Sumario

EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA A TODOS LOS QUE LA PRESENTE VIEREN, SABED:

Que el Parlamento de Andalucía ha aprobado y yo, en nombre del Rey y por la autoridad que me confieren la Constitución y el Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la siguiente

«LEY DE DEFENSA Y PROTECCIÓN DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS DE ANDALUCÍA

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La defensa y protección de los consumidores y usuarios es una pieza clave del Estado social y democrático de Derecho que consagra la Constitución Española cuya importancia social y política no cesa de aumentar. La propia Constitución, en su artículo 51, reconoce esta importancia, encomendando a los poderes públicos garantizar la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses de los mismos.

El Estatuto de Autonomía para Andalucía, en su artículo 18.1.6.ª, atribuye a nuestra Comunidad Autónoma la competencia exclusiva sobre defensa del consumidor y el usuario, sin perjuicio de la política general de precios y la legislación sobre defensa de la competencia, y de acuerdo con las bases y la ordenación de la actuación económica general y la política monetaria del Estado. En el ejercicio de esta competencia, Andalucía fue una de las primeras Comunidades Autónomas en aprobar su propia Ley en esta materia. La Ley 5/1985, de 8 de julio, de los Consumidores y Usuarios en Andalucía, ha sido una norma cuyos preceptos han enmarcado y guiado la actuación de las Administraciones Públicas de Andalucía para hacer efectivo el principio rector de la política social y económica que consagra el artículo 51 de la Constitución.

No obstante, la evolución social habida desde entonces, tanto en las necesidades de la protección del consumidor como en la legislación que le afecta -incluida la producida por las instituciones comunitarias europeas-, y en la misma relación entre el Derecho estatal y el autonómico, hacen muy conveniente la aprobación de esta nueva Ley. Con esta perspectiva, respetando la competencia estatal sobre legislación civil y mercantil, se concretan ahora algunos de los derechos de los consumidores en las relaciones que surgen en el ámbito de las nuevas tecnologías y de los servicios de la sociedad de la información. Estas nuevas realidades también son tenidas en cuenta al regular la inspección, las infracciones y sanciones y las medidas administrativas no sancionadoras de protección, entendiendo que así se contribuye a clarificar la actuación de la Administración y a reforzar la posición de los consumidores en estos nuevos ámbitos.

Además, se regulan también en el nuevo texto ciertos aspectos de la actuación administrativa de defensa y protección de los consumidores. Se trata de materias que necesitan el rango de ley porque su contenido afecta a materias reservadas constitucionalmente a la Ley. Evidentemente es así en todo lo relativo a las infracciones y sanciones administrativas, pero igualmente deben regularse por ley las normas que habilitan a la Administración para adoptar medidas no sancionadoras que aseguren los intereses públicos de los consumidores y para realizar la inspección administrativa con esa misma finalidad.

Para abordar esta Ley se ha tenido en cuenta la dimensión supranacional que tiene el Derecho de los consumidores y usuarios y la existencia de una normativa comunitaria en esta materia, cada vez con mayor incidencia en un mercado de bienes y servicios que se ha globalizado y ha pasado a abarcar relaciones entre agentes económicos y consumidores impensables apenas hace unas décadas.

Las instituciones comunitarias han asumido que la política de los consumidores es un elemento esencial y prioritario para la consecución de la mejora de la calidad de vida de todos los ciudadanos de la Unión Europea, lo que ha supuesto una copiosa producción normativa en la materia. Así, pueden destacarse numerosas normas comunitarias en materia de seguridad de los productos y protección de los consumidores, entre ellas las que se proyectan sobre la seguridad general de los productos, responsabilidad por productos defectuosos, sistemas de pago, comercialización a distancia de servicios financieros, pensiones, seguros e inversiones, ventas a domicilio, utilización de inmuebles en régimen de tiempo compartido, viajes combinados, acciones de cesación, cooperación administrativa, etc. También se han aprobado disposiciones sobre la seguridad de los servicios y responsabilidad de los proveedores de servicios, y sobre la protección de los consumidores para la realización de compras seguras, comercio electrónico, servicios de interés general, prácticas comerciales leales, publicidad comparativa y engañosa, indicación de precios, cláusulas abusivas en los contratos, venta y garantías de los bienes de consumo, y ventas a distancia.

En cuanto a las cuestiones formales, se ha optado por la utilización del término consumidor para referirse tanto a los consumidores propiamente dichos como a los usuarios, ya que, aunque quizás se pudiera ensayar una distinción teórica entre ambas nociones, el régimen jurídico de protección que se les otorga es idéntico y su reiterada utilización a lo largo del texto haría su lectura más difícil sin aportar matices diferenciadores importantes. Únicamente se mantiene la referencia a consumidores y usuarios en la denominación de determinados órganos y en lo referente a las organizaciones o asociaciones de consumidores y usuarios.

El objetivo de la Ley se concreta en la defensa y protección del consumidor a través de una mejora de la calidad de los bienes y servicios mediante un adecuado y efectivo control e inspección de éstos, garantizando a los ciudadanos una especial protección de los intereses económicos y sociales articulada a través de dos elementos básicos: la actuación de las Administraciones Públicas y el fomento de las organizaciones o asociaciones de consumidores y usuarios.

II

El título I se ocupa de las disposiciones generales y de los principios informadores de los derechos de los consumidores. Su referente directo es la Ley 5/1985, de 8 de julio, de los Consumidores y Usuarios, de la que incluso se respeta la literalidad de gran parte de su articulado, con modificaciones de detalle que en nada afectan al fondo. El punto de partida lo constituye la proclamación de una serie de derechos básicos de los consumidores, que se sintetizan en los siguientes: el derecho a la protección de la salud y seguridad, el derecho a la protección de los intereses económicos y sociales, el derecho a la información y el derecho a la participación. Junto a estos derechos básicos se recogen otros que no son sino complemento o instrumento de aquellos: el derecho a la indemnización y reparación efectiva de daños, el derecho a la educación y formación y el derecho a la especial protección en situaciones de inferioridad.

A partir de ahí, los distintos capítulos en los que se divide el título I se ocupan del desarrollo de cada uno de estos derechos. No obstante, la concreción normativa de estos derechos no se agota en esta Ley, sino que hay que acudir más allá, a los desarrollos legislativos de otras materias cercanas o conexas, tales como la sanidad, seguridad industrial, turismo, espectáculos públicos, transportes, seguros o banca, que, junto a otros aspectos y quizás con diversa perspectiva, también regulan los derechos de los consumidores y sus medios de protección.

En cuanto al derecho a la protección de la salud y seguridad, el punto central de la regulación lo constituye la prohibición de que los bienes o servicios destinados a los consumidores representen un riesgo inaceptable para su salud y seguridad. Sin duda alguna, la noción de riesgo inaceptable es un complejo concepto jurídico indeterminado, que conlleva un cierto margen de apreciación por parte de los poderes públicos, pero se ha optado por esa denominación que es la empleada por la Unión Europea. El objetivo de alcanzar un nivel elevado de protección de la salud y seguridad de los consumidores puede obligar a adoptar decisiones restrictivas de la comercialización de bienes o servicios en ámbitos donde exista una incertidumbre científica. Esta prohibición se complementa con un mandato a los poderes públicos de vigilancia, control e inspección de las correspondientes condiciones de seguridad y salubridad de bienes y servicios, debiendo prestarse una especial atención a los bienes de primera necesidad y los servicios esenciales, por su particular trascendencia.

En cuanto al derecho a la protección de los intereses económicos y sociales, éste se plasma en multitud de preceptos. Especial trascendencia tiene en este ámbito lo relativo a la reparación efectiva de los daños ocasionados al consumidor, lo que explica que sea objeto de un capítulo específico. A este respecto, los dos instrumentos fundamentales son, por un lado, las acciones judiciales de responsabilidad civil que pueden ejercer los consumidores cuando se les ocasiona un daño, por otro, el arbitraje de consumo. No obstante, las competencias normativas sobre ambas materias corresponden al Estado, por lo que el texto se limita a remitir a esta legislación y a dirigir un mandato a los poderes públicos de la Comunidad Autónoma de Andalucía para que éstos las favorezcan y fomenten.

Por su parte, el capítulo VI se ocupa del derecho a la información. En principio, éste es un derecho distinto a los dos anteriores, pero, en muchas ocasiones, se convierte en un mero medio o complemento, bien para garantizar la salud y seguridad de los consumidores, bien para proteger sus legítimos intereses económicos y sociales. Los medios a través de los que se pretende garantizar esta información a los consumidores son muy variados: desde el establecimiento de mandatos a los propios poderes públicos hasta la imposición a los sujetos responsables de la producción, comercialización y venta de bienes o prestación de servicios del deber de informar veraz, suficiente y comprensiblemente a los consumidores sobre las características de los mismos. A este respecto, ha de destacarse la regulación que se contiene en el marco de la legislación europea y estatal de este deber en el ámbito de los servicios de la sociedad de la información.

En cuanto al derecho de participación en los asuntos públicos, la Ley se centra en la que tiene lugar a través de las organizaciones o asociaciones de consumidores, que constituyen hoy en día una pieza clave en el sistema jurídico de protección al consumidor. Con este presupuesto, se regulan las condiciones que éstas tienen que cumplir para ser consideradas asociaciones u organizaciones de consumidores a todos los efectos previstos por la presente Ley, que van desde su derecho a formar parte de órganos tales como el Consejo Andaluz de Consumo o el Consejo de los Consumidores y Usuarios de Andalucía, pasando por su derecho a ejercer las acciones judiciales previstas por la legislación aplicable, hasta la facultad para recibir ayudas públicas. En este contexto, se ha considerado oportuno que el Consejo de los Consumidores y Usuarios de Andalucía, creado y regulado hasta ahora por normas reglamentarias, pase a tener reflejo en la Ley y, por tanto, una garantía legal de su existencia misma y configuración esencial como es más conveniente a su posición y funciones.

III

Dentro ya de la actuación administrativa de protección de los consumidores que se ha incluido en el título II, un aspecto capital es el del control e inspección. Esta actividad administrativa es imprescindible, no ya fundamentalmente para sancionar las infracciones a la normativa protectora de los consumidores y reaccionar ante las situaciones de riesgo con medidas no sancionadoras, sino, antes que todo eso, para evitar que se produzcan las infracciones y los riesgos. Por eso, el capítulo dedicado al control e inspección destaca que la actividad de inspección no ha de identificarse con la actividad previa y preordenada exclusivamente al procedimiento sancionador, sino que tiene otras funciones.

Esta Ley quiere una inspección con las potestades necesarias para cumplir su tarea, que respalden su actuación y cuenten con la colaboración de todos aquellos órganos administrativos cuya actividad pueda verse afectada, de alguna manera, por la actuación de la inspección de Consumo. Para la eficacia de su función es preciso contar con procedimientos de actuación que no impongan trámites gravosos ni dilaten temporalmente la adopción de las medidas procedentes para garantizar la salud y la seguridad de los ciudadanos.

Se ocupa también la Ley de algunos aspectos organizativos de la inspección. Entre las novedades a este respecto debe destacarse el relevante papel que ha de desempeñar la Comisión Coordinadora de las Inspecciones de Bienes y Servicios de la Junta de Andalucía, órgano interdepartamental que habrá de canalizar la coordinación y la colaboración entre distintas Consejerías y hasta de varios servicios de una misma Consejería.

IV

La Ley, en el capítulo III del título II, presta especial atención a las potestades no sancionadoras de la Administración para evitar situaciones de riesgo para los derechos de los consumidores. De conformidad con lo establecido en el Derecho comunitario y en el Derecho estatal básico, se contemplan, desde luego, las situaciones de riesgo para la salud y seguridad que puedan derivar de bienes, regulando la actuación que deben desarrollar en tales supuestos las Administraciones de la Comunidad Autónoma. Pero se prevén también en esta Ley potestades ante las situaciones de riesgo que deriven de servicios y para algunas que afecten gravemente a los intereses económicos de los consumidores. Se han concretado los supuestos de hecho ante los que la Administración debe reaccionar para proteger los intereses públicos afectados, enumerando las medidas administrativas de aplicación en cada caso, en función de la naturaleza y circunstancias en que se presenten.

Así mismo se regulan los requisitos formales para la adopción de estas medidas con todas las garantías posibles y se valoran igualmente las posibilidades de medidas provisionales y urgentes en todos los casos en que lo requieran para que no se consumen o perpetúen los daños a la salud o a la seguridad y los más graves y patentes fraudes.

V

El capítulo IV del título II, dedicado a infracciones y sanciones, está presidido por el deseo de cumplir rigurosamente con el principio constitucional de tipicidad, no sólo en lo relativo a las infracciones, que se enumeran y describen con minuciosidad y precisión, sino también de las sanciones, procurando reducir los márgenes de las procedentes en cada caso, de manera que los ciudadanos y la Administración, así como finalmente los tribunales, tengan un marco estricto al que atenerse, unificándose así los criterios de graduación a aplicar por los distintos órganos sancionadores en materia de consumo.

Junto a ello, se pretende que la potestad sancionadora sirva también con eficacia a la protección de los intereses de los consumidores, incluyendo, como novedad, la de los consumidores concretos víctimas de la infracción reprimida, de manera que se cumpla más adecuadamente su función de retribución proporcional a la concreta lesión sufrida por el ciudadano y de prevención especial y general. Para ello, entre otras cosas, se introducen algunas modificaciones en el cuadro general de las sanciones, entre las que destaca la previsión del comiso del beneficio ilícito obtenido. Aunque esta modalidad de comiso no está prevista en la legislación estatal de protección de los consumidores, su introducción aquí no supone una divergencia notable. Entre otras razones, porque esto mismo lo trata de conseguir el Derecho estatal de consumo con el incremento de las multas y porque en otros sectores el mismo Derecho estatal ha consagrado esta misma sanción de comiso del beneficio ilícito. Lo mismo puede decirse de la nueva sanción de apercibimiento o de las concreciones que se hacen sobre la sanción de cierre de establecimientos, toda vez que, de una parte, la legislación estatal de consumo ni siquiera establece un mínimo para las multas correspondientes a las infracciones leves y, de otra, el cierre de establecimientos propiamente dicho no tiene sentido cuando, como es cada vez más frecuente, las actividades infractoras no se realizan en un establecimiento físico.

Igualmente, la Ley se ocupa de la localización de las infracciones y aborda con precisión y rigor la determinación de los sujetos responsables, que es una de las cuestiones que, por la singularidad de la realidad regulada, ha presentado mayores dificultades en el ámbito de la defensa de los consumidores.

VI

Para una real protección de los consumidores es imprescindible la existencia de una organización administrativa adecuada y suficiente, específicamente dedicada al logro de ese objetivo y a la ejecución de la legislación de defensa de los consumidores en todos los ámbitos en que es aplicable y están en juego los intereses de los consumidores. Ello no depende sólo de los medios materiales y humanos, sino de las competencias que se le otorguen y de su posición en el conjunto de la estructura administrativa respecto a otros órganos que se ocupan de sectores concretos y aplican la correspondiente legislación sectorial. A evitar una fragmentación peligrosa y perturbadora que, a la postre, impide realizar una política de conjunto y una actividad administrativa eficaz y coherente de protección de los consumidores se dirigen muchos de los preceptos de esta Ley, no sólo los de las disposiciones generales que ocupan el capítulo I del título II de la Ley, sino otros específicos sobre inspección, medidas no sancionadoras e infracciones y sanciones.

Lo que se pretende es huir de la idea de que el ámbito material de actuación de los órganos de defensa de los consumidores es sólo aquél puramente residual no cubierto por la actuación y competencias de los órganos sectoriales. Error que deriva a su vez de configurar la legislación de consumo como una legislación supletoria de la establecida para cada sector de producción, comercio o prestación de servicios. Lo que se logra es que la legislación de consumo y los órganos administrativos llamados a aplicarla tengan un sentido y un ámbito general y horizontal que afecta a cualesquiera bienes, servicios, actividades o funciones dirigidos a los consumidores, de modo que inevitablemente ha de atravesar a ciertas legislaciones y organizaciones administrativas sectoriales con las que debe compatibilizarse armoniosamente.

VII

La Ley quiere aumentar las competencias locales, sobre todo de los municipios, en la protección de los consumidores. Así queda plasmado en el título III y en los lugares correspondientes del título II, según se trate de competencias de inspección, de la adopción de medidas no sancionadoras o del ejercicio de la potestad sancionadora. Lo hace no sólo para cumplir el mandato constitucional de autonomía local y para satisfacer las legítimas aspiraciones de los municipios andaluces en un ámbito que, a veces, es muy adecuado para su actuación, sino también convencida de que así se puede mejorar la actuación administrativa e incrementar los medios personales y materiales dedicados a la protección de los consumidores y, por tanto, la posición de éstos.

Esta atribución de competencias locales, muy por encima de lo establecido en la legislación estatal supletoria, se quiere, no obstante, que quede limitada a los asuntos de consumo más específicamente locales. Así, respetando al máximo la autonomía local y teniendo en cuenta la diversa capacidad de los municipios, se establece un sistema que no impide la ágil actuación de la Administración autonómica, que, según los casos, se desarrollará en su ámbito propio o completará o suplirá a la local, sin necesidad de complejos y formales mecanismos de sustitución o subrogación. En el fondo, late en el sistema que se instaura el principio de subsidiariedad, pero buscando sobre todo la simplicidad, la eficacia y la rapidez, articulándose mediante una fórmula de competencias concurrentes e indistintas que permitirá en todo caso que la Administración autonómica garantice un nivel homogéneo de protección en Andalucía.