencia grave. Sin contemplar la responsabilidad directa, en posible contradicción con la legislación básica, se refuerza la opción de la acción de regreso al ofrecer la iniciativa al respecto al ciudadano.

Al regular el ejercicio del derecho de petición con relación a la Administración autonómica se pretende, respetando el contenido y el desarrollo de este derecho constitucional, indicar a los ciudadanos la existencia de un cauce de relación con la Administración constitucionalmente protegido, con la prohibición de que pueda derivarse perjuicio alguno para el peticionario (salvo que se cometa delito o falta).

La regulación constitucional del derecho de petición hace de este un derecho de amplio espectro material (cualquier asunto de interés general, colectivo o particular), aunque subsidiario respecto de la existencia de otros mecanismos administrativos y procesales de tutela, pues «no son objeto de este derecho aquellas solicitudes, quejas o sugerencias para cuya satisfacción el ordenamiento jurídico establezca un procedimiento específico distinto al regulado en la presente ley» (artículo 3 Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre). Por ello, el contenido del derecho de petición se limita a lo estrictamente discrecional o graciable, es decir, a todo lo que no deba ser objeto de un procedimiento especialmente regulado.

Por otra parte, las peticiones colectivas, también amparadas por el contenido constitucional del artículo 29 de nuestra Carta Magna, son un cauce que, al margen de la legitimación procedimental, permite a los grupos expresar sus necesidades, opiniones y razones y, por tanto, constituye una manifestación más del principio de participación administrativa. En consecuencia, el ejercicio del derecho de petición, sea individual o colectiva, permite presentar encuestas, estudios e informaciones relevantes para el interés público y relativas a un sector de la específica competencia del órgano de la Administración autonómica al que se dirige la petición; sugerir, sin el carácter de alegaciones que hayan de incorporarse a un determinado procedimiento, la solución a un conflicto que deba ser objeto de actividad administrativa; solicitar la adopción de nuevas normas o la modificación de las existentes, cuando tal actividad no sea jurídicamente exigible.

Se cierra este Título I con un capítulo referido al Procurador del Común, tanto por su especial posición estatutaria de garantía institucional de los derechos reconocidos en el propio Estatuto, como por la estrecha relación de este tipo de instituciones con el «derecho a una buena Administración». Por ello, se recoge la posibilidad de que los ciudadanos acudan al Procurador del Común a plantear supuestos de mala administración y, como «garantía de la garantía de la buena Administración», la obligación de todos los órganos administrativos y empleados públicos de colaborar con esta Institución contestando adecuadamente a sus peticiones de información y a sus resoluciones, en los términos previstos en la Ley 2/1994, de 9 de marzo, del Procurador del Común, modificada por la Ley 11/2001, de 22 de noviembre.

IV

El Título II está dedicado a la gestión pública y a las medidas de modernización y mejora de la Administración de la Comunidad Autónoma. Varias medidas incorporadas en esta parte de la ley están conectadas con las exigencias más recientes del Derecho europeo. Así, dentro del capítulo II, relativo a la racionalización administrativa, recoge medidas como la reducción de cargas administrativas o la simplificación procedimental, que constituyen presupuestos de la competitividad económica; o la evaluación del impacto normativo, herramienta decisiva de mejora regulatoria, ensayada con éxito en los países más desarrollados.

Conviene también tener muy presente la convicción de que la modernización de la Administración y la simplificación de los procedimientos administrativos dependen, en gran medida, de la progresiva implantación de la Administración electrónica. De ahí que se dedique el capítulo III a la Administración electrónica, elevando el rango de disposiciones actualmente vigentes de la Junta de Castilla y León, adaptándolas a las previsiones de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, e introduciendo algunas novedades que demuestran, en la línea del Plan de implantación de la Administración electrónica en Castilla y León, aprobado por Acuerdo 29/2009, de 12 de marzo, de la Junta de Castilla y León, la apuesta tecnológica al servicio del ciudadano de la Administración autonómica.

En el afán simplificador, se intenta no reiterar innecesariamente las previsiones básicas de la Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, respetando, por supuesto, sus contenidos. Se trata, en definitiva, de ocupar el espacio de desarrollo previsto para el legislador autonómico en dicha ley, así como en las competencias estatutarias. Para ello es preciso tener presente la disposición final primera de la Ley 11/2007, de 22 de junio, en tanto expone los artículos que tienen carácter básico.

V

El Título III, sobre evaluación de las políticas públicas y de la calidad de los servicios, completa el articulado de la ley con un enfoque hoy comúnmente aceptado: la realización efectiva de los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración depende, en buena medida, de la introducción de una cultura de modernización y mejora de la calidad de los servicios. De ahí la necesidad de articular un marco jurídico que recoja un sistema de evaluación, sin el que no es posible ni incentivar ni medir de forma precisa los avances y las reorientaciones de la organización y de la actuación administrativas en un sentido verdaderamente servicial.

En ese sistema de evaluación se integran medidas de diversa índole. Por un lado, la evaluación de las políticas y, por otro, la evaluación de la calidad de los servicios públicos que presta la Administración de la Comunidad de Castilla y León, en sus distintas modalidades de autoevaluación, incluidas las conocidas como cartas de servicios, o de evaluación externa.

En fin, la principal pretensión de la ley puede resumirse en la idea de poner a la altura de las circunstancias el estatuto jurídico de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad de Castilla y León, cumpliendo con las exigencias del Estatuto de Autonomía, del Derecho europeo y de una sociedad libre y democrática en la que las personas demandan respuestas administrativas acordes con los principios del Estado de Derecho.