Ley 3/2007, de 9 de abril, de prevención y defensa contra los incendios forestales de Galicia

Sumario

Exposición de motivos

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El medio rural gallego -e integrado en el mismo el monte- constituye un patrimonio esencial para el desarrollo sostenible de un país, especialmente en Galicia, donde los terrenos de monte constituyen más del 65% de su superficie y donde integrados con ellos hay 315 municipios con 31.550 núcleos de población, más del 90% de los mismos con una población inferior a los 500 habitantes.

El monte desempeña una triple funcionalidad: social, ambiental y económica. Los recursos que aporta benefician a toda la sociedad, lo que obliga a las administraciones públicas a velar por su conservación, protección, regeneración y mejora de sus aprovechamientos. El artículo 4 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes, contempla la función social de los montes vinculada a la producción de recursos naturales y servicios ambientales. Además de ello, en Galicia tiene una especial relevancia el aspecto económico de los montes, al tener las actividades desarrolladas en los mismos un carácter estratégico para el desarrollo del medio rural, teniendo en cuenta que aproximadamente el 50% de la producción forestal del Estado se extrae de los montes gallegos, y ser una importante base territorial para el desarrollo de la ganadería extensiva.

Pero el importante valor que el monte desempeña para nuestra sociedad en su conjunto viene siendo amenazado por la propagación de incendios forestales, afectando a su riqueza ambiental y paisajística y a las actividades agroforestales que se desarrollan en el mismo.

Las causas que originan los fuegos forestales son de diversa índole, existiendo causas estructurales que constituyen factores subyacentes, aunque ninguna de ellas por sí sola constituye una causa inmediata de los incendios forestales. Una parte de las causas estructurales que inciden en la proliferación de incendios forestales está relacionada con la situación de abandono y progresivo despoblamiento que a lo largo de los últimos decenios ha venido produciéndose en el espacio rural gallego, que ha provocado una abrupta desagrarización y abandono de tierras cultivadas en muchas comarcas rurales de Galicia; con el cambio de usos del monte; con la ausencia de ordenación de los usos del territorio desde el punto de vista agrario, forestal e incluso urbano; con los descuidos o negligencias en el uso del fuego en prácticas de gestión agroforestal; con la existencia de conflictos sociales arraigados en determinadas zonas que se dirimen prendiendo fuego al monte; y también con el incremento de la delincuencia incendiaria, agravada por la falta de un rechazo social contundente a la misma.

Esta situación debe hacernos conscientes de que los incendios forestales en el medio rural constituyen una grave amenaza para cualquier política seria de desarrollo rural, además de comprometer la sostenibilidad económica y social de Galicia.

La política de defensa del medio rural contra los incendios, por su vital importancia para el país, no puede ser implementada de forma aislada, sino integrándose en un contexto más amplio de planificación del territorio y de desarrollo rural, comprometiendo a todas las administraciones, las personas propietarias de terrenos forestales, los agricultores y agricultoras, las comunidades de montes vecinales en mano común, la sociedad del medio rural y en general el conjunto de la ciudadanía.

Los terrenos forestales y sus zonas de influencia tienen una configuración específica que dificulta su protección contra los incendios forestales; entre otras, estas características son la fragmentación de la propiedad, el desequilibrio entre zonas, el abandono de la agricultura, la ganadería extensiva sin control y la progresiva transformación de las parcelas agrícolas fragmentadas en terrenos de monte, lo que ha dado lugar a un progresivo desorden del territorio incrementando la amenaza derivada de un incendio forestal.

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A lo largo de los últimos años hemos venido asistiendo además a una creciente proliferación de incendios en la interfaz urbano-forestal, esto es, en las áreas que abarcan el perímetro común entre los terrenos forestales y los núcleos de población habitados.

Además de las políticas y medidas de organización territorial de carácter estructural que ayuden a evitar esta situación, es necesario adoptar a corto plazo actuaciones que controlen la existencia de biomasa vegetal con alto potencial combustible en las cercanías de los núcleos de población, asegurando su retirada con anterioridad a la época de peligro de incendios, bien a través de la obligación de las personas titulares bien por medio de la ejecución subsidiaria, a través de procedimientos ágiles, por parte de las administraciones públicas.

En consecuencia, la desorganización del territorio obliga a tener que asumir a corto y medio plazo la estrategia de defensa del rural contra los incendios, que pasa por la defensa primordial de las personas y los bienes junto a la defensa de los recursos forestales.

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Es necesario dotar a Galicia de una nueva norma que permita establecer las medidas preventivas que faciliten la lucha contra el fuego y que sirva asimismo para la puesta en valor de la potencialidad productiva, ecológica y social del monte gallego como base del desarrollo sostenible del medio rural de nuestro país.

El marco normativo general de referencia en materia de prevención e incendios forestales viene determinado por diversa normativa de ámbito comunitario y estatal que conviene desarrollar y adaptar a nuestra realidad, teniendo en cuenta las competencias previstas en los artículos 27.10º del Estatuto de autonomía de Galicia y 148.1º.8 y 149.1º.23 de la Constitución de 1978.

Los artículos 43, 44.3º, 48 y 50 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes, modificada por la Ley 10/2006, de 28 de abril, atribuyen a las comunidades autónomas facultades para desarrollar aspectos de la defensa contra incendios forestales, que hasta ahora han sido aplicados en Galicia por medio de reglamentos pero no con normas de rango de ley, por lo que conviene superar esa situación, dotándonos de ese marco regulador legislativo que contribuya a fortalecer la seguridad jurídica de las administraciones públicas gallegas y de los ciudadanos en la prevención y defensa contra los incendios forestales.

Por otro lado, con la entrada en vigor de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes, se ha recopilado en su título VII el régimen sancionador en esa materia, sin perjuicio de lo que disponga al respecto la legislación autonómica. No obstante, la norma antes citada no establece atribuciones competenciales concretas para la imposición de las sanciones y medidas que contempla, limitándose en su artículo 73.1º a contener una indicación reconociendo la facultad a los órganos de la comunidad autónoma que tengan atribuida la competencia en cada caso. Teniendo en cuenta esta circunstancia, se hace necesario realizar el desarrollo de esta normativa básica, tanto de la atribución competencial como de otros aspectos no contemplados en aquélla.

La prevención y defensa de incendios forestales se encuentra también incluida en el campo de la protección civil, cuya normativa está esencialmente contenida en la Ley 2/1985, de 21 de enero, de protección civil, en el Real decreto 407/1992, de 24 de abril, por el que se aprueba la Norma básica de protección civil, y en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de marzo de 1993 por el que se aprueba la Directriz básica de planificación de protección civil de emergencias por incendios forestales; materia ésta, la de protección civil, desarrollada por la normativa gallega en materia de emergencias.

La legislación en materia de régimen local también regula las competencias en materia de protección y defensa contra los incendios forestales de los entes locales, en concreto en los artículos 80.2º.c) de la Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración local de Galicia, y 25.2º.c) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases de régimen local.

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La presente ley tiene como uno de sus objetivos actualizar el régimen jurídico de la lucha contra los incendios en el medio rural, integrando en el mismo la prevención y la extinción, además de la protección de la población, infraestructuras e instalaciones agrarias, pues únicamente considerando estas tres líneas de actuación en su conjunto será posible garantizar un tratamiento eficaz del problema.

La planificación preventiva pasa a ser un elemento estructural fundamental de este sistema, que se asienta en la actuación concertada de todas las administraciones actuantes en el ámbito de la defensa contra los incendios forestales.

El sistema de defensa contra los incendios en el medio rural expuesto en la presente ley identifica los objetivos y recursos y se traduce en un modelo activo, dinámico e integrado, encuadrando en una lógica de medio y largo plazo los instrumentos disponibles, con los siguientes criterios básicos:

• 1. Organizar la gestión de biomasa en zonas estratégicas, especialmente aquellas declaradas de alto riesgo de incendio, unido a la construcción y mantenimiento de fajas exteriores de protección de zonas pobladas, el tratamiento de áreas forestales en un esquema de intervención según modelos silvícolas previamente establecidos, en el ámbito de las dos dimensiones que se complementan, la defensa de personas y bienes y la defensa de los montes.
• 2. Reforzar las estructuras de extinción y de prevención de los incendios forestales.
• 3. Ampliar los esfuerzos de educación, sensibilización, divulgación y extensión agroforestal para la defensa del medio rural contra los incendios y para el uso correcto del fuego en estos parajes.
• 4. Reforzar la vigilancia y poner coto a la actividad criminal incendiaria mediante la colaboración vecinal, además de asegurar la eficacia en la fiscalización y aplicación del régimen sancionador instituido.

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La presente ley, teniendo en cuenta la experiencia acumulada, incorpora novedades en el ámbito de la defensa contra incendios forestales, en el campo de la planificación y gestión de biomasa vegetal y en la intervención de las administraciones públicas y los particulares.

El título I regula las disposiciones generales, donde se incluyen las definiciones de los términos utilizados a lo largo de la ley, así como la organización del sistema de prevención contra los incendios forestales de Galicia y la distribución competencial entre los distintos órganos de las administraciones públicas gallegas.

El título II se dedica al planeamiento de la defensa del espacio rural frente a los incendios forestales, con el establecimiento de una planificación en cuatro niveles, autonómico, de distrito, municipal o inframunicipal, al objeto de asegurar la consistencia territorial de las políticas, instrumentos, medidas y acciones, en una lógica de colaboración entre todas las administraciones y los ciudadanos.

La planificación va a realizarse a través de un instrumento, el Plan de prevención y defensa contra incendios forestales de Galicia, el cual engloba la planificación preventiva y la operacional. Esta planificación tiende a contemplar el problema en su conjunto y permitirá agilizar y coordinar de manera más efectiva las intervenciones preventivas y las de extinción de todos los organismos con competencias en la lucha contra incendios en Galicia.

El título III se dedica a las actuaciones preventivas, contemplando las infraestructuras de prevención y defensa contra los incendios forestales, la ordenación preventiva del terreno forestal y las medidas de silvicultura preventiva, prestando especial atención a la defensa de las personas y los bienes ante la amenaza de los incendios forestales.

Como medida más novedosa en este sentido se incorpora la gestión de la biomasa a través del establecimiento de redes de gestión que engloban los terrenos contiguos a los núcleos de población, a las instalaciones industriales y de recreo y a las infraestructuras de transporte y de distribución de energía eléctrica, sentando las bases para una nueva actuación que tiene por objetivo principal proteger la seguridad de las personas. A estos efectos también se define un cuadro jurídico que permite y acelera la intervención de la administración en lo que se refiere a la retirada de biomasa vegetal en las zonas cercanas a los núcleos rurales antes de la época de peligro de incendios.

El título IV se refiere a la regulación de las condiciones de acceso, permanencia y circulación en zonas forestales, en especial en las épocas de peligro alto de incendios forestales.

El título V regula el uso de aquellas actividades en las que se emplea el fuego, en orden a atenuar las acciones que conllevan mayor riesgo de producción de incendios forestales.

El título VI contempla las condiciones para la realización de determinados aprovechamientos forestales, agrícolas y ganaderos en el monte, atendiendo a la compatibilidad entre esas actividades y la regeneración de las zonas incendiadas.

El título VII se refiere al régimen sancionador, partiendo de la normativa básica recogida en la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes.

El título VIII regula los incentivos a las personas titulares de terrenos forestales, especialmente a aquellos afectados por las figuras preventivas en los planeamientos, y además la colaboración con las entidades locales de cara a la prevención y extinción de los incendios forestales.

Por todo lo expuesto, el Parlamento de Galicia aprobó y yo, de conformidad con el artículo 13.2º del Estatuto de Galicia y con el artículo 24 de la Ley 1/1983, de 23 de febrero, reguladora de la Xunta y de su presidente, promulgo en nombre del Rey, la Ley de prevención y defensa contra los incendios forestales de Galicia.