Sumario

Ley [CANARIAS] 5/2008, 23 diciembre, rectificada por Corrección de errores («B.O.I.C.» 2 abril).

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de Canarias ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 12.8 del Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la Ley 5/2008, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2009.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

Los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para el año 2009, en consonancia con los compromisos adquiridos para esta legislatura en el marco del acuerdo parlamentario en el que se fundamenta el Gobierno, es consistente con los objetivos básicos que se enuncian en aquel así como con la situación de fuerte desaceleración y crisis económica general en la que a lo largo de los últimos meses se desenvuelve la economía mundial, la europea, la española y también la economía de las islas.

Por tanto, estos Presupuestos reflejan, en función de los recursos disponibles, las líneas definitorias de la política de gastos de la Comunidad Autónoma de Canarias para el ejercicio 2009, teniendo en cuenta la acusada merma que se experimenta en la previsión de ingresos públicos como consecuencia de la adversa evolución del ciclo económico.

Por ello, los recursos disponibles para el logro de los compromisos adquiridos se han visto significativamente afectados, lo que ha exigido un doble esfuerzo, cuantitativo y cualitativo, de optimización de los recursos, que ha implicado un necesario ejercicio de priorización del gasto público, en aras a poder respetar, desarrollar e incrementar las políticas sociales y servicios públicos básicos, prioritarias en toda la acción del Gobierno más allá de la evolución de los principales agregados de la economía.

Por ello, en el proceso de elaboración de los presupuestos para 2009 se ha tenido que acometer un severo proceso de ajuste de los niveles de gasto público, principalmente del de naturaleza corriente, ya iniciado en el ejercicio 2008, y que se consolida y potencia en el 2009 mediante políticas de control y racionalización de dicho gasto.

Sin embargo, este necesario ajuste de la política de gasto público a la realidad económica no ha obviado el componente incentivador de la actividad productiva que el presupuesto, como instrumento de política económica, debe tener de cara a paliar las consecuencias que la actual coyuntura económica, y sobre todo financiera, está provocando sobre el tejido productivo canario.

Por tal razón, la elaboración de estos Presupuestos ha partido de un profundo análisis de las políticas de inversión pública, que, aunque limitadas cuantitativamente por la caída en los recursos públicos y el objetivo básico del mantenimiento de los niveles de prestación de los servicios sociales básicos, desde un punto de vista cualitativo se han sometido a su vez a un proceso de ajuste interno para priorizar, y canalizar las restantes, hacia inversiones productivas que refuercen la posición competitiva de Canarias de cara a una previsible acentuación en el cambio de ciclo económico.

En este sentido, también hay que considerar que los Presupuestos -y las medidas contenidas en éste- se enmarcan dentro de la Estrategia de dinamización frente a la desaceleración de la economía canaria que el Gobierno de Canarias aprobó mediante acuerdo de 18 de marzo de 2008. Estrategia en la que se incluían una serie de medidas y acciones de reactivación económica que se han ido aplicando y tramitando a lo largo del ejercicio, como las medidas de deducciones fiscales en el Impuesto especial de la Comunidad Autónoma de Canarias sobre Combustibles derivados del Petróleo, Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados e Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. A ellas hay que añadir otras medidas que se plasman y materializan en los Presupuestos para el 2009, como el incremento en las políticas de I+D+i, las medidas de apoyo a la mejora del acceso a la financiación del tejido empresarial, la potenciación de las Sociedades de Garantía Recíproca, el incremento de las ayudas al transporte, el crecimiento de la inversión pública en infraestructuras de transporte y el control y racionalización del gasto público corriente.

Asimismo el Presupuesto 2009, de acuerdo con lo recogido en la Ley 11/2006, de 11 de diciembre, de la Hacienda Pública Canaria, se engloba dentro del escenario presupuestario plurianual previsto para el período 2009-2011, en el que se establece el marco que permitirá situar la actividad económico-financiera de la Comunidad Autónoma en el largo plazo, marco que delimita a su vez la gestión presupuestaria de todos los entes de la Comunidad Autónoma de Canarias con presupuesto limitativo.

El Presupuesto 2009 está claramente condicionado por la situación de la economía canaria, en una coyuntura de debilitamiento de la actividad en un marco de progresivo deterioro del entorno económico global ligado a los efectos de la crisis financiera internacional.

Esta situación plantea incertidumbres sobre el grado de afectación en la economía canaria de la crisis financiera así como sobre el momento en el que la desaceleración de la actividad alcanzará su punto de inflexión y sobre cuando se iniciaría la fase de recuperación.

No obstante, esa recuperación que, a nivel global, se apunta podría producirse conforme avance la segunda mitad de 2009, en Canarias estaría polarizada en un principio en el sector turístico debido a la mejoría de la coyuntura internacional, ya que el ajuste del sector construcción podría requerir más tiempo, de forma que la recuperación equilibrada de la oferta agregada de Canarias se iniciaría a partir del 2010.

Ahora bien, esa baja pulsación de la demanda a nivel global, a su vez, está provocando durante las últimas semanas, una cierta remisión en determinados factores que contribuyeron decisivamente al agravamiento de la situación económica. Tal es el caso de la moderación del precio del petróleo y otras materias primas, cuya actual tendencia apuntan a un entorno económico menos inflacionista, que amortiguaría parcialmente los efectos negativos de la recesión.

A ello habría que añadir el contexto, lento pero claro, de rebaja de tipos de interés, la solidez mostrada por el sistema bancario nacional, y la actuación de los estabilizadores automáticos, sobre todo de las prestaciones por desempleo.

La economía canaria, con las hipótesis anteriormente señaladas, se prevé que registre un crecimiento en torno al 0,3%, siempre que no se produzca un recrudecimiento de la crisis financiera que afectara al crecimiento económico.

Desde una perspectiva sectorial no se prevé una mejora sustancial respecto a la situación actual en el sector primario y de la industria, mientras que en el sector de la construcción, en lo que se refiere a su parte residencial privada, se prevé que en el 2009 prosiga el proceso de ajuste del mercado inmobiliario en un contexto de exceso de oferta, contención de precios y menor disposición de las familias al acceso al crédito hipotecario.

La evolución del sector turístico está asociada a la esperada estabilización de la economía mundial y principalmente a la evolución favorable del consumo en los países europeos, lo que le podría permitir inflexionar al alza a partir del segundo semestre del 2009.

Las previsiones relativas al mercado de trabajo no son ajenas al contexto, y -en consonancia con la evolución del empleo a nivel nacional- sufren los efectos de éste, de tal manera que se prevé que continúe la destrucción de puestos de trabajo iniciada en el 2008 para la primera mitad del 2009, con ciertas mejorías estacionales del sector turístico, que, de confirmarse la estabilización de la economía global en el segundo semestre de dicho año, observaría una leve recuperación a partir de entonces.

Tal evolución del empleo provocará inevitablemente la continuidad del crecimiento del paro en lo que resta de año y a lo largo del 2009, si bien conforme avance el año se moderarán sus crecimientos, moviéndose en unas tasas por encima del 17%.

En lo referente a la evolución de los precios para el 2009 se ha previsto una inflación media anual del 3,5%, inferior a la prevista para el año 2008, un 4,7%, debido al contexto de debilidad de la demanda y a la evolución de los precios de las materias primas, principalmente del petróleo y de los alimentos.

Desde una perspectiva financiera, el Presupuesto para el ejercicio 2009 se ha conformado de acuerdo con el objetivo de estabilidad presupuestaria fijado a esta Comunidad Autónoma y con dos significativas limitaciones. La primera impuesta por la actual coyuntura económica, y su efecto en la caída de los recursos tributarios, y la segunda por la falta de solución y respuesta de la Administración General del Estado a determinadas cuestiones, relativas al sistema de financiación de nuestra Comunidad, a pesar de ser reiterada e infructuosamente reivindicadas por el Gobierno de Canarias. En concreto, son la extinción de la compensación que anualmente se hace al Estado por la desaparición del IGTE, la no actualización de los datos de la variable poblacional utilizados para distribuir los recursos del Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía de régimen común, y el cumplimiento del régimen de inversiones públicas estatales en Canarias previsto en los artículos 95 y 96 de la Ley 20/1991, de 7 de junio, de modificación de los aspectos fiscales de Régimen Económico y Fiscal de Canarias. Una resolución favorable a los intereses de esta Comunidad permitiría afrontar, con la necesaria suficiencia financiera y, por tanto, con muchas más garantías, tanto la prestación, en la mejora en los niveles de calidad requeridos, de los servicios públicos esenciales, como disponer de los recursos suficientes en el presupuesto para actuar eficazmente como mecanismo de reactivación económica.

El objetivo de estabilidad presupuestaria para el ejercicio 2009, tanto para el conjunto de las Comunidades Autónomas como para esta Comunidad Autónoma en particular, según lo acordado en el Consejo de Ministros celebrado el 30 de mayo, se fijó inicialmente en equilibrio presupuestario o déficit cero, aunque se permitía la posibilidad, con base al artículo 3.1 de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley General de estabilidad Presupuestaria, en la redacción dada por la Ley Orgánica 3/2006, de 26 de mayo, de incurrir en un déficit del 0,25% del PIB regional si se presenta un Plan de déficit por inversiones. Y éste fue el escenario con base al cual se elaboró el Escenario Presupuestario plurianual de esta Comunidad Autónoma para el 2009/2011.

No obstante, posteriormente y con carácter excepcional, en virtud del acelerado proceso de agravamiento del contexto económico, el Consejo de Ministros de 14 de agosto de 2008 acordó proponer al Consejo de Política Fiscal y Financiera que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8.1 de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, que exima en su momento de la obligación de presentar el plan económico-financiero de reequilibrio al que se refiere ese mismo artículo a las comunidades autónomas que hubieran aprobado sus presupuestos para 2009 con un déficit que se encuentre dentro de los límites contemplados en el artículo 3.1 de dicha ley orgánica.

Como consecuencia de dicha propuesta, el Consejo de Política Fiscal y Financiera aprobó el acuerdo 4/2008, de 8 de octubre, que dispone que las Comunidades Autónomas que aprueben sus Presupuestos para el 2009 con un déficit que se encuentre dentro de los límites del artículo 3.1 de la Ley Orgánica 5/2001, o sea, no superando el 0,75% del PIB regional de la respectiva Comunidad Autónoma, sin incluir el déficit por inversiones previsto en dicho artículo, quedarán eximidas en su momento de la obligación de presentar el plan económico-financiero de reequilibrio previsto en el artículo 8.1 de la citada Ley Orgánica.

En base al referido acuerdo y dentro de los límites máximos fijados por la normativa aplicable, el Presupuesto de la Comunidad Autónoma para el 2009 se presenta con un déficit del 1% del PIB regional, cifra que oscilaría en torno a los 458 millones de euros. Del cual un 0,75% sería el déficit cíclico previsto en el artículo 3.1 de la Ley Orgánica 5/2001, y el 0,25% restante correspondería al permitido en el mismo artículo al haber presentado esta Comunidad Autónoma un Programa de Déficit por Inversiones Productivas para el ejercicio 2009.

Asimismo, y teniendo en cuenta que la propuesta de objetivo de estabilidad presupuestaria formulada para las Comunidades Autónomas se ha fijado en términos de Contabilidad Nacional (SEC-95), el resultado presupuestario previsto para el Presupuesto 2009 se presenta también en idénticos términos de Contabilidad Nacional, de forma que sea posible verificar el cumplimiento de dicho objetivo.

Para la financiación del referido déficit, y en consonancia igualmente con el acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 8 de octubre, se ha previsto incrementar el nivel de endeudamiento de nuestra Comunidad, considerando además que éste se sitúa, en términos porcentuales sobre el PIB regional, por debajo de la media del resto de Comunidades Autónomas.

Desde la perspectiva de las políticas de gasto público, y ante la actual coyuntura económica, el reto esencial al que se pretende hacer frente con este Presupuesto 2009 ha sido, sin duda, el mantenimiento y mejora, en función de los recursos disponibles, en la prestación de los servicios públicos de carácter social y asistencial, en concreto de las áreas de sanidad, educación y servicios sociales.

Así en el área de sanidad, el esfuerzo se ha concentrado en la mejora en la calidad en la prestación de los servicios sanitarios, para poder mantener el nivel de prestación de los servicios en función del importante incremento en su demanda debido al incremento poblacional, y para aplicar las medidas destinadas a reducir los tiempos de espera para intervenciones y pruebas.

En el área de educación, y en aras de mejorar la calidad en la prestación de estos servicios, se han reforzado en materia de educación no universitaria las necesidades en recursos humanos y materiales para afrontar la demanda educativa, así como específicamente aquellos proyectos destinados a mejorar los resultados educativos, la integración de las nuevas tecnologías y la sociedad del conocimiento, y el aprendizaje de lenguas extranjeras; en la educación universitaria se han incrementado las aportaciones a la financiación de las universidades canarias de cara a su convergencia en el Espacio Europeo de Educación, así como las becas a alumnos para cursar estudios universitarios.

Con respecto al área social, el esfuerzo se ha centrado en atender a las personas y colectivos más desfavorecidos; así, para las personas en situación de dependencia se han incrementado las dotaciones para financiar la implantación de la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y de Atención a Personas en Situación de Dependencia, y en coordinación con este nuevo marco normativo que regula la dependencia, se continúan desarrollando las actuaciones previstas en el área de mayores y discapacitados, a través de planes sectoriales aprobados por el Gobierno.

Asimismo se incrementan las dotaciones para atender los menores, principalmente para la atención a menores extranjeros no acompañados y las situaciones de acogimiento familiar y en centros especializados. Y en consonancia con la actual situación económica, para los sectores más desfavorecidos se incrementa la dotación de las Ayudas Económicas Básicas (AEBAS) previstas en la Ley 1/2007, de 17 de enero, por la que se regula la Prestación Canaria de Inserción.

Con respecto al área de empleo, industria y energía, el incremento se ha concentrado en las políticas de empleo a desarrollar por el Servicio Canario de Empleo, y en concreto en los programas de inserción y reinserción ocupacional de desempleados. Y en relación con la política energética, se mantiene la apuesta por las energías renovables y las medidas de ahorro y eficiencia energética.

Los servicios públicos básicos de justicia y seguridad también han reforzado sus dotaciones destinadas a la mejora en su prestación y a facilitar el acercamiento de la justicia a los ciudadanos. En este sentido, se consignan las dotaciones necesarias para, entre otras actuaciones, la puesta en funcionamiento de nuevas unidades judiciales, avanzar en la ejecución del Plan de Infraestructuras Judiciales, potenciar los equipamientos e informatización de los juzgados ya existentes, y en materia de seguridad, afianzar el funcionamiento y mejora en la prestación de servicios del Centro Coordinador de Emergencias y Seguridad y posicionar las dotaciones iniciales para acometer el proyecto de la creación de la policía canaria.

Con el objetivo de orientar los gastos de capital hacia aquellas áreas de inversiones de carácter más productivo y que mejoren la competitividad económica de Canarias de cara a un futuro, uno de los mayores esfuerzos se ha producido en el área de Investigación, Desarrollo, Innovación (I+D+i) y sociedad de la información, cuya gestión recae principalmente en la Agencia Canaria de Investigación, Innovación y Sociedad de la Información. En concreto, se han incrementado las dotaciones destinadas al apoyo de la investigación básica y aplicada, a la innovación empresarial y la creación de infraestructuras de I+D+i empresarial.

En el área de turismo, ante la actual situación económica y en función de los recursos disponibles, se han concentrado los esfuerzos en el área de la promoción turística para intentar mantener la actividad de un sector capital en nuestra economía, y en el área de infraestructuras turísticas, se mantienen las dotaciones para el Plan de Infraestructuras existente, a la vez que se incluyen las dotaciones iniciales para abordar la «estrategia de mejora del espacio público turístico» para renovar, regenerar y aprovechar las infraestructuras públicas existentes.

Las inversiones del área de infraestructuras y servicios de transporte se han concentrado en aquellas que tienen un marcado carácter estratégico, tanto para la mejora de la competitividad y la creación de un mercado único en Canarias, inversiones en carreteras y puertos de competencia autonómica, como para la consecución del objetivo de cohesión interinsular del archipiélago como un único territorio, principalmente a través del incremento de las dotaciones para subvenciones al transporte interinsular de personas y mercancías, y para nuevas necesidades en materia de obligaciones de servicio público.

En materia de medidas de apoyo al tejido productivo o pymes, a tenor de la naturaleza financiera de la actual problemática de éstas, caracterizada por las dificultades de acceso a la financiación, en el Presupuesto 2009 se ha incluido una batería de medidas para intentar facilitar el acceso de éstas a las fuentes de financiación, mediante medidas de reaval de la Comunidad a operaciones avaladas por las sociedades de garantía recíproca, de avales de la Comunidad Autónoma para garantizar valores de renta fija emitidos por fondos de titulización de activos, de incremento presupuestario de las dotaciones para reforzar el Fondo de Provisiones Técnicas de las sociedades de garantía recíproca, y la constitución de un fondo específico, cofinanciado por el FEDER, en el marco de la iniciativa europea JEREMIE, que incluirá medidas para mejorar el acceso a la financiación de microempresas y pymes, que se quieren crear, crecer o implantar en Canarias.

II

La Ley de Presupuestos refleja, tanto en su texto como en la previsión de ingresos y gastos que autoriza, la orientación de la política económica.

Dividida en siete títulos, el núcleo se aglutina en el título I «De la aprobación de los Presupuestos», en el que se aprueban los estados de gastos e ingresos de los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma, en los que se incluyen, en este ejercicio, dos nuevas fundaciones: la Fundación Canaria Rafael Clavijo para la investigación biomédica y la Fundación Canaria para la Acción Exterior.

El título II «De las modificaciones de los créditos y gastos plurianuales», complementa al anterior, cuyo contenido, delimitado constitucionalmente, viene presidido durante el presente ejercicio por una mayor liberación en la vinculación de los créditos, suprimiéndose la vinculación funcional del capítulo 2 o incrementándose las vinculaciones específicas, con las que se aspira a mejorar y facilitar la ejecución de los créditos atribuyendo a su vez mayor responsabilidad a los órganos gestores. Respecto al régimen de las modificaciones de crédito, se ha propiciado la preeminencia de las disposiciones que, sobre la materia, prevé la Ley 11/2006, de 11 de diciembre, de la Hacienda Pública Canaria, matizándose únicamente aquellas cuestiones que se han estimado imprescindibles; como la supresión de supuestos individualizados de generaciones de crédito, por quedar los mismos subsumidos en los previstos en la mencionada Ley, la reducción de supuestos de incorporaciones de crédito y la precisión de que las incorporaciones de crédito, cuando hayan de tener cobertura en créditos para gastos, la misma se efectuará mediante bajas o la exclusión de financiar créditos extraordinarios o suplementarios de organismos autónomos con bajas de créditos del estado de gastos.

Ahondando en la racionalidad en la actuación administrativa, se ha posibilitado que las modificaciones presupuestarias del Servicio Canario de Empleo y el Instituto Canario de la Vivienda sean tramitadas directamente por el propio organismo.

Tras este contenido mínimo, la ley contempla una serie de normas relacionadas directamente con el mismo, a fin de facilitar su interpretación y ejecución, y otras que se estiman necesarias, bien por su carácter presupuestario o para facilitar su gestión.

De entre las normas que guardan directa relación con el contenido necesario de la ley, se incluyen el título III «De la gestión presupuestaria», el título IV «De los entes con presupuesto estimativo», cuyas modificaciones derivan de la necesidad de adaptar sus prescripciones al nuevo Plan General de Contabilidad y el título V «De los gastos y medidas de gestión de personal», en el que destaca para el ejercicio 2009, la aplicación del incremento retributivo del un 2 por ciento respecto a las del año 2008. A este incremento se ha de añadir otro, equivalente al 1 por ciento de la masa salarial, que se destinará a aumentar el complemento específico, o concepto o cuantía de carácter similar, con la finalidad de que, progresivamente, éste pueda ser percibido en catorce pagas al año. No obstante, dichos incrementos y en coherencia con las medidas de contención del gasto público, no se aplican a los miembros del Gobierno, a los altos cargos y a otro personal directivo de los entes públicos, de las sociedades mercantiles públicas y de las fundaciones públicas, así como a las retribuciones del personal eventual que ocupe puestos de dirección de oficinas, asesorías, jefaturas y asimilados, que no experimentarán variación, ni en su régimen ni en su cuantía, respecto de las establecidas para el año 2008.

Igualmente, dentro de las medidas de austeridad, se contemplan la disminución de los créditos consignados para hacer frente a los gastos de gratificaciones por servicios extraordinarios y horas extraordinarias del personal laboral, así como la supresión en la Sección 19 «Diversas Consejerías», del fondo de «Insuficiencias y ampliación de medios» y la reducción de límite de la tasa de reposición de efectivos que se fija en el 30 por ciento.

Por último, señalar que se respeta el Acuerdo de carácter plurianual entre el Gobierno de Canarias, las Organizaciones Sindicales presentes en la Mesa General de Empleados Públicos para los años 2006-2009 y el Acuerdo, de 15 de febrero de 2008, entre la Administración sanitaria de la Comunidad Autónoma de Canarias y las organizaciones sindicales del sector, por el que se establecen las líneas principales de actuación para la ordenación de los recursos humanos adscritos al Servicio Canario de la Salud y se articulan las medidas en orden a su implantación, así como por la consolidación de las plantillas de 2008.

El título VI «De las operaciones financieras», con las normas relativas al endeudamiento en su capítulo I, entre las que cabe destacar la posibilidad de incrementar la Deuda, la regulación de prescripciones sobre el programa de endeudamiento o la remisión de información a la Consejería de Economía y Hacienda por parte de los entes del sector público con presupuesto estimativo; en su capítulo II, relativo a los avales, se destaca, dentro de la batería de medidas de apoyo financiero al tejido productivo, la posibilidad de otorgar avales con el objeto de garantizar valores de renta fija emitidos por fondos de titulización de activos o al reafianzamiento destinado a cubrir los fallidos de las operaciones de aval financiero. Con el título VII «De las normas tributarias», concluye el cuerpo de la ley.

En la parte final de la ley, las disposiciones adicionales completan el marco jurídico presupuestario recogiendo preceptos de índole muy variada, de entre las que se reseña el incremento de los importes de la ayuda económica básica.

A fin de obviar quebrantos en la gestión presupuestaria, se contempla en las disposiciones transitorias la posibilidad de incorporar sin cobertura los remanentes de créditos de ejercicios anteriores consignados para paliar los efectos de los siniestros y catástrofes.

Tras la derogación, contenida en la única disposición de esta naturaleza, de la disposición adicional vigesimoquinta de la Ley 9/2005, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2006, concluye el presente texto con las dos disposiciones finales relativas a la autorización al Gobierno para el desarrollo normativo de la Ley y la determinación de la entrada en vigor de la misma.