Sinopsis: Necesidad e importancia de la próxima y urgente reforma fiscal en España. Consideración especial de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, así como del Tribunal Constitucional y Tribunal Supremo. Conceptos a tener en cuenta, como la deuda tributaria, la existencia anómala de los recargos tributarios, el reconocimiento progresivo, detallado y eficaz de los derechos de los obligados tributarios. La urgente reforma del aplazamiento y fraccionamiento de pago y la consideración jurídica que merece la prescripción fiscal. Importancia de la reforma fiscal en relación con el desarrollo económico y financiero. Relevancia directa del sistema tributario en el ámbito de la economía general, en defensa de las sociedades mercantiles, incluidas la pequeña y mediana empresa, al ser los verdaderos motores de nuestra economía. Se analiza la urgente reforma fiscal en los procedimientos tributarios, que permitirán una mejora en la relación jurídico tributaria
Nuestro actual sistema tributario se fundamenta en los principios y procedimientos de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, que, a su vez, se basó en la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, ambas Leyes Generales Tributaria. Desde el año 2003 los cambios sociales, políticos y económicos que ha habido en España, son tan numerosos e importantes, que prácticamente se puede considerar desfasada la mencionada Ley 58/2003. No obstante, se debe recordar la influencia que tuvo en la configuración del sistema tributario, la Ley 1/1998, de Derechos y Garantías del Contribuyente, derogada al poco tiempo. Todos estos conjuntos normativos, formados por la Ley General Tributaria y sus correspondientes reglamentos, permitieron en su momento, el desarrollo del sistema tributario pero que en la actualidad demandan una reforma en profundidad.
Bien entendido que no se trata de reformar por el simple hecho de hacerlo, sino que el cambio que debe producirse en la Ley 58/2003, debe llevarse a cabo después de un estudio sereno de aquellas normas que demanden una reforma, siempre respetando los principios de prudencia política, proporcionalidad en cuanto al alcance de la misma y respeto a los principios del sistema tributario que han demostrado su eficacia.
Es obvio que no todo debe ser objeto de reforma, pues las disposiciones que se encuentren actualizadas, deben ser objeto de respeto legislativo, no así otras, que o bien no se han adaptado a los nuevos cambios provocados por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y Tribunal Supremo, en especial por lo que se refiere a los derechos y garantías de los contribuyentes. Asimismo, se deberán tener en cuenta las sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, también en lo que se refiere a las garantías materiales y formales que han enriquecido nuestro sistema.
Influencia armonizadora de la Unión Europea
La Unión Europea se encuentra en una fase de armonización de principios que afectan al sistema tributario de los Estados miembros, en especial, gracias a las Directivas que regulan el Impuesto sobre el Valor Añadido, que son normas básicas y cumplen las funciones que en nuestro ordenamiento se les atribuye a las mismas, como son, la armonización que persigue homogeneizar las legislaciones internas de los Estados miembros, evitando regulaciones que obstaculicen o se opongan a la creación de una normativa fiscal análoga. Siendo evidente que se pone en peligro esta finalidad si respecto de la normativa armonizada y reproducida por la legislación autonómica, se propicia la posibilidad de interpretaciones diversas.
Lo mismo cabe decir del principio de igualdad, ampliamente desarrollado por el TJUE, en los términos que en que expresa la Sentencia del TJUE de 30 de enero de 2020, (C-513/2018), según la cual, el principio de igualdad de trato exige que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que no se traten de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado. Es este un principio jurisprudencial ampliamente aplicado por nuestros órganos jurisdiccionales, que siempre aparece reforzado por la jurisprudencia del TJUE.
El concepto, fines y clases de tributos que aparecen definidos en el artículo 2 de la Ley 58/2003, no cabe duda que son válidos para el futuro, por cuanto al estar redactados en términos generales pueden servir para el próximo sistema que surja de la reforma fiscal. Lo mismo cabe decir de los principios generales y de la relación jurídico tributaria, aun cuando, el principio de indisponibilidad del crédito tributario (art. 17 de la Ley 58/2003), debería adaptarse a la presente realidad y reconocer que en casos excepcionales y con las debidas garantías, la Administración tributaria debería tener la potestad de pactar con el deudor tributario el importe y el plazo para el pago.
Conceptos tributarios pendientes de reforma
En el importe de la deuda tributaria debería suprimirse, de una vez para siempre, tanto el recargo por declaración extemporánea sin requerimiento previo (art. 27), así como los recargos del período ejecutivo (art. 28), para de ese modo equipararnos al resto de Estados de la Unión Europea, pues para compensar económicamente el retraso en el pago de la deuda tributaria, ya se cuenta con la exigencia del interés de demora (art. 26). Todo recargo tiene naturaleza sancionadora y lo único que se consigue, no es sólo un ingreso extra en las arcas públicas, sino una flagrante vulneración de distintas sentencias que ha dictado el TJUE, como la famosa de 24 de febrero de 1994.
En el mismo sentido, para configurar una Administración tributaria avanzada y respetuosa siempre con los derechos de los obligados tributarios, se debería proceder a la devolución de oficio, sin necesidad de solicitud del interesado, siempre que en una relación jurídico tributaria, apareciese un saldo positivo para el deudor. Asimismo, la exigencia de garantía para el pago íntegro de la deuda tributaria, debería adaptarse a la realidad económica de cada deudor y no imponerse o exigirse en un tanto por ciento igual para todos.
Conviene insistir en el reforzamiento que merecen los derechos y garantías de los obligados tributarios, no en los que aparecen delimitados expresamente en el artículo 34 de la Ley 58/2003, sino en aquellos que no se mencionan, pero que subsisten omnipresentes en cualquier relación jurídica, como si se tratase de una inmanencia legal, siendo necesarios que se expresen de forma terminante. Por ejemplo, el derecho a recibir una liquidación tributaria o una resolución debidamente motivada y no con una simple remisión a la legislación que se considera aplicable. Asimismo, se debe reforzar los derechos y garantías del obligado tributario frente a la Inspección tributaria, pues, algunas de aquellas aparecen redactadas de forma indefinida, sin mención de las garantías del inspeccionado, que se han desarrollado de forma amplia gracias a las sentencias dictadas por los órganos jurisdiccionales.
En la determinación de los obligados tributarios, se debería reducir a la unidad, a ser posible, pues la redacción del art. 35, induce a confusión al no delimitar con precisión el número de aquellos. Es inadmisible que en el art. 35.2 de la Ley 58/2003, se exprese lo siguiente: Entre otros, son obligados tributarios, para citar a continuación catorce de ellos, pero ¿dónde se encuentra la delimitación legal de los demás? El principio de legalidad exige la delimitación detallada de los obligados tributarios y no que aparezcan en otras disposiciones normativas.
Un aspecto siempre conflictivo ha sido la actual regulación del aplazamiento y fraccionamiento de pago, al no ajustarse a la realidad social y económica que subyace siempre en la relación jurídico tributaria, aparte de una absoluta desconfianza. La exigencia de una garantía tan desproporcionada priva anula los posibles efectos beneficiosos del aplazamiento y fraccionamiento del pago de la deuda tributaria. La exigencia de una garantía debe siempre adaptarse a la realidad económica del obligado tributario y con respeto absoluto al principio de proporcionalidad. En caso contrario, se produciría, como se produce en nuestros días, que en ocasiones la garantía exigida es tan excesiva que supone una carga difícil o imposible de asumir por quien solicita el aplazamiento y fraccionamiento de pago. De ahí que con anterioridad se haya hecho mención, de forma muy breve, de suprimir el principio de indisponibilidad del crédito tributario, para que de forma excepcional y con las debidas garantías se pueda llegar a un acuerdo entre la Administración tributaria y el obligado tributario, no sólo en la determinación del importe de la deuda tributaria, sino en la garantía que se deba exigir para la suspensión cautelar del pago de la misma, o bien, en el aplazamiento y fraccionamiento de pago.
En el siempre peligroso terreno de la prescripción, hay que recordar que se consideró un avance sustancial en la modernización del sistema tributario, la fijación de la prescripción en el plazo de cuatro años. Lo que es inadmisible es el contenido del art 66 bis en relación con el art. 115 de la LGT, que incluso en períodos prescritos, la Administración tributaria pueda llevar a cabo comprobaciones e investigaciones. Si el hecho está prescrito, lo estará a todos los efectos, no pudiendo concederse a la Administración tributaria unas potestades que carecen el resto de las Administraciones Públicas, cuando están en contra incluso del interés general. La prescripción es uno de los modos de extinción de los derechos de la Administración tributaria, sin que pueda renacer el derecho a determinar la deuda tributaria, con la excusa de verificar el correcto cumplimiento de las normas aplicables. De este modo se atenta gravemente contra el principio de seguridad jurídica, y el principio de estabilidad de las relaciones jurídicas en general, sin que la tributaria pueda ser una excepción. Asimismo, resulta inadmisible que se permita en el art. 115.2 que la Administración tributaria pueda volver a calificar hechos, actos y actividades, con independencia de la previa calificación que se hubiera dado a los mismos, lo que incide gravemente, de nuevo, en la vulneración del principio de seguridad jurídica.
El principio de carga de la prueba debe respetarse de forma escrupulosa en toda relación jurídico tributaria. Lo primero que debe señalarse es que atendiendo a las reglas de la carga de la prueba previstas en los artículos 105 y siguientes de la LGT 58/2003, es a la parte que pretende la misma a la que le correspondía probar la concurrencia de los requisitos exigidos, tal y como ha señalado de manera reiterada el Tribunal Supremo, como en la sentencia de fecha 24 de septiembre de 2013, al interpretar el artículo 105.1 de la LGT, cuando se expresa lo siguiente:
En los procedimientos de aplicación de los tributos quien haga valer su derecho deberá probar los hechos constitutivos del mismo.
Por lo tanto y en principio, corresponde a la Administración tributaria probar la existencia del hecho imponible y los elementos que sirvan para cuantificarlo, correspondiendo al sujeto pasivo acreditar los hechos que le beneficien (existencia de gastos y requisitos para su deducibilidad, exenciones, beneficios fiscales, etc.), de conformidad a las previsiones del art. 217, apartados 2 y 3 de la LEC.
A los argumentos expuestos anteriormente acerca de la conveniencia de una reforma fiscal, se puso de manifiesto la necesidad de la misma en relación a determinados aspectos básicos de la Ley 58/2003, que desde la fecha de su promulgación sólo ha tenido reformas parciales.
Influencia del sistema tributario en la economía
Después de tanto tiempo se considera en sectores especializados, que el sistema tributario debe ponerse al día, como medio idóneo para ser el medio útil que permita el desarrollo económico y financiero. No hay que olvidar que la propia Ley 58/2003, considera a los tributos ser medios para obtener los recursos necesarios para el mantenimiento de los gastos públicos, al tiempo que también sirven como instrumentos de la política económica general para atender a la realización de los principios y fines contenidos en la Constitución.
Una subida o bajada del porcentaje aplicable a cada una de las figuras tributarias, puede incidir directamente en el desarrollo económico especialmente de las sociedades mercantiles. Por ello, a pesar del tiempo que estamos viviendo, por circunstancias de la grave incidencia de la pandemia del Covid-19, es posible que sea un estímulo importante para proceder a iniciar la reforma fiscal, y, asimismo, ser utilizado para la exposición de ideas, discusión y reflexión sobre los aspectos más importantes que deben ser objeto de ajuste y actualización fiscal.
Pero al mismo tiempo los efectos de esa pandemia, también pueden ser tenidos en cuenta, por el efecto nocivo que está afectando a nuestra economía en general, para relanzar la misma, gracias al uso inteligente del sistema tributario, lo que incluye tanto su aspecto material como formal, es decir, no sólo en la utilización de los tributos, en sus distintas modalidades, sino especialmente en el uso de los procedimientos tributarios, que tanta importancia tienen en la gestión y configuración de la relación jurídico tributaria, con el expreso reconocimiento de los derechos de los obligados tributarios.
Influencia de la reforma en el sistema financiero
El Gobierno debería tener siempre presente la actualización del sistema tributario, sin la necesidad de tener que esperar a la Ley de Presupuestos. El sistema financiero no se recuperará fácilmente de la situación de vacío, en que ha quedado afectado por la grave crisis económica que nos afecta. A ello se une el crecimiento del número de desempleados, la necesidad de aumentar las prestaciones sociales, así como de conceder créditos a determinados sectores económicos, la descapitalización de empresas y también hogares, lo que ha provocado un aumento insoportable del déficit fiscal.
A lo anterior se puede añadir la siempre permanente reforma del mercado de trabajo, dependiente del Gobierno de turno, lo que siempre provoca inestabilidad económica. Por lo tanto, la reforma fiscal que merece nuestra economía, no debe basarse en el enfrentamiento político entre los dos grandes partidos políticos, sino en la colaboración para la redacción de un nuevo sistema tributario que sea el fundamento de una nueva economía.
Es evidente que no es lo mismo aprovechar la aprobación pendiente de los Presupuestos del Estado, en lo que se refiere a la introducción de alguna novedad fiscal, como así suele ocurrir, que llevar a cabo una reforma en profundidad del sistema tributario. Esta es la difícil tarea que tiene ahora el Gobierno, que debe saber integrar y no separar a todas las fuerzas políticas para conseguir la mejor reforma que se adapte al momento histórico actual.
Se debería aprovechar la ocasión de llevar a cabo la reforma fiscal, para reformar también el mercado de capital, con la finalidad de configurar un sistema impositivo apto para la atracción de capitales, lo mismo que han hecho otros Estados miembros de la Unión Europea, dentro de los límites que les permite la soberanía fiscal. El sistema financiero es básico en la configuración de nuestra economía general, lo que preceptivamente deberá atraer la atención del Legislador, no para agotar las fuentes de sus rentas, sino para establecer un sistema tributario que mejore y la rentabilidad especialmente de las entidades bancarias, pues gravar de forma elevada el ahorro, en sus distintas manifestaciones, puede producir un efecto negativo en todo el sistema financiero y la grave afectación de nuestra economía.
Impuesto sobre sociedades e impuesto sobre la renta de las personas físicas
En el Impuesto sobre Sociedades se deberá rebajar el tipo máximo, que tanto agrava el desarrollo financiero de las empresas, en beneficio de otro que sea el estándar medio impositivo en la Unión Europea, así como beneficiar a la pequeña, mediana empresa y autónomos, que siempre quedan olvidados en cualquier intervención estatal que les pueda beneficiar. De ese modo, la disminución media del tipo impositivo en dicho impuesto, permitirá una mejor competitividad de nuestras empresas en el mercado exterior. Se deberá tener en cuenta el verdadero panorama económico de la situación económica, en que se encuentra España en la actualidad, a efectos de poder modular la carga fiscal para que no constituya un obstáculo invencible en el desarrollo empresarial.
Asimismo, en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, se deberá tener buen cuidado en no sacrificar el ahorro familiar de las clases media y alta de la sociedad. Al mismo tiempo, deberá ser objeto de estudio y reflexión la posibilidad de conceder un trato fiscal favorable, a las rentas que sean objeto de repatriación y se pongan en conocimiento de la Administración tributaria. Además, con objeto de dar confianza y seguridad jurídica a los obligados tributarios, la reforma debería estar acompaña por el decidido propósito de estabilidad durante un determinado tiempo, al menos, un quinquenio y no pendiente siempre del Gobierno de turno para que lleve a cabo su propia reforma fiscal, aun cuando es obvio que se puedan modificar los tipos impositivos, a efectos de poder adaptar la carga fiscal, según lo exija la situación de la economía general.
Ello es obvio que supondrá la disminución ostensible del porcentaje de gravamen de los Impuestos de la Renta de las Personas Físicas e Impuesto sobre Sociedades, especialmente, pues en momentos en que la descapitalización afecta al conjunto general económico de la nación, sería un suicidio político si se llevase a cabo la temible subida de impuestos, por medio del agravamiento de los porcentajes aplicables. Por el contrario, las grandes empresas que son las que más contribuyen fiscalmente, deben tener la posibilidad y ayuda oficial para acceder al mercado exterior, como ocurre con otros países de nuestro entorno, en los que se sabe utilizar el tributo para ayudar una economía muy afectada por la crisis de la actual pandemia.
Las figuras tributarias anteriormente indicadas, son los pilares en los que, básicamente, se asienta el sistema tributario español. Por ello, se deberá prestar especial atención a la estructura empresarial de los sectores económicos afectados, así como la necesidad de que se mantenga el poder adquisitivo en las rentas de las personas físicas, huyendo de soluciones milagrosas y populistas, que tanto daño causan a nuestro sistema económico.
En el mismo sentido, los derechos y obligaciones de los obligados tributarios deben tener la correspondiente definición en la reforma tributaria, que sólo tendrá éxito si tiene vocación de permanencia.
Es lo que está ocurriendo con otros Estados miembros de la Unión Europea, en los que el sistema financiero y tributario contribuyen a la recuperación económica, a pesar de la grave afectación económica que ha tenido la pandemia por el Covid-19, que ha descapitalizado a empresas y hogares. A pesar de ello, en el ámbito territorial de la UE, el déficit fiscal comienza a dar muestras de reducción con un volumen de deuda asequible. En nuestro caso, una adecuada reforma laboral, o, mejor dicho, el respeto por la que ahora tenemos vigente, puede contribuir de forma decisiva a la ansiada recuperación económica. Todo ello conforma un conjunto de factores que deben utilizarse con habilidad política, prudencia y previsión de futuro.
Reforma procedimental
Como se ha indicado anteriormente, una reforma fiscal que merezca tal denominación, no puede limitarse a la modificación de determinados porcentajes o tipos aplicables a las distintas figuras tributarias, sino que debe comprender también, en un calendario previamente anunciado, los cuatro grandes reglamentos que regulan los procedimientos de gestión, inspección, recaudación y sancionador. La reforma procedimental debería equipararse a los derechos y obligaciones que rigen en la Ley 39/2015, para unificar criterios, principios, así como plazos y efectos de las resoluciones. Si bien se deben reconocer las particularidades que presenta la relación jurídico tributaria, ello no es óbice para mantener una ostensible diferencia en cuanto al ejercicio de potestades administrativas, como veremos más adelante.
La obligación de resolver debe reconocerse de forma expresa, por medio de la resolución motivada comprensiva de todos los requisitos y garantías legales, debe establecerse de forma generalizada. Por ello, en todos los procedimientos se debería erradicar para siempre la desestimación presunta por silencio administrativo, imponiendo a todos los órganos competentes la obligación de dictar una resolución motivada ajustada a cada caso, prohibiendo el uso desmesurado de resoluciones estereotipadas o modelos, en los que sólo se señala la vulneración de la norma jurídica que se considera infringida. Obligación de resolver sí, pero siempre por resolución expresa debidamente notificada al interesado . En el mismo sentido se debería recortar el plazo de resolución, que, en la actualidad llega a los seis meses, salvo disposición expresa en el correspondiente procedimiento. En consecuencia, los efectos jurídicos de la caducidad también deberían unificarse con las normas del procedimiento común, al igual que el régimen de notificaciones.
En lo que se refiere a la reforma del RD 520/2005, de 13 de mayo, se debería reducir a la unidad los procedimientos especiales de revisión, al tiempo que, para lograr mayor eficacia en su aplicación, sería bienvenida una reforma que acortase los plazos y simplificase el procedimiento. Lo mismo ocurre con los procedimientos de gestión tributaria, que de cinco que aparecen en la LGT se convierten posteriormente, en virtud del desarrollo reglamentario, nada menos que en noventa y uno.
Asimismo, en el ámbito procedimental se deberá conceder especial atención al Procedimiento de Inspección, Recaudación (procedimiento de apremio) y Sancionador para actualizar las competencias y potestades administrativas de la Administración tributaria. En el mismo sentido se deberá tener en cuenta el reconocimiento expreso de la buena fe del obligado tributario, que tanta incidencia tiene en el principio de presunción de inocencia, en las relaciones jurídicas del obligado tributario con la Administración tributaria.
En definitiva, el conjunto de obligaciones y deberes, derechos y potestades administrativas, necesarias en la aplicación de los tributos, se deberá actualizar en función de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Tribunal Supremo y demás órganos jurisdiccionales.
1. En la actualidad la consecución de dicha armonización fiscal no deja de ser un buen deseo, que, a pesar de tener un estricto fundamento legal comunitario, ni siquiera es admitido, respetado y obedecido por parte de los Estados miembros. Debe destacarse que no se ha conseguido una armonización legislativa en el Derecho Tributario, desde el Tratado de Roma de 1.957. Ni tampoco las legislaciones se han aproximado lo suficiente para que la preocupación de los europeístas a ultranza, no choque constantemente con los defensores del Derecho estatal o interno de cada Estado miembro, pues a pesar de las numerosas Directivas dictadas en materia tributaria, todavía aparecen figuras tributarias y procedimientos fiscales sin la debida armonización.
2. De este modo, la finalidad básica de dicha potestad sería la paralización temporal de la ejecución inmediata de la deuda impagada, especialmente de las sociedades mercantiles, permitiendo de ese modo la conservación de los puestos de trabajo, maquinaría, inmuebles etc. y no proceder a la subasta al mejor postor, con los efectos tan nocivos que se producen en determinados sectores económicos. El pacto fiscal permitiría la adaptación y viabilidad del deudor tributario, a la realidad económica que está viviendo y que bien por influencia de una crisis económica, o por circunstancias objetivas debidamente acreditadas, le es imposible atender el pago de la deuda de forma puntual.
3. Esta exigencia no debe entenderse como sinónima de disminución de potestades administrativas que la Ley reconoce a la Inspección tributaria, de ningún modo. Una Inspección tributaria con amplias facultades siempre será garantía de eficacia en beneficio del interés general.
4. Arts. 141 y 142 de la Ley 58/2003.
5. Por eso, la expresión Entre otros deberá suprimirse, pues no responde a la delimitación que de los mencionados obligados tributarios, debe delimitar el artículo correspondiente por su indefinición.
6. Art. 18 LGT.
7. Art. 66 LGT.
8. Art. 9.3 de la Constitución.
9. Además, otro criterio que se fundamenta en el principio inquisitivo, atribuye a la Administración tributaria la función de acreditar toda la verdad material, incluso en aquello que resulte favorable para el obligado tributario. Esta concepción parte de que la Administración tributaria, en su labor de aplicar el sistema tributario, no actúa en defensa de un interés propio, sino del general, y éste no es otro que el conseguir la efectiva realización del deber de contribuir establecido en el art. 31 de la Constitución. En el caso de la Inspección tributaria, le corresponde probar los hechos en que descansa la liquidación impugnada, sin que pueda desplazarse la carga de la prueba al que niega tales hechos, convirtiendo aquella en una probatio diabolica referida a hechos negativos. Pero cuando la liquidación tributaria se funda en las actuaciones inspectoras practicadas, que constan debidamente documentadas, es al contribuyente a quien incumbe desvirtuar las conclusiones alcanzadas por la Administración tributaria.
10. No es objeto de este estudio la exposición de la reforma de los posibles aspectos que demandarían cada figura tributaria, ni tampoco procedimental, pues ello supera el ámbito de este trabajo, que sólo puede limitarse por razones de tiempo y de espacio, a ofrecer unas ideas y remarcar la urgencia que subyace en cualquier exposición de los motivos de una reforma fiscal, ante la situación económica y financiera que tenemos en la actualidad.
11. Art. 2.1 de la Ley 58/2003, General Tributaria.
12. Se calcula que el importe posible de dichas rentas asciende a unos cuarenta mil millones de euros, cuya repatriación es urgente.
13. Art. 35 Ley 39/2015
14. Art. 21.1 Ley 39/2015
15. Art. 24.1 y 25 Ley 39/2015
16. Limitando incluso las notificaciones practicadas durante el mes de agosto, cuando se acredite la ausencia del domicilio fiscal por vacaciones o ausencia del obligado tributario.
17. Art 104.1 de la LGT.
18. Art. 95 Ley 39/2015
19. Art. 41 Ley 39/2015 en relación con los artículos 109 a 112 de la Ley 58/2003.
20. Art 123.1 y 2 en relación con el RD 1065/2007, de 27 de julio, que aprueba el Procedimiento de gestión es Inspección tributaria.
21. Ello es debido a la autorización legal que aparece en el artículo 123.2 de la LGT: Reglamentariamente se podrán regular otros procedimientos de gestión tributaria a los que serán de aplicación, en todo caso, las normas establecidas en el Capítulo II de este Título.
