ANEXO

Recomendación (n° 9) relativa a la lucha contra el fraude documental en materia de estado civil y memoria explicativa adoptadas por la Asamblea General de Estrasburgo el 17 de marzo de 2005

La Comisión Internacional del Estado Civil,

Considerando que las autoridades de los Estados miembros se enfrentan a un número creciente de documentos extranjeros del estado civil en los que se da fe de hechos relativos al estado civil que no se corresponden con la realidad, debido primordialmente a la gestión defectuosa de los registros o a maniobras fraudulentas;

Considerando que estas maniobras fraudulentas tienen a menudo por finalidad obtener ventajas indebidas, tales como el acceso al territorio, la adquisición o el reconocimiento de la nacionalidad o diversos derechos sociales;

Considerando que para los Estados miembros es importante poder detectar los documentos defectuosos, erróneos o fraudulentos con el fin de impedir su utilización abusiva o indebida;

Dirige la siguiente Recomendación a los Estados miembros:

1. Los Estados miembros deben recordar a sus autoridades del estado civil, sus autoridades administrativas y demás autoridades competentes que, cuando se requiera una certificación de un registro civil para acreditar el estado civil, las únicas certificaciones admisibles serán las que estén firmadas y fechadas por la autoridad competente, provistas, en su caso, del sello correspondiente y con indicación, asimismo, del registro del que proceden.

2. Los Estados miembros llamarán la atención de esas mismas autoridades, como destinatarias de documentos extranjeros del estado civil, incluso legalizados, acerca de diversos indicios que pueden revelar el carácter defectuoso, erróneo o fraudulento de un acta del registro civil o de un documento presentado, como los siguientes:

• a) Indicios relacionados con las condiciones en que se elaboró el acta o se redactó el documento:
  • Existe un intervalo muy largo entre la fecha del acta y la fecha del hecho al que se refiere;
  • El acta se elaboró transcurrido mucho tiempo desde el hecho al que se refiere y muy poco tiempo antes del trámite para el que se expidió el documento;
  • Existen contradicciones o aspectos inverosímiles entre los diferentes datos consignados en el acta o en el documento;
  • El acta se elaboró exclusivamente sobre la base de la declaración de la persona a la que se refiere directamente;
  • El acta se elaboró sin disponerse de un elemento objetivo que garantizara la realidad del hecho referido en la misma;
  • Se trata de un documento expedido por una autoridad que no tenía en su poder o no tenía acceso al acta original.
• b) Indicios derivados de elementos externos del documento:
  • Existen contradicciones o aspectos inverosímiles entre los datos del documento presentado y los que figuran en otras actas o documentos comunicados a la autoridad competente o que obren en su poder;
  • Los datos que figuran en el documento presentado no parecen corresponder a la persona a la que se refieren;
  • La autoridad competente en el asunto ha tenido conocimiento por medios oficiales de fraudes o irregularidades anteriores imputables al interesado;
  • La autoridad competente en el asunto ha tenido conocimiento por medios oficiales de numerosas irregularidades en la gestión de los registros civiles o la expedición de certificaciones de los registros del Estado de origen del documento presentado.

3. Cuando existan indicios que hagan dudar de la exactitud de los datos que figuran en el documento presentado o de la autenticidad de las firmas, el sello o el documento en sí mismo, la autoridad competente en el asunto realizará todas las comprobaciones necesarias, en particular con el interesado. En caso necesario, procederá, en la medida de lo posible y de acuerdo con las autoridades del lugar de que se trate, a una comprobación de que existe ese acta en los registros del Estado de origen y de su conformidad con el documento presentado.

4.

• a) Cuando de los elementos verificados se desprenda el carácter fraudulento del documento presentado, la autoridad competente se negará a otorgarle efecto alguno.
• b) Cuando de los elementos verificados se desprenda el carácter defectuoso o erróneo del documento presentado, la autoridad competente determinará si puede otorgarse algún efecto al documento a pesar del defecto o error de que adolezca.

5. Cuando la autoridad competente en el asunto se niegue total o parcialmente a otorgar efectos al documento, informará al interesado de su derecho a presentar un recurso, ya sea ante el superior jerárquico con carácter previo, ya directamente ante los tribunales, y a formular entonces sus alegaciones y aportar, cuando proceda, pruebas complementarias.

6. Los Estados miembros colaborarán entre sí para compartir entre ellos la información y los métodos de detección de actas y documentos defectuosos, erróneos o fraudulentos. En particular, tendrán en cuenta el resultado de los controles realizados previamente por las autoridades de otro Estado miembro.

MEMORIA EXPLICATIVA

Consideraciones generales

La Comisión Internacional del Estado Civil (CIEC) viene dedicando desde hace tiempo especial atención al fenómeno creciente del fraude en materia de estado civil, como lo demuestra el estudio publicado en 1996 y actualizado en el año 2000.

En los últimos años, los debates celebrados en el seno de un grupo de trabajo han puesto de manifiesto que las autoridades de los Estados miembros de la CIEC se encuentran con un número creciente de documentos extranjeros de estado civil que no ofrecen garantías suficientes o que se refieren a actos de estado civil que no se corresponden con la realidad, en ocasiones como consecuencia de la mala organización o gestión de los registros civiles locales o de falsificaciones.

La presente Recomendación responde al deseo de los Estados miembros de dotar de un formato específico a las informaciones intercambiadas en el grupo de trabajo acerca de las certificaciones y documentos extranjeros del estado civil cuya forma o contenido pueden plantear problemas cuando se presentan en los Estados miembros, en particular para el reconocimiento de derechos o la adquisición de beneficios en esos países. En esta Recomendación no se contemplan otros tipos de fraude cuya frecuencia también va en aumento, como el reconocimiento de hijos o adopciones falsos o los matrimonios de conveniencia; estos últimos fueron objeto de una Resolución del Consejo de la Unión Europea, de 4 de diciembre de 1997, sobre las medidas que han de adoptarse en materia de lucha contra los matrimonios de conveniencia.

Aunque este texto no se limita a los casos de maniobras fraudulentas, se ha optado en la Recomendación por utilizar la expresión «fraude documental» en aras de la brevedad y porque es la que se utiliza más comúnmente. Los objetivos perseguidos con las maniobras fraudulentas citados en el preámbulo tienen un carácter meramente ilustrativo.

Con la presente Recomendación se pretende, por una parte, llamar la atención de los Estados miembros sobre los indicios que permiten identificar un documento de estado civil fraudulento, erróneo o defectuoso y, por otra parte, fomentar la colaboración entre los Estados miembros con miras a esa identificación.

Para ello, la CIEC ha realizado un inventario de los supuestos más frecuentes de documentos de forma o contenido dudosos, clasificándolos en tres categorías distintas:

• a) documentos de forma irregular pero contenido exacto;
• b) documentos de forma regular o irregular y de contenido erróneo que no revelan ninguna intención fraudulenta;
• c) documentos de forma regular o irregular creados o falsificados deliberadamente con objeto de beneficiarse de un hecho de estado civil inexistente o inexacto.

Partiendo de que a menudo resulta difícil probar la intención fraudulenta y de que lo que les interesa a las autoridades destinatarias es saber si es exacto o no el hecho o la situación del estado civil referidos en el documento presentado, la Recomendación:

• Recuerda cuáles son los signos materiales en cuya ausencia no puede garantizarse la autenticidad de ninguna certificación expedida por un registro civil;
• Llama la atención sobre una serie de indicios derivados de las condiciones de elaboración de las actas o de elementos externos que pueden poner de manifiesto el carácter defectuoso, erróneo o fraudulento de un documento;
• Especifica qué controles deben efectuarse y qué consecuencias deben derivarse cuando de dichos controles resulte que un documento refleja hechos del estado civil que no se corresponden con la realidad, exista o no intención fraudulenta.

Comentario de los distintos apartados de la Recomendación

Punto 1.

En el punto 1 se especifica cuáles son los requisitos mínimos que debe reunir una certificación de un registro civil para que pueda admitirse como medio de prueba del estado civil de una persona, cuando se exija la presentación de esa certificación a tal fin. El punto 1 contiene los signos materiales más elementales que han de permitir identificar a la autoridad expedidora del documento, su competencia (firma, sello y fecha) y el registro del que procede el documento. Conviene recordar, no obstante, que en algunos Estados, como el Reino Unido, el sello puede hacer las veces de firma. Aunque también es habitual que en las certificaciones de los registros civiles se indique el número con el que está inscrita en un registro determinado el acta de la que se ha extraído la información, no se ha incluido este elemento entre las indicaciones elementales porque la práctica de la numeración puede ser diferente en los distintos países. La exigencia de fecha, sello y, en su caso, firma se aplica por analogía a los certificados y otros documentos del estado civil que no son propiamente extractos (por ejemplo, un certificado de capacidad matrimonial, un certificado de soltería o un certificado de vida).

El término «certificación» utilizado en el punto 1 comprende todo documento (incluidos los elaborados con sistemas informáticos) que recoja datos inscritos en los registros civiles y que haya sido expedido por la autoridad competente, esto es, las certificaciones en extracto, con un formato más o menos resumido, y las certificaciones literales de actas inscritas en esos registros.

En este punto 1 y en el siguiente se recuerda que los documentos de estado civil pueden presentarse ante muy diversas autoridades de los Estados miembros (por ejemplo, prefecturas, tribunales, policía, servicios de extranjería, etc.) que, a diferencia de los empleados de los registros civiles, tendrán probablemente menos experiencia en materia de documentos extranjeros de estado civil. Además de la medida positiva consistente en llamar la atención de todas las autoridades interesadas en cuanto al contenido de la Recomendación, la CIEC considera conveniente que los Estados miembros reflexionen acerca de los medios disponibles para dar formación a esas autoridades en materia de detección de documentos del estado civil defectuosos, erróneos o fraudulentos, por ejemplo, presentando una recopilación de modelos de actas extranjeras o propiciando una cooperación más amplia entre las autoridades internas, sobre todo en cuanto a los procedimientos que permiten detectar documentos de estado civil falsificados.

Punto 2.

Como complemento de los indicios elementales indicados en el punto 1, en el punto 2 se enumeran sin carácter exhaustivo algunos indicios que pueden arrojar dudas sobre la regularidad de un documento extranjero y/o la exactitud de su contenido, y dar lugar a una comprobación con arreglo al procedimiento establecido en el punto 3. Se trata únicamente de indicios que, tomados por separado, no resultan decisivos, pero cuya presencia, sobre todo en combinación con otros, debe poner en guardia a la autoridad encargada del asunto. Se destaca que los indicios pueden derivarse tanto de las condiciones de elaboración del documento como de los datos recogidos en el mismo o de aspectos externos de éste.

Conviene subrayar que el punto 2 se aplica incluso a los documentos legalizados, puesto que la legalización únicamente consiste en la comprobación de los aspectos formales de un documento (veracidad de la firma, calidad del firmante, identidad del sello estampado) sin dar fe de la exactitud de la información contenida en el documento legalizado.

La mayor parte de los indicios enumerados no requieren más aclaraciones. No obstante, cabe señalar que:

• Por «acta» en el sentido del punto 2 y del resto de la Recomendación se entiende el acta original inscrita en los registros del Estado de procedencia del documento presentado;
• En los dos primeros guiones del apartado a) se incluyen, entre otras, las sentencias complementarias;
• En el cuarto guión del apartado a) se alude principalmente al procedimiento de «autocertificación», sin el apoyo de declaraciones de terceros;
• En el quinto guión del apartado a) se alude, por ejemplo, a las actas de nacimiento elaboradas sin la presentación de un certificado médico;
• El sexto guión del apartado a) se refiere al supuesto de que una autoridad, sin tener ante sí el acta original ni tener acceso a la misma, elabora un documento, por ejemplo a partir de una certificación o de una fotocopia;
• La valoración de los elementos contemplados en los dos últimos guiones del apartado b) no debe basarse en impresiones subjetivas, meros rumores o incidentes aislados; es necesario que estos elementos se hayan comunicado oficialmente a la autoridad encargada del asunto, por ejemplo, por medio de una comunicación administrativa o instrucción.

Punto 3.

En el punto 3 se describen los procedimientos que deben seguirse en caso de que existan indicios que hagan dudar de la exactitud o regularidad de un documento.

La redacción del texto deja un amplio margen de apreciación a la autoridad ante la que se presenta el documento en cuestión. A esa autoridad le corresponde, en función de las posibilidades que le ofrezca su derecho interno, elegir el procedimiento que considere más adecuado en cada caso, teniendo en cuenta todas las circunstancias. Por ejemplo, cuando, en ciertos casos, del documento o de las circunstancias se desprenda claramente que el documento presentado es erróneo o fraudulento, no parecerá muy necesario o no lo será en absoluto realizar una investigación en profundidad. En otros casos puede juzgarse necesario realizar una comprobación ante el interesado o en el país extranjero. Puede considerarse también oportuno encargar a un laboratorio especializado el análisis del documento presentado.

En cualquier caso, la CIEC considera que sería conveniente que algunos Estados revisaran su legislación interna para asegurarse de que permita realizar comprobaciones con el alcance necesario (por ejemplo, el control del contenido de un documento, y no sólo de su forma) y que otorgue a la autoridad encargada de una investigación facultades suficientemente amplias. En algunos Estados se contempla ya la posibilidad de recurrir a procedimientos científicos de investigación. Ha de buscarse el necesario equilibrio entre el principio general de la presunción de validez de los documentos extranjeros del estado civil, el interés general que representa la fiabilidad de los datos sobre el estado civil y los derechos fundamentales del interesado.

El texto no establece de qué forma han de efectuarse las distintas comprobaciones, dado que estas últimas dependerán también de las circunstancias de cada caso. No obstante, dado que se trata de una tarea delicada y que requiere cierta experiencia, podría ser útil establecer un mecanismo de vigilancia para autorizar y armonizar las gestiones emprendidas en los niveles inferiores, con el fin de cerciorarse de que la información recabada y la experiencia adquirida se difundan a todas las instancias interesadas y procurar que situaciones semejantes no reciban un tratamiento diferente.

Las comprobaciones ante el interesado pueden efectuarse por escrito (en particular, mediante una petición de información complementaria) o mediante una entrevista. Cuando la comprobación en el Estado extranjero resulte imprescindible para cerciorarse de que existe un acta en los registros locales y que las menciones contenidas en la misma coinciden con las del documento presentado, será lógicamente necesario contar con la asistencia de las autoridades locales.

Para las investigaciones sobre el terreno, el Estado miembro interesado recurrirá en primer término a sus servicios consulares, que podrán decidir si efectúan ellos mismos la investigación o si la encargan -como vienen haciendo ya las autoridades de algunos Estados miembros- a un abogado de confianza u otro especialista con la experiencia práctica y jurídica necesaria. En este último caso, se recomienda no divulgar la identidad del mandatario a los particulares y no utilizar al mismo especialista para todas las operaciones. De todos modos, es importante velar por que cualquier investigación se lleve a cabo con diligencia, puesto que pueden resultar afectados derechos fundamentales del interesado (por ejemplo, en el caso de documentos del estado civil presentados a efectos de reagrupamiento familiar).

El punto 3 no hace alusión a los gastos del procedimiento de comprobación ni a su eventual reembolso por el interesado. Este aspecto se deja a la apreciación de cada Estado miembro.

Punto 4.

En este punto se especifican las consecuencias que han de derivarse cuando se concluya que un documento presentado es defectuoso, erróneo o fraudulento. Mientras que el documento fraudulento deberá quedar en todo caso privado de efecto (a), no ocurrirá necesariamente lo mismo en el caso de un documento defectuoso o erróneo (b). Por ejemplo, la autoridad competente puede considerar que procede reconocer al documento un cierto efecto (no necesariamente pleno), sobre todo cuando resulte posible subsanar el defecto mediante la presentación de documentación complementaria, un procedimiento de rectificación u otros medios. Este sería el caso de una certificación literal del acta de nacimiento que incluya diversas anotaciones marginales o posteriores y que se admita como prueba del nacimiento, pero no de los demás hechos del estado civil contenidos en la misma.

Punto 5.

En este punto se recogen las garantías que deben ofrecerse al interesado cuando su documento extranjero quede privado total o parcialmente de efecto. Su redacción pretende reflejar las diferencias existentes entre los Estados miembros en materia de recursos contra las resoluciones administrativas. Con objeto de cumplir lo exigido en el artículo 6 del Convenio europeo de los derechos humanos, lo importante es que el interesado disponga de la posibilidad de presentar un recurso judicial, por lo menos al final del procedimiento. Y es que, tal y como ha precisado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, el estado de las personas forma parte de lo que se denomina «derechos de carácter civil» a los efectos del artículo 6 (sentencia Mustafa c. Francia de 17 de junio de 2003, n° 14).

Dado que los controles a los que se alude en la Recomendación pueden conducir a que quede privado de efecto un documento presentado por una persona que no es sino víctima pasiva de la mala gestión de los registros en su país, debería preverse la posibilidad de aportar en un caso así la prueba de un hecho del estado civil por otros medios.

Punto 6.

Aun cuando los documentos impugnados provengan de países diversos y los Estados miembros de la CIEC no siempre tengan problemas al respecto con los mismos países extranjeros, es evidente que la detección de los documentos extranjeros del estado civil defectuosos, erróneos o fraudulentos es una preocupación compartida por todos los Estados miembros de la CIEC, por lo que está justificado que la CIEC recomiende la implantación de una cooperación más estrecha en este ámbito. Entre las medidas que permitirían reforzar esta cooperación entre los Estados miembros pueden preverse las siguientes:

• El intercambio sistemático de información, a través del Secretario General de la CIEC o de un grupo de trabajo, sobre los casos de fraude documental detectados y las medidas adoptadas para la lucha contra el fraude;
• La creación de un inventario de experiencias derivadas de los procedimientos de comprobación;
• La creación de una base de datos que contenga modelos de actas o de documentos procedentes de países no miembros de la CIEC;
• La colaboración, en materia de comprobaciones, entre los servicios consulares de los Estados miembros, incluida la utilización por diversos Estados de los servicios del mismo especialista o abogado de confianza para los fines de las investigaciones en un país extranjero.

En el texto se recomienda tener en cuenta los resultados de las investigaciones llevadas a cabo por otros Estados miembros, pero se deja libertad a la autoridad competente para decidir qué hacer con esos resultados. Por tanto, puede que esa autoridad se dé por satisfecha con el examen realizado en o por otro Estado miembro o que, por el contrario, decida proceder a una nueva comprobación por disponer de datos divergentes más fiables o considerar que posee un mejor conocimiento del funcionamiento del registro civil extranjero que el que poseía el otro Estado miembro.