I. Consideración general sobre la potestad revisora y sus límites.

La revisión de oficio de los actos administrativos se encuentra hoy regulada con carácter general en el Capítulo I (Revisión de Oficio) del Título VII (De la revisión de los actos en vía administrativa) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJPAC). En el citado capítulo se contemplan cuatro tipos de revisiones:

• La revisión de actos nulos (que es específicamente a la que se alude normalmente con la referida expresión) (artículo 102).

• La de actos anulables favorables al interesado, respecto de los cuales la Administración tiene que acudir a los Tribunales para lograr la anulación (103).

• La revocación de actos desfavorables (105.1).

• La rectificación de errores materiales, de hecho o aritméticos (105.2).

Este régimen descansa en una de las clasificaciones típicas de los actos administrativos: los actos favorables o declarativos de derechos y los actos de gravamen o desfavorables. Siendo cierto que dicha distinción plantea a nivel práctico no pocos problemas, la doctrina y la jurisprudencia mayoritariamente optan por definir el acto favorable con amplitud como todo aquél que genera o reconoce una situación jurídica subjetiva de ventaja a su destinatario o que, al menos, elimina algún obstáculo para que ejercite un derecho preexistente. El acto desfavorable es, por el contrario, el que tiene el efecto de restringir el patrimonio jurídico del destinatario, bien por imponerle una carga u obligación nuevas, bien por privarle, modificando o extinguiendo, un derecho o facultad de los que disponía antes de aquél.

El presente artículo centra su atención en lo relativo al primer tipo de revisión, esto es, la revisión de los actos nulos. Aunque el artículo 102.1 LRJPAC no determine de manera explícita que su ámbito de aplicación es el de los actos administrativos favorables, cabe reputar mayoritaria la opinión de la doctrina y la jurisprudencia que aboga por entender que la vía garantista que consagra -cuyo antecedente es el antiguo artículo 109 LPA- es un mecanismo para garantizar que la posición jurídica reconocida a los ciudadanos por tales actos no pueda ser alterada por la propia Administración sin seguir el riguroso procedimiento que establece, enderezado a ceñir tan excepcional facultad de revisión a las causas de nulidad radical (artículo 62 1º. LRJPAC¹) de obligada interpretación y aplicación estrictas.

Es cierto que el Consejo de Estado ha venido sosteniendo (vgr., entre otros, Dictámenes 5618/1997; 6049/1997 y 263/1998) que la no distinción entre actos favorables y desfavorables en el literal del artículo 102.1 LRJPAC, no debe ser un obstáculo para que también la revisión de oficio de los actos desfavorables por las causas de nulidad del artículo 62 LRJPAC siga el cauce allí previsto. Ahora bien, a lo que ahora interesa, junto a ello ha de tenerse en cuenta, por un lado, que la propuesta que precisamente formuló el Consejo de Estado en su Dictamen 5356/1997 sobre el anteproyecto de Ley de reforma de la Ley 30/1992 (luego, Ley 4/1999, de 13 de febrero) para que en el referido artículo 102.1 LRJPAC se hiciera expresa mención a los actos de gravamen o desfavorables, no prosperó y, por otro, que el Consejo de Estado reconoce que su intervención sólo resulta preceptiva para la revisión de oficio de los actos favorables (sin perjuicio de que, conforme a su configuración legal, puede asimismo emitir dictámenes facultativos).

Por tanto, cabe sostener que en la LRJPAC la revisión de oficio por motivos de invalidez engloba dos clases de posibles revisiones: la de los actos de gravamen o desfavorables -artículo 105 LRJPAC- y la de los actos favorables -artículos 102 y 103 LRJPAC-. Los motivos de invalidez que pueden motivar la revisión pueden, a su vez, clasificarse en vicios muy graves de nulidad de pleno derecho (legalmente tasados en el artículo 62 LRJPAC) o en vicios determinantes de anulabilidad (cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder -artículo 63 LRJPAC-).

Sentada la anterior clasificación, procede comentar que el procedimiento de revisión previsto para los motivos de nulidad de pleno derecho es el que recoge el artículo 102 del texto legal, en tanto que para los vicios determinantes de mera anulabilidad se incardina en el artículo 103 LRJPAC. Se tratan de dos procedimientos diferentes, aun referidos a revisión de actos favorables o declarativos de derechos, no solo por ser los motivos de invalidez distintos, como se acaba de comentar, sino también porque contemplan una tramitación procedimental diferente y, en especial, porque la facultad revisora auténtica es la que ostenta la Administración frente a los actos NULOS, mientras que con los actos ANULABLES la Administración no puede ejercer sus facultades de autotutela, que queda categóricamente prohibida, sino que debe acudir al orden jurisdiccional contencioso-administrativo interponiendo el recurso de lesividad (si bien, previamente, es requisito que la Administración declare la lesividad del acto en los plazos y forma que precisamente regula el art. 103 LRJPAC).

Partiendo del análisis general sobre la interpretación y alcance de las causas de nulidad de actos previstas en la LRJPAC y sobre su aplicación en los procedimientos de revisión de oficio conviene recordar que el Consejo de Estado mantiene una línea restrictiva en la interpretación de las causas de nulidad de pleno derecho, estableciendo que no pueden admitirse «interpretaciones extensivas ni aplicación a supuestos de hecho dudosos» (por todos Dictamen 212/1996, de 21 de marzo). […]” La línea hermenéutica restrictiva enunciada se proyecta singularmente en la contención de la facultad administrativa de revisión de oficio de sus propios actos. Es esta una facultad excepcional que quiebra la cosa juzgada y, con ella, la seguridad jurídica y que está reservada a supuestos de quebrantamiento del Derecho extraordinariamente graves, ante los cuales la seguridad jurídica debe ceder por resultar de todo punto inadmisible su presencia en el Ordenamiento. Y, por lo tanto, estamos ante una facultad cuyo ejercicio debe ser objeto de un control riguroso, uno de cuyos cauces es la interpretación restrictiva de las causas que, según la ley, permiten su ejercicio (causas de nulidad de pleno derecho), a fin de que la misma no se extienda a supuestos de infracción de la Ley que, aún siendo graves e, incluso, notorios, no constituyan una de esas ilicitudes clamorosas cuya subsistencia se siente por la comunidad jurídica como intolerable.

La reflexión que precede encuentra más sentido aún ante la modificación introducida por la Ley 4/1999 pues, como se ha comentado, elimina la posibilidad que la Administración tenía bajo el régimen jurídico anterior de revisar de oficio los actos que, sin ser nulos de pleno derecho, incurriesen en una violación grave de la legalidad. Es obvio que el legislador ha pretendido limitar la revisión de oficio a lo muy grave, a las nulidades de pleno derecho, por lo que, para respetar la nueva situación legal, resulta necesario evitar que la interpretación extensiva de estas últimas permita a la Administración recuperar el terreno que ha perdido para su potestad revisora. En este sentido, tampoco haría procedente la revisión de oficio ello por cuanto, si bien el artículo 102 de la LRJPAC, señala que «en cualquier momento» la Administración podrá declarar la nulidad de los actos enumerados en el artículo 62 de la misma, lo cierto es que las facultades de revisión deben ser objeto de moderación en su uso, de tal suerte que no podrán ser ejercitadas, como establece el artículo 106 de la citada Ley, «cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes».

Por último, conviene recordar que la LRJPAC se aprobó en ejercicio de la competencia que con carácter exclusivo la Constitución Española, ex artículo 149.1º.18), atribuye al Estado Español para establecer y regular las bases del régimen jurídico, el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas, siendo aplicable a todas ellas. Y, entendiéndose a los efectos de esta Ley por Administraciones Públicas: A) La Administración General del Estado; B) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas y, C) Las Entidades que integran la Administración Local. Por su parte, la disposición adicional decimosexta de la meritada ley, a efectos de su aplicación en la Comunidad Autónoma del País Vasco, dispone que: “se entenderá por Administraciones públicas las Diputaciones Forales y las Administraciones institucionales de ellas dependientes, así como las Juntas Generales de los Territorios Históricos en cuanto dicten actos y disposiciones en materia de personal y gestión patrimonial sujetos al derecho público”.

Una vez efectuado este recordatorio genérico sobre la revisión de oficio de los actos administrativos nulos queda pendiente una cuestión nada pacífica cual es determinar la competencia administrativa para revisar los actos nulos de pleno derecho, habida cuenta que el artículo 102 LRJPAC tan sólo hace referencia al órgano competente para la revisión de oficio, pero sin especificar el mismo para cada Administración Pública.

En el ámbito estatal, para la Administración general del Estado, la disposición adicional decimosexta de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), dispone que: “Serán competentes para la revisión de oficio de los actos administrativos nulos o anulables:

• El Consejo de Ministros, respecto de sus propios actos y de los dictados por los Ministros.

• En la Administración General del Estado:

  • Los Ministros, respecto de los actos de los Secretarios de Estado y de los dictados por órganos directivos de su Departamento no dependientes de una Secretaría de Estado.

  • Los Secretarios de Estado, respecto de los actos dictados por los órganos directivos de ellos dependientes.

• En los Organismos públicos adscritos a la Administración General del Estado:

  • Los órganos a los que estén adscritos los Organismos, respecto de los actos dictados por el máximo órgano rector de éstos.

• Los máximos órganos rectores de los Organismos, respecto de los actos dictados por los órganos de ellos dependientes.”

Para la revisión de oficio de los actos de la Administración autonómica o de sus organismos públicos son competentes los órganos que señalen la correspondiente legislación autonómica de organización, procedimiento y régimen jurídico. Y, si bien es cierto que algunas Comunidades Autónomas así lo han realizado, en la Comunidad Autónoma del País Vasco la Ley 7/1981, de 30 de junio, sobre Ley de Gobierno, no hace atribución expresa a ningún órgano en este tipo de competencia. La solución vendría dada en aplicar supletoria y analógicamente las reglas estatales, buscando en la Administración Autonómica el órgano equivalente al que sería competente en la estatal.

Como ya se anunciaba, y por así interesarme en particular, se va a proceder a analizar la competencia revisora de los órganos administrativos en el ámbito de las Diputaciones Forales de la Comunidad Autónoma del País Vasco siendo preciso hacer referencia a su singularidad organizativa con carácter previo al estudio que las respectivas normas forales de organización, funcionamiento y régimen jurídico de sus instituciones y órganos forales efectúen con respecto a la cuestión planteada.

II. Competencia revisora en los Territorios Históricos del Pais Vasco.

Previo.- Singularidad organizativa de la Comunidad Autónoma Vasca.

En el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco, como consecuencia de lo dispuesto en la disposición adicional 1º de la CE al establecer que: “La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía”, tanto el Estatuto de Autonomía del País Vasco² (LO 3/79, de 18 de diciembre) como la legislación posterior³ han ido creando una organización institucional singular y diferente al resto de las Comunidades Autónomas del Estado, ya que en ella se da, junto al esquema normal de poder autonómico diseñado en la Constitución Española conformado por un órgano legislativo (el Parlamento Vasco) y otro ejecutivo (el Gobierno Vasco), una organización añadida en el ámbito de cada uno de los Territorios Históricos que integran la Comunidad Vasca, que es la organización foral, y que se integra por las Juntas Generales y las Diputaciones Forales.

Esta singularidad organizativa y competencial diferente a la del resto de Comunidades Autónomas supone que en el ámbito de cada una de las tres provincias vascas NO vamos a tener una Diputación Provincial como en el resto de España, cuyo diseño competencial y organizativo se parece más al de los Municipios -según se desprende de los arts. 32 a 38 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante LBRL)-, sino que cada provincia vasca (llamada Territorio Histórico precisamente para diferenciarla de las demás provincias del régimen común en atención a la raíz foral e histórica de su diferenciación) tiene un régimen peculiar, comúnmente denominado Régimen Foral.

Este régimen Foral supone reconocer a los Territorios Históricos que integran la Comunidad Autónoma del País Vasco (que, como dice el art. 2.2.º del E.A, “coinciden con las provincias en sus actuales límites de Alaba, Bizkaia y Guipúzcoa”), unas peculiaridades que se recogen en la disposición adicional 2ª de la LBRL.

De esta manera, dada su doble consideración foral y provincial, se les reconoce además de los niveles competenciales normales que tiene la provincia de régimen común previstas en la LBRL, las competencias propias de su régimen foral, de entre aquéllas que según el Estatuto de Autonomía corresponde a la Comunidad Autónoma Vasca. Reconocimiento que reitera el artículo 24.2 EA y que se traduce en una reserva expresa a los órganos forales por el propio Estatuto de un núcleo competencial exclusivo (artículo 37.2), en el que ni siquiera el Parlamento Vasco puede entrar (artículo 25.1: "El Parlamento Vasco ejerce la potestad legislativa... sin perjuicio de las competencias de las Instituciones a que se refiere el artículo 37 del presente Estatuto").

Pero lo característico del diferencial vasco se centra en el reconocimiento a la libertad para organizar sus instituciones forales propias que, de acuerdo a su tradición histórica, lo son las Juntas Generales y las Diputaciones Forales. Esto supone un esquema orgánico que se parece más al de la Comunidad Autónoma o al del Estado que al del resto de las Provincias y Municipios⁴, ya que las primeras se conforman como una “Asamblea legislativa” al ostentar potestad normativa, que lo ejerce a través de Normas Forales, mientras que las Diputaciones Forales se configuran como el “órgano ejecutivo” del Territorio Histórico correspondiéndoles potestad reglamentaria y administrativa.

Llegados a este punto, no se puede pasar por alto mencionar que la potestad normativa de las Juntas Generales en ningún momento es legislativa, porque la facultad de dictar normas con rango de Ley formal corresponde en exclusiva al Parlamento Vasco, -vid art. 6.2º Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de relaciones entre las Instituciones comunes de la Comunidad Autónoma y los órganos forales de sus Territorios Históricos-. Se tratan, por tanto, de normas reglamentarias sujetas al control de la jurisdicción contencioso-administrativa bien a través del recurso directo contra reglamentos, bien mediante la técnica del llamado recurso indirecto lo que, obviamente, las hace más vulnerables en la medida en que dichos recursos son utilizables por cualquier persona física o jurídica y provoca la debilidad de la garantía constitucional de la foralidad de los Territorios Históricos vascos, frente a la de la Comunidad Foral de Navarra, a pesar de que en ambos casos el fundamento constitucional es el mismo: la disposición adicional primera de la Norma Fundamental.

Esta fragilidad ha hecho correr ríos de tinta, en especial con las normas forales tributarias, abogando una modificación de la legislación procesal estatal para proteger a las normas forales que regulan materia de su competencia esencial e intangible por tener origen en la mencionada disposición adicional primera del texto constitucional, en el Estatuto de Autonomía y la legislación posterior de su desarrollo, como si de una Ley formal se tratase.

Volviendo a la Administración Foral procede comentar que, como no podía ser de otra manera ex art. 3 LRJPAC, se haya constituida por órganos jerárquicamente ordenados para actuar de acuerdo a los principios de objetividad, publicidad, eficacia, desconcentración y coordinación entre sus órganos. Tanto el Consejo de Diputados como el Diputado o Diputada General y los Diputados Forales, en ejercicio de la potestad administrativa que en sus respectivas normas forales de organización, régimen y funcionamiento se les atribuye, tienen competencia para dictar actos administrativos que, de incurrir en vicios de nulidad, pudieran ser revisados de oficio por la propia Administración Foral en aplicación de la ley de procedimiento administrativo citada.

La cuestión es dilucidar qué órgano de la Administración Foral es el competente para llevar a cabo dicha revisión teniendo en cuenta que, como señalan las referidas normas forales, ni el Consejo de Gobierno de las Diputaciones forales es el órgano jerárquico superior a los Diputados/as Forales o al Diputado/a general, ni éste tampoco lo es con respecto a aquéllos, porque todos son órganos superiores de la Administración Foral cuyos actos agotan la vía administrativa estando los demás órganos bajo su dependencia.

1.- Regulación en el ámbito del Territorio Histórico de Álava.

En el Territorio Histórico de Álava expresamente se regula el órgano competente para declarar la nulidad de pleno derecho de un acto administrativo en su Norma Foral 52/1992, de 18 de diciembre, de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de la Diputación Foral de Álava, dentro de la sección III (Revisión de las Disposiciones reglamentarias y de las resoluciones administrativas) del Capítulo IV (Disposiciones reglamentarias y resoluciones administrativas) del Título III (La Administración Foral).

En particular, el artículo 107 de la citada norma foral dispone que: “Corresponde al Consejo de Diputados la revisión de oficio de los Actos, Acuerdos y Resoluciones de los órganos de la Diputación Foral declarativos de derechos, de conformidad con lo establecido en la legislación de procedimiento administrativo o, en su caso, de la normativa específica.

La revocación o subsanación de errores materiales de los Actos, Acuerdos o Resoluciones de los órganos de la Diputación Foral corresponderán a aquel o aquellos que los hubieren dictado.”

Conforme a esta previsión normativa, y sin lugar a dudas, se puede concluir que en el ámbito del Territorio Histórico de Álava todo acto administrativo nulo será revisado de oficio por el órgano colegiado de La Diputación Foral con independencia de qué órgano foral, en ejercicio de su potestad administrativa, lo hubiera aprobado.

2.- Regulación en el ámbito del Territorio Historico de Gipuzkoa.

En el Territorio Histórico de Gipuzkoa, la Norma Foral 6/2005, de 12 de julio, sobre Organización, Régimen y Funcionamiento, de las Instituciones Forales del Territorio Histórico de Gipuzkoa sigue el criterio de atribuir competencia para la revisión de oficio de los actos administrativos dictados en el ámbito de su Diputación Foral NO a un órgano en concreto, como su homónimo Alavés, sino a cada órgano foral con potestad administrativa con respecto a sus respectivos actos administrativos.

En este sentido, y referido a los Diputados/as Forales, el artículo 40.2º g) establece que les compete en el ejercicio de su dirección organizativa, de sus funciones administrativas y actuación competencial: “Revisar de oficio los actos y disposiciones dictados por ellos o por los órganos de su Departamento.”, además de tener competencia para: “Resolver en vía administrativa los recursos que se interpongan contra actos y resoluciones por ellos dictados o por los órganos de su Departamento.” (art. 40.2º.h)

De igual manera, conforme al artículo 31.4º g), corresponde al Consejo de Diputados como órgano colegiado de la Diputación Foral, en el ejercicio de su potestad organizativa, de sus funciones administrativas y actuación competencial: “Revisar de oficio los actos y disposiciones del Consejo de Diputados.”, además de tener competencia para: “Resolver los recursos que se interpongan contra los actos del Consejo de Diputados” (art. 31.4º h)).

Lo hasta aquí dicho quiebra con respecto al Diputado/a General, puesto que ningún artículo le atribuye expresamente competencia para revisar de oficio sus actos y disposiciones, haciéndose únicamente referencia en el artículo 26.4º i), en el ejercicio de su dirección organizativa, de sus funciones administrativas y actuación competencial, a su competencia para “Resolver los recursos que se planteen contra los actos por él o ella dictados”, pero no la competencia revisora respecto a sus propios actos y disposiciones.

Con carácter residual, el artículo 26 en su apartado 8º, atribuye al Diputado/a General competencia para: “Ejercer cuantas otras facultades y competencias le atribuyen las Normas Forales y las Leyes y aquellas que correspondiendo a atribuciones de la Diputación Foral se asignen por las normas y disposiciones legales al Presidente o Presidenta del Gobierno del Estado o de la Comunidad Autónoma”. Conforme a este artículo el/la Diputado/a General es equiparable a un Presidente/a de Gobierno o de la Comunidad Autónoma. Ahora bien, ni el Presidente de la Comunidad Autónoma del País Vasco, o Lehendakari, ni el Presidente de Gobierno del Estado, realizan potestades administrativas sino de gobierno y ejecutivas y, por ello, no adoptan actos administrativos que pudieran constituir objeto de revisión. Porque resulta obvio que Gobierno y Administración son dos órganos distintos, aunque estrechamente vinculados funcional y orgánicamente toda vez que la cúspide de la estructura piramidal administrativa lo conforma el gobierno y sus componentes.

Pero en el ámbito de los Territorios Históricos, el/la Diputado/a General es un órgano superior de la Administración Foral que ostenta potestades administrativas, esto es, competencia para dictar actos administrativos. Queda planteada por tanto la duda con respecto al órgano competente para revisar de oficio, en el ámbito de la Diputación Foral de Gipuzkoa, los supuestos en que tales actos fueron nulos de pleno derecho.

El artículo 31.4º m) de la Norma Foral asigna al Consejo de Diputados, en el ejercicio de su potestad organizativa, de sus funciones administrativas y actuación competencial: “Ejercer cualesquiera otras competencias que, correspondientes a atribuciones de la Diputación Foral, se asignen por las normas y disposiciones legales al Consejo de Diputados o, en su caso, al Consejo de Ministros o al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma.” En el ámbito estatal, la disposición adicional decimosexta de la LOFAGE anteriormente trascrita dispone que: “Serán competentes para la revisión de oficio de los actos administrativos nulos o anulables (…) El Consejo de Ministros, respecto de sus propios actos y de los dictados por los Ministros”.

Sin embargo, en el Territorio Histórico de Gipuzkoa, conforme a su Norma Foral de organización, régimen y funcionamiento, son los/as Diputados/as Forales quienes se equiparan con los Ministros, y no el Diputado/a General, tal y como dispone el artículo 40.2º j) al establecer como competencia de aquéllos, en el ejercicio de su dirección organizativa, de sus funciones administrativas y actuación competencial,: “Ejercer cualesquiera otras competencias que correspondiendo a atribuciones de la Diputación Foral se asignen por las normas y disposiciones legales a los ministros del Estado o a los Consejeros del Gobierno Vasco”. Equiparación que en el presente caso de nada nos sirve pues, precisamente, a los Diputados/as Forales se les atribuye competencia para la revisión de oficio de sus propios actos, como se ha tenido ocasión de comentar.

Por último, cabe traer a colación una última competencia del Consejo de Diputados de la Diputación Foral de Gipuzkoa, al corresponderle según su artículo 31.4º n): “En general, conocer aquellos asuntos que por su naturaleza, importancia o interés para el Territorio Histórico requieran el conocimiento o deliberación del Consejo de Diputados”.

Bajo esta cláusula residual pudiera incluirse la competencia para revisar de oficio los actos administrativos nulos del Diputado/a General o bien, de no satisfacer la solución, buscar otras alternativas interpretativas como sucede en el Territorio Histórico de Bizkaia que seguidamente se van a tratar.

3.- Regulación en el ámbito del Territorio Histórico de Bizkaia.

En el Territorio Histórico de Bizkaia, respecto a la competencia para declarar la nulidad de pleno derecho de un acto administrativo resulta necesario realizar las siguientes consideraciones:

La Norma Foral 3/1987, de 13 de febrero, sobre Organización, Régimen y Funcionamiento, de las Instituciones Forales del Territorio Histórico de Bizkaia, no efectúa ninguna atribución expresa sobre el órgano competente para acodar la revisión de oficio de los actos administrativos en la Diputación Foral de Bizkaia.

Por su parte, el artículo 17.2.a de la N. F. 3/1987 citada, entre las competencias que corresponden a la Diputación Foral, señala que también corresponde: “a) el conocimiento y resolución de aquellos asuntos que en las Diputaciones de régimen común corresponden al Pleno y a la Comisión de Gobierno, a salvo siempre de las competencias de las Juntas Generales”. Debe tenerse en cuenta que la Norma Foral 3/87 de 13 de febrero no menciona al “Consejo de gobierno” sino a la “Diputación Foral” para referirse a aquél y, además, le corresponde “(…) cualesquiera competencias que le asigne La Constitución, el Estatuto de Autonomía, las Leyes y las Normas Forales” (art. 17.2 b).

En el ámbito local, la aún vigente Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, dispone en su artículo 4.1º g) que en su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponden en todo caso a los municipios, las provincias y las islas: “la potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos”.

Sin embargo, a lo largo del articulado de la LBRL, no se determina expresamente el órgano de la entidad local que ejerce esta competencia revisora. La única referencia la encontramos en los artículos 33.2º j) y 34.1º j) respecto a la organización provincial, pero relativa a la declaración de lesividad de los actos anulables al señalar como competencia del Pleno: “La declaración de lesividad de los actos de la Diputación”. Por su parte, al Presidente de la Corporación le corresponde: “la iniciativa para proponer al Pleno la declaración de lesividad en materia de la competencia del Presidente”. En el mismo sentido, o sea, sobre la declaración de lesividad y con respecto a la organización municipal, se hallan los artículos 21.1º l) y 22.2º k).

Esta regulación competencial ya la había establecido el artículo 103.5º de la LRJAP 30/92 en los mismos términos, al establecer que: “Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administración Local, la declaración de lesividad se adoptará por el Pleno de la Corporación o, en defecto de éste, por el órgano colegiado superior de la entidad.”

En resumen, y de acuerdo con los anteriores artículos, corresponde al Pleno “la declaración de lesividad” aún cuando la iniciativa del procedimiento le corresponde al órgano que sea competente por razón de materia. Sin embargo, ni el artículo 102 LRJPAC ni la LBRL esclarecen qué órgano administrativo tiene la competencia para llevar a cabo la revisión de oficio de un acto nulo. Ante esta falta de regulación solo cabe realizar posibles interpretaciones. A tal efecto, se han barajado las siguientes posturas doctrinales:

1. La revisión correspondería al Presidente de la Corporación porque la legislación local contempla una cláusula residual competencial a su favor en el artículo 34.1º o) al disponer como competencia de aquél: “El ejercicio de aquellas otras atribuciones que la legislación del Estado o de las Comunidades Autónomas asigne a la Diputación y no estén expresamente atribuidas a otros órganos.”

   Ahora bien, la aplicación de esta cláusula residual competencial para atribuir al Presidente de la Corporación competencia revisora de los actos nulos de la Corporación no me parece válida al no concurrir los supuestos descritos en la misma porque no se trata de una atribución asignada a la Diputación “por la legislación estatal o autonómica”, sino por la propia legislación local ex artículo 4.1º g) al disponer que a las provincias, municipios e islas les corresponde “la potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos”.

2. La revisión correspondería al Pleno de todos los actos de los entes locales, aunque la iniciativa corresponda al Presidente, si se trata de un acto de su competencia. Avalaría esta postura las siguientes argumentaciones:

   1.- Que la competencia para declarar la lesividad de los actos anulables se atribuye al Pleno y, siendo también un supuesto de revisión de actos invalidantes, es aplicable al resto de procedimientos revisorios de los demás actos administrativos.

   Sin embargo, esta solución no me parece aplicable al supuesto que se está planteando porque, como se indicó al inicio de este artículo, la declaración de lesividad no es propiamente un procedimiento revisor, obedece a causas diferentes al declarativo de nulidad y, además, sus trámites son distintos.

   2.- Que la transcrita disposición adicional decimosexta de la LOFAGE para la revisión de oficio de los actos nulos en el ámbito de la Administración General del Estado, salvo en el supuesto de actos dictados por el Consejo de Ministros, en cuyo caso, la revisión le compete a él mismo por no existir superior jerárquico, al encomendar la revisión de oficio al órgano jerárquico superior del que dictó el acto revocado denota cierta desconfianza en el ejercicio de facultades revisoras por parte de este último. En el ámbito local este órgano sería el Pleno a quien, además, le compete el control y fiscalización de los órganos de gobierno.

   Aunque parece criterio razonable no resulta correcto ni ajustado al no mantenerse de manera uniforme, ya que la disposición adicional decimoséptima de la LOFAGE atribuye la competencia sobre el recurso extraordinario de revisión al mismo órgano que dictó el acto y, especialmente, porque en el ámbito local, el Pleno y el Alcalde no están jerarquizados y, en el ámbito foral, ni el Consejo de Gobierno de las Diputaciones forales es el órgano jerárquico superior a los Diputados/as Forales o al Diputado/a general, ni éste tampoco lo es con respecto a aquéllos, porque todos son órganos superiores de la Administración Foral cuyos actos agotan la vía administrativa estando los demás órganos bajo su dependencia.

   3.- Por otro lado, el artículo 110 LBRL recoge la competencia del Pleno para la declaración de nulidad de pleno derecho y la revisión de los actos dictados en vía de gestión tributaria y, según esta postura doctrinal, sería aplicable a los procedimientos de revisión de los demás actos administrativo⁵. En el ámbito foral vizcaíno, ex art. 17.2º a) ya citado, también le correspondería a la Diputación Foral de Bizkaia. Además, la Norma Foral General Tributaria del Territorio Histórico de Bizkaia 2/2005, de 10 de marzo, en su artículo 225, apartados 1º y 5º, atribuye a la Diputación Foral de Bizkaia la competencia para la citada revisión en materia tributaria y, en particular, conforme al artículo 6 del Decreto Foral 228/2005, de 27 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Norma Foral 2/2005, de 10 de marzo, General Tributaria del Territorio Histórico de Bizkaia, en materia de revisión en vía administrativa, al Consejo de Gobierno.

   Pese a contar con el apoyo de un sector importante de la doctrina⁶ esta interpretación tampoco me satisface por cuanto es sabida la intención del legislador de querer separar la regulación de los actos administrativos de gestión tributaria del resto de supuestos de actos administrativos. Así, por ejemplo, la disposición adicional quinta de la LRJPAC excluye de la aplicación de dicha ley los procedimientos administrativos en materia tributaria y, en especial, establece que: “La revisión de actos en vía administrativa en materia tributaria se ajustará a lo dispuesto en los artículos 153 a 171 de la Ley General Tributaria y disposiciones dictadas en desarrollo y aplicación de la misma.”

   El citado artículo 110 LBRL para la revisión de los actos dictados en vía de gestión tributaria se remite al procedimiento establecido en los artículos 153 y 154 de la Ley General Tributaria. También en el ámbito foral las respectivas Normas Forales Generales Tributarias de los Territorios Históricos contienen su propia regulación sobre materia de revisión de oficio y, entre las fuentes del ordenamiento tributario, únicamente se contempla a la LRJPAC con carácter meramente supletorio.

   Por todo lo anterior, y dada la especialidad de la normativa tributaria en materia de revocación de actos -lo que ha sido una constante histórica-, no me parece adecuado extrapolar la competencia del “Pleno” o “Diputación Foral” para la revisión de actos administrativos de gestión tributaria a todo acto administrativo porque se les ha querido dotar de regulación diferenciada a unos y otros actos.

3. La revisión correspondería al Pleno o al Presidente de la Corporación en materias de sus respectivas competencias o, dicho de otra manera, cada uno es competente para revisar de oficio sus propios actos. Avalaría esta postura los siguientes argumentos:

   1.- Del reconocimiento de “iniciativa” del Presidente para revisar actos de materia de su competencia, ex artículo 34.1º j) LBRL: “La iniciativa para proponer al Pleno la declaración de lesividad en materia de la competencia del Presidente” se infiere que corresponde al Pleno la “iniciativa” para revisar los de su propia competencia.

   Por otra parte, ninguna previsión expresa ordena que el procedimiento de revisión “iniciado” por el Presidente deba ser concluido o resuelto por el Pleno.

   2.- En defecto de otra regla específica, la LRJAPAC en su artículo 12.3º al disponer que: “Si alguna disposición atribuye competencia a una Administración, sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio, y, de existir varios de éstos, al superior jerárquico común.”, permite considerar competente al mismo órgano que dictó el acto por razón de materia. Ello obedece a la circunstancia de que ni en el ámbito local el Pleno es jerárquicamente superior al Presidente, ni tampoco en el ámbito foral existe jerarquía entre los órganos superiores de la Administración Foral.

   3.- La reforma efectuada en la LBRL por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local que introdujo todo un nuevo título (Título X) destinado a regular “el regimen de organización de los municipios de gran población” contempla como atribución que corresponde al Pleno “Las facultades de revisión de oficio de sus propios actos y disposiciones de carácter general” (123.1º l), en tanto que para los Alcaldes el artículo 124.4º m) dispone: “Las facultades de revisión de oficio de sus propios actos”.

   Por lo tanto, en estos municipios de gran población, -en ocasiones con cifras oficiales de población superiores a las de algunas provincias-, se sigue el criterio de atribuir al mismo órgano que dictó un acto administrativo la competencia para revisar de oficio el mismo por causas de nulidad de pleno derecho.

III. Conclusiones.

La falta de una homogeneidad en la regulación del órgano competente para revisar de oficio los actos administrativos nulos en el ámbito de las Administraciones forales de la Comunidad Autónoma del País Vasco, e incluso su inexistencia en el Territorio Histórico de Bizkaia, resulta criticable y requeriría de una solución armonizadora. Sin perjuicio de respetar la tradicional capacidad para regular libremente la organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones y órganos forales, no me parece que en el presente caso la señalada heterogeneidad y/o carencia de regulación obedezca a razones de “foralidad” que justifique la diferencia normativa de un territorio a otro sino, más bien, se debe a una falta de cuidado en la previsión de este supuesto a semejanza de lo que ocurre en la legislación estatal con respecto al ámbito local.

Aunque haya podido realizar alguna que otra consideración particular sobre esta cuestión competencial no ha sido mi pretensión dar respuesta a la misma sino analizar la regulación contenida sobre ella en cada normativa foral y, en aras a profundizar algo más, proponer alternativas tendentes a cubrir las lagunas y dudas interpretativas pero dejando abierta la puerta a otras posibles posturas que sin duda serían de agradecer dada la escasez de comentarios y demás literatura jurídica respecto a esta materia foral.

Susana Urbano Gómez.
Abogada (Colegiada nº 3807 Iltre. Colegio de Abogados del Señorío de Bizkaia).
Diplomada en Estudios Avanzados por el Dpto. de Derecho Civil de la U.P.V.
Funcionaria de la Diputación Foral de Bizkaia.

Bibliografia consultada

• “En defensa del blindaje de las normas forales tributarias”. José Luis Etxeberría Monasterio. Letrado / Jefe. Diputación Foral de Bizkaia. Revista Forum Fiscal de Bizkaia. Junio 2008

• Memoria del año 2006 de la Comisión jurídica Asesora de Euskadi.

• “Naturaleza de las Normas Forales de los territorios históricos del País Vasco y su posición en el ordenamiento jurídico”. Iñaki Alonso Arce. Forum Fiscal de Bizkaia. Septiembre 1998.

• Memento práctico de Derecho Administrativo 2007-2008. Ediciones Francis Lefebvre. Marginal 8715 y ss.

• “La revisión de oficio de los actos administrativos nulos de pleno derecho y de las disposiciones administrativas”. Joaquín Meseguer Yebra. Ed. Bosch, 2000, págs. 10-11.

• Jesús González Pérez y Francisco González Navarro: “Comentarios a la Ley de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992, de 26 de noviembre)”. II. 4º ed., Editorial Thomson, Págs. 2521 y 2522.

Notas