ANEXO

Recomendaci髇 (n� 9) relativa a la lucha contra el fraude documental en materia de estado civil y memoria explicativa adoptadas por la Asamblea General de Estrasburgo el 17 de marzo de 2005

La Comisi髇 Internacional del Estado Civil,

Considerando que las autoridades de los Estados miembros se enfrentan a un n鷐ero creciente de documentos extranjeros del estado civil en los que se da fe de hechos relativos al estado civil que no se corresponden con la realidad, debido primordialmente a la gesti髇 defectuosa de los registros o a maniobras fraudulentas;

Considerando que estas maniobras fraudulentas tienen a menudo por finalidad obtener ventajas indebidas, tales como el acceso al territorio, la adquisici髇 o el reconocimiento de la nacionalidad o diversos derechos sociales;

Considerando que para los Estados miembros es importante poder detectar los documentos defectuosos, err髇eos o fraudulentos con el fin de impedir su utilizaci髇 abusiva o indebida;

Dirige la siguiente Recomendaci髇 a los Estados miembros:

1. Los Estados miembros deben recordar a sus autoridades del estado civil, sus autoridades administrativas y dem醩 autoridades competentes que, cuando se requiera una certificaci髇 de un registro civil para acreditar el estado civil, las 鷑icas certificaciones admisibles ser醤 las que est閚 firmadas y fechadas por la autoridad competente, provistas, en su caso, del sello correspondiente y con indicaci髇, asimismo, del registro del que proceden.

2. Los Estados miembros llamar醤 la atenci髇 de esas mismas autoridades, como destinatarias de documentos extranjeros del estado civil, incluso legalizados, acerca de diversos indicios que pueden revelar el car醕ter defectuoso, err髇eo o fraudulento de un acta del registro civil o de un documento presentado, como los siguientes:

• a) Indicios relacionados con las condiciones en que se elabor� el acta o se redact� el documento:
  • Existe un intervalo muy largo entre la fecha del acta y la fecha del hecho al que se refiere;
  • El acta se elabor� transcurrido mucho tiempo desde el hecho al que se refiere y muy poco tiempo antes del tr醡ite para el que se expidi� el documento;
  • Existen contradicciones o aspectos inveros韒iles entre los diferentes datos consignados en el acta o en el documento;
  • El acta se elabor� exclusivamente sobre la base de la declaraci髇 de la persona a la que se refiere directamente;
  • El acta se elabor� sin disponerse de un elemento objetivo que garantizara la realidad del hecho referido en la misma;
  • Se trata de un documento expedido por una autoridad que no ten韆 en su poder o no ten韆 acceso al acta original.
• b) Indicios derivados de elementos externos del documento:
  • Existen contradicciones o aspectos inveros韒iles entre los datos del documento presentado y los que figuran en otras actas o documentos comunicados a la autoridad competente o que obren en su poder;
  • Los datos que figuran en el documento presentado no parecen corresponder a la persona a la que se refieren;
  • La autoridad competente en el asunto ha tenido conocimiento por medios oficiales de fraudes o irregularidades anteriores imputables al interesado;
  • La autoridad competente en el asunto ha tenido conocimiento por medios oficiales de numerosas irregularidades en la gesti髇 de los registros civiles o la expedici髇 de certificaciones de los registros del Estado de origen del documento presentado.

3. Cuando existan indicios que hagan dudar de la exactitud de los datos que figuran en el documento presentado o de la autenticidad de las firmas, el sello o el documento en s� mismo, la autoridad competente en el asunto realizar� todas las comprobaciones necesarias, en particular con el interesado. En caso necesario, proceder�, en la medida de lo posible y de acuerdo con las autoridades del lugar de que se trate, a una comprobaci髇 de que existe ese acta en los registros del Estado de origen y de su conformidad con el documento presentado.

4.

• a) Cuando de los elementos verificados se desprenda el car醕ter fraudulento del documento presentado, la autoridad competente se negar� a otorgarle efecto alguno.
• b) Cuando de los elementos verificados se desprenda el car醕ter defectuoso o err髇eo del documento presentado, la autoridad competente determinar� si puede otorgarse alg鷑 efecto al documento a pesar del defecto o error de que adolezca.

5. Cuando la autoridad competente en el asunto se niegue total o parcialmente a otorgar efectos al documento, informar� al interesado de su derecho a presentar un recurso, ya sea ante el superior jer醨quico con car醕ter previo, ya directamente ante los tribunales, y a formular entonces sus alegaciones y aportar, cuando proceda, pruebas complementarias.

6. Los Estados miembros colaborar醤 entre s� para compartir entre ellos la informaci髇 y los m閠odos de detecci髇 de actas y documentos defectuosos, err髇eos o fraudulentos. En particular, tendr醤 en cuenta el resultado de los controles realizados previamente por las autoridades de otro Estado miembro.

MEMORIA EXPLICATIVA

Consideraciones generales

La Comisi髇 Internacional del Estado Civil (CIEC) viene dedicando desde hace tiempo especial atenci髇 al fen髆eno creciente del fraude en materia de estado civil, como lo demuestra el estudio publicado en 1996 y actualizado en el a駉 2000.

En los 鷏timos a駉s, los debates celebrados en el seno de un grupo de trabajo han puesto de manifiesto que las autoridades de los Estados miembros de la CIEC se encuentran con un n鷐ero creciente de documentos extranjeros de estado civil que no ofrecen garant韆s suficientes o que se refieren a actos de estado civil que no se corresponden con la realidad, en ocasiones como consecuencia de la mala organizaci髇 o gesti髇 de los registros civiles locales o de falsificaciones.

La presente Recomendaci髇 responde al deseo de los Estados miembros de dotar de un formato espec韋ico a las informaciones intercambiadas en el grupo de trabajo acerca de las certificaciones y documentos extranjeros del estado civil cuya forma o contenido pueden plantear problemas cuando se presentan en los Estados miembros, en particular para el reconocimiento de derechos o la adquisici髇 de beneficios en esos pa韘es. En esta Recomendaci髇 no se contemplan otros tipos de fraude cuya frecuencia tambi閚 va en aumento, como el reconocimiento de hijos o adopciones falsos o los matrimonios de conveniencia; estos 鷏timos fueron objeto de una Resoluci髇 del Consejo de la Uni髇 Europea, de 4 de diciembre de 1997, sobre las medidas que han de adoptarse en materia de lucha contra los matrimonios de conveniencia.

Aunque este texto no se limita a los casos de maniobras fraudulentas, se ha optado en la Recomendaci髇 por utilizar la expresi髇 玣raude documental� en aras de la brevedad y porque es la que se utiliza m醩 com鷑mente. Los objetivos perseguidos con las maniobras fraudulentas citados en el pre醡bulo tienen un car醕ter meramente ilustrativo.

Con la presente Recomendaci髇 se pretende, por una parte, llamar la atenci髇 de los Estados miembros sobre los indicios que permiten identificar un documento de estado civil fraudulento, err髇eo o defectuoso y, por otra parte, fomentar la colaboraci髇 entre los Estados miembros con miras a esa identificaci髇.

Para ello, la CIEC ha realizado un inventario de los supuestos m醩 frecuentes de documentos de forma o contenido dudosos, clasific醤dolos en tres categor韆s distintas:

• a) documentos de forma irregular pero contenido exacto;
• b) documentos de forma regular o irregular y de contenido err髇eo que no revelan ninguna intenci髇 fraudulenta;
• c) documentos de forma regular o irregular creados o falsificados deliberadamente con objeto de beneficiarse de un hecho de estado civil inexistente o inexacto.

Partiendo de que a menudo resulta dif韈il probar la intenci髇 fraudulenta y de que lo que les interesa a las autoridades destinatarias es saber si es exacto o no el hecho o la situaci髇 del estado civil referidos en el documento presentado, la Recomendaci髇:

• Recuerda cu醠es son los signos materiales en cuya ausencia no puede garantizarse la autenticidad de ninguna certificaci髇 expedida por un registro civil;
• Llama la atenci髇 sobre una serie de indicios derivados de las condiciones de elaboraci髇 de las actas o de elementos externos que pueden poner de manifiesto el car醕ter defectuoso, err髇eo o fraudulento de un documento;
• Especifica qu� controles deben efectuarse y qu� consecuencias deben derivarse cuando de dichos controles resulte que un documento refleja hechos del estado civil que no se corresponden con la realidad, exista o no intenci髇 fraudulenta.

Comentario de los distintos apartados de la Recomendaci髇

Punto 1.

En el punto 1 se especifica cu醠es son los requisitos m韓imos que debe reunir una certificaci髇 de un registro civil para que pueda admitirse como medio de prueba del estado civil de una persona, cuando se exija la presentaci髇 de esa certificaci髇 a tal fin. El punto 1 contiene los signos materiales m醩 elementales que han de permitir identificar a la autoridad expedidora del documento, su competencia (firma, sello y fecha) y el registro del que procede el documento. Conviene recordar, no obstante, que en algunos Estados, como el Reino Unido, el sello puede hacer las veces de firma. Aunque tambi閚 es habitual que en las certificaciones de los registros civiles se indique el n鷐ero con el que est� inscrita en un registro determinado el acta de la que se ha extra韉o la informaci髇, no se ha incluido este elemento entre las indicaciones elementales porque la pr醕tica de la numeraci髇 puede ser diferente en los distintos pa韘es. La exigencia de fecha, sello y, en su caso, firma se aplica por analog韆 a los certificados y otros documentos del estado civil que no son propiamente extractos (por ejemplo, un certificado de capacidad matrimonial, un certificado de solter韆 o un certificado de vida).

El t閞mino 玞ertificaci髇� utilizado en el punto 1 comprende todo documento (incluidos los elaborados con sistemas inform醫icos) que recoja datos inscritos en los registros civiles y que haya sido expedido por la autoridad competente, esto es, las certificaciones en extracto, con un formato m醩 o menos resumido, y las certificaciones literales de actas inscritas en esos registros.

En este punto 1 y en el siguiente se recuerda que los documentos de estado civil pueden presentarse ante muy diversas autoridades de los Estados miembros (por ejemplo, prefecturas, tribunales, polic韆, servicios de extranjer韆, etc.) que, a diferencia de los empleados de los registros civiles, tendr醤 probablemente menos experiencia en materia de documentos extranjeros de estado civil. Adem醩 de la medida positiva consistente en llamar la atenci髇 de todas las autoridades interesadas en cuanto al contenido de la Recomendaci髇, la CIEC considera conveniente que los Estados miembros reflexionen acerca de los medios disponibles para dar formaci髇 a esas autoridades en materia de detecci髇 de documentos del estado civil defectuosos, err髇eos o fraudulentos, por ejemplo, presentando una recopilaci髇 de modelos de actas extranjeras o propiciando una cooperaci髇 m醩 amplia entre las autoridades internas, sobre todo en cuanto a los procedimientos que permiten detectar documentos de estado civil falsificados.

Punto 2.

Como complemento de los indicios elementales indicados en el punto 1, en el punto 2 se enumeran sin car醕ter exhaustivo algunos indicios que pueden arrojar dudas sobre la regularidad de un documento extranjero y/o la exactitud de su contenido, y dar lugar a una comprobaci髇 con arreglo al procedimiento establecido en el punto 3. Se trata 鷑icamente de indicios que, tomados por separado, no resultan decisivos, pero cuya presencia, sobre todo en combinaci髇 con otros, debe poner en guardia a la autoridad encargada del asunto. Se destaca que los indicios pueden derivarse tanto de las condiciones de elaboraci髇 del documento como de los datos recogidos en el mismo o de aspectos externos de 閟te.

Conviene subrayar que el punto 2 se aplica incluso a los documentos legalizados, puesto que la legalizaci髇 鷑icamente consiste en la comprobaci髇 de los aspectos formales de un documento (veracidad de la firma, calidad del firmante, identidad del sello estampado) sin dar fe de la exactitud de la informaci髇 contenida en el documento legalizado.

La mayor parte de los indicios enumerados no requieren m醩 aclaraciones. No obstante, cabe se馻lar que:

• Por 玜cta� en el sentido del punto 2 y del resto de la Recomendaci髇 se entiende el acta original inscrita en los registros del Estado de procedencia del documento presentado;
• En los dos primeros guiones del apartado a) se incluyen, entre otras, las sentencias complementarias;
• En el cuarto gui髇 del apartado a) se alude principalmente al procedimiento de 玜utocertificaci髇�, sin el apoyo de declaraciones de terceros;
• En el quinto gui髇 del apartado a) se alude, por ejemplo, a las actas de nacimiento elaboradas sin la presentaci髇 de un certificado m閐ico;
• El sexto gui髇 del apartado a) se refiere al supuesto de que una autoridad, sin tener ante s� el acta original ni tener acceso a la misma, elabora un documento, por ejemplo a partir de una certificaci髇 o de una fotocopia;
• La valoraci髇 de los elementos contemplados en los dos 鷏timos guiones del apartado b) no debe basarse en impresiones subjetivas, meros rumores o incidentes aislados; es necesario que estos elementos se hayan comunicado oficialmente a la autoridad encargada del asunto, por ejemplo, por medio de una comunicaci髇 administrativa o instrucci髇.

Punto 3.

En el punto 3 se describen los procedimientos que deben seguirse en caso de que existan indicios que hagan dudar de la exactitud o regularidad de un documento.

La redacci髇 del texto deja un amplio margen de apreciaci髇 a la autoridad ante la que se presenta el documento en cuesti髇. A esa autoridad le corresponde, en funci髇 de las posibilidades que le ofrezca su derecho interno, elegir el procedimiento que considere m醩 adecuado en cada caso, teniendo en cuenta todas las circunstancias. Por ejemplo, cuando, en ciertos casos, del documento o de las circunstancias se desprenda claramente que el documento presentado es err髇eo o fraudulento, no parecer� muy necesario o no lo ser� en absoluto realizar una investigaci髇 en profundidad. En otros casos puede juzgarse necesario realizar una comprobaci髇 ante el interesado o en el pa韘 extranjero. Puede considerarse tambi閚 oportuno encargar a un laboratorio especializado el an醠isis del documento presentado.

En cualquier caso, la CIEC considera que ser韆 conveniente que algunos Estados revisaran su legislaci髇 interna para asegurarse de que permita realizar comprobaciones con el alcance necesario (por ejemplo, el control del contenido de un documento, y no s髄o de su forma) y que otorgue a la autoridad encargada de una investigaci髇 facultades suficientemente amplias. En algunos Estados se contempla ya la posibilidad de recurrir a procedimientos cient韋icos de investigaci髇. Ha de buscarse el necesario equilibrio entre el principio general de la presunci髇 de validez de los documentos extranjeros del estado civil, el inter閟 general que representa la fiabilidad de los datos sobre el estado civil y los derechos fundamentales del interesado.

El texto no establece de qu� forma han de efectuarse las distintas comprobaciones, dado que estas 鷏timas depender醤 tambi閚 de las circunstancias de cada caso. No obstante, dado que se trata de una tarea delicada y que requiere cierta experiencia, podr韆 ser 鷗il establecer un mecanismo de vigilancia para autorizar y armonizar las gestiones emprendidas en los niveles inferiores, con el fin de cerciorarse de que la informaci髇 recabada y la experiencia adquirida se difundan a todas las instancias interesadas y procurar que situaciones semejantes no reciban un tratamiento diferente.

Las comprobaciones ante el interesado pueden efectuarse por escrito (en particular, mediante una petici髇 de informaci髇 complementaria) o mediante una entrevista. Cuando la comprobaci髇 en el Estado extranjero resulte imprescindible para cerciorarse de que existe un acta en los registros locales y que las menciones contenidas en la misma coinciden con las del documento presentado, ser� l骻icamente necesario contar con la asistencia de las autoridades locales.

Para las investigaciones sobre el terreno, el Estado miembro interesado recurrir� en primer t閞mino a sus servicios consulares, que podr醤 decidir si efect鷄n ellos mismos la investigaci髇 o si la encargan -como vienen haciendo ya las autoridades de algunos Estados miembros- a un abogado de confianza u otro especialista con la experiencia pr醕tica y jur韉ica necesaria. En este 鷏timo caso, se recomienda no divulgar la identidad del mandatario a los particulares y no utilizar al mismo especialista para todas las operaciones. De todos modos, es importante velar por que cualquier investigaci髇 se lleve a cabo con diligencia, puesto que pueden resultar afectados derechos fundamentales del interesado (por ejemplo, en el caso de documentos del estado civil presentados a efectos de reagrupamiento familiar).

El punto 3 no hace alusi髇 a los gastos del procedimiento de comprobaci髇 ni a su eventual reembolso por el interesado. Este aspecto se deja a la apreciaci髇 de cada Estado miembro.

Punto 4.

En este punto se especifican las consecuencias que han de derivarse cuando se concluya que un documento presentado es defectuoso, err髇eo o fraudulento. Mientras que el documento fraudulento deber� quedar en todo caso privado de efecto (a), no ocurrir� necesariamente lo mismo en el caso de un documento defectuoso o err髇eo (b). Por ejemplo, la autoridad competente puede considerar que procede reconocer al documento un cierto efecto (no necesariamente pleno), sobre todo cuando resulte posible subsanar el defecto mediante la presentaci髇 de documentaci髇 complementaria, un procedimiento de rectificaci髇 u otros medios. Este ser韆 el caso de una certificaci髇 literal del acta de nacimiento que incluya diversas anotaciones marginales o posteriores y que se admita como prueba del nacimiento, pero no de los dem醩 hechos del estado civil contenidos en la misma.

Punto 5.

En este punto se recogen las garant韆s que deben ofrecerse al interesado cuando su documento extranjero quede privado total o parcialmente de efecto. Su redacci髇 pretende reflejar las diferencias existentes entre los Estados miembros en materia de recursos contra las resoluciones administrativas. Con objeto de cumplir lo exigido en el art韈ulo 6 del Convenio europeo de los derechos humanos, lo importante es que el interesado disponga de la posibilidad de presentar un recurso judicial, por lo menos al final del procedimiento. Y es que, tal y como ha precisado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, el estado de las personas forma parte de lo que se denomina 玠erechos de car醕ter civil� a los efectos del art韈ulo 6 (sentencia Mustafa c. Francia de 17 de junio de 2003, n� 14).

Dado que los controles a los que se alude en la Recomendaci髇 pueden conducir a que quede privado de efecto un documento presentado por una persona que no es sino v韈tima pasiva de la mala gesti髇 de los registros en su pa韘, deber韆 preverse la posibilidad de aportar en un caso as� la prueba de un hecho del estado civil por otros medios.

Punto 6.

Aun cuando los documentos impugnados provengan de pa韘es diversos y los Estados miembros de la CIEC no siempre tengan problemas al respecto con los mismos pa韘es extranjeros, es evidente que la detecci髇 de los documentos extranjeros del estado civil defectuosos, err髇eos o fraudulentos es una preocupaci髇 compartida por todos los Estados miembros de la CIEC, por lo que est� justificado que la CIEC recomiende la implantaci髇 de una cooperaci髇 m醩 estrecha en este 醡bito. Entre las medidas que permitir韆n reforzar esta cooperaci髇 entre los Estados miembros pueden preverse las siguientes:

• El intercambio sistem醫ico de informaci髇, a trav閟 del Secretario General de la CIEC o de un grupo de trabajo, sobre los casos de fraude documental detectados y las medidas adoptadas para la lucha contra el fraude;
• La creaci髇 de un inventario de experiencias derivadas de los procedimientos de comprobaci髇;
• La creaci髇 de una base de datos que contenga modelos de actas o de documentos procedentes de pa韘es no miembros de la CIEC;
• La colaboraci髇, en materia de comprobaciones, entre los servicios consulares de los Estados miembros, incluida la utilizaci髇 por diversos Estados de los servicios del mismo especialista o abogado de confianza para los fines de las investigaciones en un pa韘 extranjero.

En el texto se recomienda tener en cuenta los resultados de las investigaciones llevadas a cabo por otros Estados miembros, pero se deja libertad a la autoridad competente para decidir qu� hacer con esos resultados. Por tanto, puede que esa autoridad se d� por satisfecha con el examen realizado en o por otro Estado miembro o que, por el contrario, decida proceder a una nueva comprobaci髇 por disponer de datos divergentes m醩 fiables o considerar que posee un mejor conocimiento del funcionamiento del registro civil extranjero que el que pose韆 el otro Estado miembro.